對(duì)新聞管理問(wèn)題的一點(diǎn)思考

吳元棟

今年全國(guó)人大會(huì)議溫家寶總理在政府工作報(bào)告中說(shuō)，政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，為人民謀利益，接受人民監(jiān)督。只有人民監(jiān)督政府，政府才不會(huì)懈怠。要接受新聞?shì)浾摵蜕鐣?huì)公眾監(jiān)督。為便于人民群眾知情和監(jiān)督，要建立政務(wù)信息公開(kāi)制度，增強(qiáng)政府工作的透明度。

由新聞監(jiān)督和政府工作的透明度，又使我想起三年前的那起令人痛心的廣西南丹礦難事件。南丹礦難事件如果沒(méi)有記者的介入，恐怕８１個(gè)死者的冤魂只有永沉九泉了。大眾媒體在南丹事件中的表現(xiàn)：一方面是地方媒體既聾且啞，一方面又是靠著各地記者不畏艱險(xiǎn)的深入采訪而揭露了事故的真相；一方面是地方媒體的嚴(yán)重失責(zé)，一方面又體現(xiàn)了新聞監(jiān)督的巨大力量。在此，我們不得不反思，其中究竟存在什么問(wèn)題。

新聞管理的模式

由于新聞工作屬于意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域，我國(guó)歷來(lái)重視新聞管理。解放初期成立過(guò)新聞總署，但在１９５２年即被撤銷，之后一直由黨的宣傳部門(mén)代行政府行政部門(mén)的職責(zé)。這是因?yàn)樵诟母镩_(kāi)放之前，我國(guó)的新聞媒體比如報(bào)紙，大多是作為黨的各級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)而存在的，由各級(jí)黨委通過(guò)下發(fā)文件，以組織領(lǐng)導(dǎo)的形式進(jìn)行管理。廣播和電視也自然屬黨的宣傳部門(mén)主管。

１９８７年初新聞出版署的成立，意味著政府行政機(jī)構(gòu)恢復(fù)了行使新聞的管理職能。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的新聞媒體得到了空前的發(fā)展，仍以報(bào)紙為例，除了黨的機(jī)關(guān)報(bào)之外，又涌現(xiàn)了大量的晚報(bào)、都市報(bào)、快報(bào)、信息報(bào)等市民報(bào)，以及各種形式的專業(yè)報(bào)。然而由于目前我國(guó)新聞業(yè)的有關(guān)規(guī)章制度是由黨的宣傳部門(mén)和行政機(jī)關(guān)共同制定施行的，因此黨的宣傳部門(mén)對(duì)新聞媒體的影響力仍然不言而喻。

再?gòu)乃兄苼?lái)看，這些媒體都是國(guó)家的財(cái)產(chǎn)。根據(jù)國(guó)家《出版管理?xiàng)l例》的第十條的規(guī)定：設(shè)立出版單位必須有符合國(guó)務(wù)院出版行政部門(mén)認(rèn)定的主辦單位及其必要的上級(jí)主管機(jī)關(guān)。而由新聞出版署發(fā)布的《報(bào)紙管理暫行規(guī)定》又有這樣的規(guī)定：創(chuàng)辦正式報(bào)紙的必備條件之一就是有確定的、能切實(shí)擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的主辦單位和主管部門(mén)。主管部門(mén)在中央應(yīng)為部級(jí)以上（含副部級(jí)）單位；在省為廳（局）級(jí)以上（含副廳級(jí)）單位；在地（市）、縣市為縣級(jí)以上（含縣級(jí)）單位。這些規(guī)定都間接說(shuō)明：只有國(guó)家才是報(bào)刊投資的合法主體，其他任何投資形式原則上不被接受或承認(rèn)。^①新聞出版總署的署長(zhǎng)在答《新聞戰(zhàn)線》記者問(wèn)中更明確表示：“國(guó)家對(duì)新聞出版業(yè)長(zhǎng)期實(shí)行非常嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，不僅新聞出版媒體必須由國(guó)有單位主辦經(jīng)營(yíng)，不允許私人資本和國(guó)外資本進(jìn)入，出版物的總發(fā)行權(quán)和批發(fā)權(quán)過(guò)去也不允許私人資本和國(guó)外資本進(jìn)入?！?sup>②

這樣，我國(guó)的新聞媒體仍然具有濃厚的官方色彩。地方上的媒體在從事新聞采編活動(dòng)中，一方面固然要受新聞出版行政機(jī)關(guān)的管理，另一方面又受地方黨委的組織紀(jì)律約束。倘若當(dāng)?shù)氐狞h政機(jī)關(guān)出于地方保護(hù)主義的考慮，以“黨的宣傳紀(jì)律”的名義來(lái)約束地方媒體，封鎖當(dāng)?shù)氐闹卮笮畔?，自然是輕而易舉的事。南丹礦難事件在半個(gè)月中地方媒體毫無(wú)反應(yīng)，正是一個(gè)典型表現(xiàn)。

管理慣例的審視

按照現(xiàn)有的新聞管理體制，政府機(jī)關(guān)的行政管理在于依法進(jìn)行審查、注冊(cè)、登記及事后的審讀、監(jiān)督工作。事實(shí)上，所有的媒體，包括黨的各級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)和其他媒體，仍由各級(jí)黨的宣傳部門(mén)直接領(lǐng)導(dǎo)，而宣傳部門(mén)又隸屬地方黨委。因此一旦地方權(quán)力為腐敗分子篡得，新聞媒體就完全喪失了傳播真實(shí)信息、主持公正輿論的基本功能。在這方面，我們有太多的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得吸取，如廈門(mén)遠(yuǎn)華案中當(dāng)時(shí)的廈門(mén)政府與當(dāng)?shù)孛襟w、沈陽(yáng)黑社會(huì)團(tuán)伙案中當(dāng)時(shí)的沈陽(yáng)政府與當(dāng)?shù)孛襟w、南丹礦難事故案中當(dāng)時(shí)的南丹政府與當(dāng)?shù)孛襟w等等，都無(wú)不尖銳地反映出這方面所存在的問(wèn)題：地方媒體在當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)發(fā)生腐敗現(xiàn)象時(shí)，都無(wú)一例外地喪失了信息傳播的基本功能。目前，國(guó)內(nèi)凡是重大的案件，必與地方政府有關(guān)，而原因之一就是地方媒體受制于地方黨政而無(wú)能為力，從而導(dǎo)致上級(jí)部門(mén)的信息出現(xiàn)失靈。這已為現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活所反復(fù)證明。

如今，我們的新聞管理似乎已經(jīng)形成了一種模式，地方上有什么重大事故或案件，有關(guān)部門(mén)可以輕而易舉地封鎖消息。這種管理方式的好處是領(lǐng)導(dǎo)能有效駕馭局面，收到立竿見(jiàn)影的效果。但它又是一把“雙面刃”，弊端也一樣，那就是為身居高位的腐敗分子提供了同樣的便利。他們也常常會(huì)以黨的化身，用“宣傳紀(jì)律”來(lái)管制媒體，對(duì)上級(jí)、對(duì)社會(huì)封鎖消息，掩蓋事實(shí)，隱瞞真相。許多大案的前后形成過(guò)程之所以會(huì)有多年之久，并不是案情有多隱蔽復(fù)雜，而是因?yàn)榫哂袕?qiáng)大傳播功能的新聞媒體被封住了。南丹礦難事故，中央在相當(dāng)一段時(shí)間不能掌握其真相，正是當(dāng)前這種新聞管理方式流弊的反映。在這種狀況下，一般的群眾舉報(bào)、民間反映常常石沉大海，也就更是毫不為怪了。

其次，現(xiàn)行的新聞管理方式對(duì)媒體的干預(yù)似乎過(guò)于瑣碎具體，任意性大而無(wú)章法可循。列寧曾多次強(qiáng)調(diào)在過(guò)渡時(shí)期的無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政，批評(píng)“出版自由”，主張管理約束。然而他在１９１７年１１月簽署的《關(guān)于出版問(wèn)題的法令》說(shuō)：在新的秩序確立之后，政府對(duì)報(bào)刊的各種干預(yù)將被取消。到那時(shí)，報(bào)刊將按照這方面所規(guī)定的最廣泛、最進(jìn)步的法律，在對(duì)法院負(fù)責(zé)的范圍內(nèi)享有充分自由。^③可見(jiàn)列寧在晚年，已或多或少意識(shí)到自己某些理論所帶來(lái)的消極影響。

再次，在輿論監(jiān)督方面，由于媒體各有隸屬和行政級(jí)別，歷來(lái)有規(guī)定，“報(bào)紙不能批評(píng)同級(jí)黨委”^④將這條規(guī)定引而申之，也就包括了等級(jí)森嚴(yán)的國(guó)家行政系統(tǒng)。媒體要進(jìn)行輿論監(jiān)督與批評(píng)，得先弄清自身的級(jí)別，然后方能確定批評(píng)的對(duì)象。它意味著機(jī)關(guān)或官員的級(jí)別越高，則約束越少。因此現(xiàn)在的所謂“輿論監(jiān)督”，往往多在普通的百姓或基層的干部身上做文章。記得２０００年“兩會(huì)”期間，中央電視臺(tái)采訪一位著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他說(shuō)了這樣意思的話：在兩會(huì)中，代表們討論“依法治國(guó)”時(shí)似有一個(gè)誤區(qū)，“法治”的主語(yǔ)多指“政府”，是政府依法管理老百姓。這是很大的錯(cuò)誤。法治的主題是法律，是用法律來(lái)約束政府及其行為。因此新聞?shì)浾摫O(jiān)督的本意，系指批評(píng)國(guó)家政府機(jī)關(guān)及其工作人員，報(bào)紙的批評(píng)倘若受行政級(jí)別的嚴(yán)格限制，實(shí)際就取消了新聞媒體輿論監(jiān)督的功能，或者更確切地說(shuō)，是從根本上抽去了“新聞?shì)浾摫O(jiān)督”的本質(zhì)屬性。

當(dāng)然，我們也應(yīng)該看到近年來(lái)各地黨政機(jī)關(guān)所作的努力，都相繼建立了新聞發(fā)言人制度，做到政務(wù)信息公開(kāi)。更為可喜的是，最近我們黨的黨內(nèi)監(jiān)督條例已經(jīng)公布，其中特設(shè)“輿論監(jiān)督”一節(jié)，強(qiáng)調(diào)“黨的各級(jí)組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)重視和支持輿論監(jiān)督，聽(tīng)取意見(jiàn)，推動(dòng)和改進(jìn)工作”。在監(jiān)督職責(zé)的劃分方面，有關(guān)專家指出：“條例既有上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，也有下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督，還有平級(jí)之間的監(jiān)督，構(gòu)建起一個(gè)完整的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)、監(jiān)督體系?！睏l例還以法規(guī)的形式確立黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人。^⑤這些規(guī)定對(duì)新聞?shì)浾摫O(jiān)督的健康發(fā)展，無(wú)疑具有相當(dāng)重要的意義。

我國(guó)是人民民主專政的國(guó)家，人民當(dāng)家作主，有權(quán)利了解國(guó)家的政務(wù)和重大的社會(huì)事件。這種知情權(quán)也是憲法賦予人民的言論出版自由的一個(gè)內(nèi)在組成部分。媒體報(bào)道重大社會(huì)事件，既在滿足人民的知情權(quán)，客觀上也在履行人民言論出版自由的權(quán)利。只要媒體不違反憲法和國(guó)家的法律法規(guī)，任何人都無(wú)權(quán)剝奪人民這種知曉的權(quán)利。

隨意封鎖信息的負(fù)面影響

封鎖信息的原因當(dāng)然很復(fù)雜，其中一個(gè)很大的原因是恐怕影響社會(huì)穩(wěn)定，這涉及社會(huì)控制的問(wèn)題。但是過(guò)于隨意，也會(huì)有許多消極后果。

改革開(kāi)放的這些年來(lái)，新聞管理已有很大的進(jìn)步，許多事故新聞、批評(píng)報(bào)道可以見(jiàn)諸媒體。但由于官僚主義的影響，封鎖消息、報(bào)喜不報(bào)憂的現(xiàn)象仍會(huì)發(fā)生，使報(bào)道的內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)的狀況不相一致，從而在一定程度上造成人們的信任危機(jī)。倘若這種社會(huì)大眾的心理沒(méi)有改觀，那么我們一切宣傳上的目的就會(huì)大打折扣，甚至化為烏有。

封鎖消息雖能奏效一時(shí)，卻難以掩蓋長(zhǎng)久。因?yàn)闆](méi)有不透風(fēng)的墻，也總會(huì)有敬業(yè)的記者排除萬(wàn)難，去訪得真相，將其披露出來(lái)。然而遲到的報(bào)道卻為謠言提供了時(shí)間與空間，遂使人們形成一種“先入為主”的心理成見(jiàn)。這勢(shì)必削弱而后報(bào)道的宣傳效果。當(dāng)年“千島湖事件”的發(fā)生，當(dāng)?shù)卣筒扇》怄i消息的辦法。由于遇難者中有臺(tái)灣的旅客，境外媒體大肆報(bào)道猜測(cè)，有關(guān)部門(mén)非常被動(dòng)。據(jù)曾就此事寫(xiě)內(nèi)參的記者說(shuō)：“中央有關(guān)部門(mén)在千島湖事件發(fā)生后還專門(mén)發(fā)文，文件規(guī)定，對(duì)突發(fā)性事件應(yīng)允許公開(kāi)報(bào)道?！?sup>⑥

猶如人的血脈，經(jīng)常淤塞，會(huì)損害健康。同樣，動(dòng)輒封鎖消息，阻礙社會(huì)重大信息的流通，也會(huì)使社會(huì)的運(yùn)行發(fā)生故障。比如在重大事故方面，消息被封鎖的例子俯拾皆是。廣西南丹多次封鎖礦難事故的消息，居然曾使上面的調(diào)查無(wú)功而返。新聞媒體對(duì)重大事故的關(guān)注，正體現(xiàn)了其對(duì)人的生命、人的價(jià)值的關(guān)切與尊重。然而在一些人的眼里，人民的生命財(cái)產(chǎn)抵不上自己的前程。各地經(jīng)常封鎖消息，向中央隱瞞真實(shí)情況，導(dǎo)致中央不能及時(shí)采取有力的措施。它實(shí)際是削弱了黨和政府駕馭政局的能力，成了地方官僚主義掩蓋腐敗的有效手段。

我們已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)體制的改革上取得了成功的經(jīng)驗(yàn)，改變了對(duì)企業(yè)具體微觀的領(lǐng)導(dǎo)，用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律進(jìn)行宏觀的政策調(diào)控，逐步形成了最佳的資源配置。那么對(duì)新聞工作的管理，作為政治體制改革的組成部分，是否也應(yīng)該真正改進(jìn)管理方式，強(qiáng)調(diào)法治，使它具有相對(duì)獨(dú)立的自由空間，能夠在法律法規(guī)的范圍內(nèi)自負(fù)其責(zé)地開(kāi)展各項(xiàng)新聞活動(dòng)呢？立法管理是疏而不漏，具體干預(yù)則百密總有一疏，其間自有對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。新聞媒體當(dāng)然要服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)然要遵守有關(guān)的宣傳紀(jì)律，但這種約束應(yīng)該是理性的，應(yīng)逐步賦予其普遍性的形式。

對(duì)報(bào)紙的統(tǒng)制與分治

既然我們已經(jīng)在政府的行政系統(tǒng)成立了新聞出版署，新聞工作有了行政的管理機(jī)構(gòu)，那么就可以對(duì)目前各種媒體作一基本的區(qū)分。以大眾媒體中的報(bào)紙為例，黨報(bào)系指黨組織的各級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)。除此之外，就是普通意義的社會(huì)市場(chǎng)報(bào)紙了。我國(guó)的《出版管理?xiàng)l例》第十六條明確規(guī)定：“報(bào)社、期刊社、圖書(shū)出版社、音像出版社和電子出版物出版社等應(yīng)當(dāng)具備法人條件，經(jīng)核準(zhǔn)登記后，取得法人資格，以其全部法人財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任?！边@就意味著原來(lái)作為黨政機(jī)關(guān)一部分的報(bào)社，在經(jīng)濟(jì)意義上已經(jīng)取得獨(dú)立的地位。

黨報(bào)如各地的黨委機(jī)關(guān)報(bào)，在組織上與地方黨委具有直接的隸屬關(guān)系，它應(yīng)該嚴(yán)格遵守黨的各種紀(jì)律（包括宣傳紀(jì)律），是宣傳黨的方針政策的輿論工具。而其他的各種報(bào)紙，如晚報(bào)、都市報(bào)以及已經(jīng)取得獨(dú)立經(jīng)濟(jì)地位的綜合性和專業(yè)性的報(bào)紙，也需要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，也應(yīng)當(dāng)宣傳黨的各項(xiàng)方針政策，但管理方式似應(yīng)有所區(qū)別。比如這些報(bào)紙?jiān)谠瓌t上也須接受黨的新聞?wù)叩闹笇?dǎo)，但主要還是接受國(guó)家出版行政部門(mén)的管理，遵守新聞工作的有關(guān)法律法規(guī)，承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任。

這樣的區(qū)分，當(dāng)然不是讓兩者對(duì)立起來(lái)，而要使我國(guó)的媒體和新聞管理具有層次，使他們的功能各有側(cè)重而與當(dāng)前社會(huì)階層的變化狀況相適應(yīng)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了多種經(jīng)濟(jì)成分，這種經(jīng)濟(jì)多元導(dǎo)致了多種利益集團(tuán)，導(dǎo)致了多種的思想輿論和價(jià)值觀念，也導(dǎo)致了多種的文化需求。原來(lái)以黨報(bào)為主的新聞媒體的構(gòu)成格局當(dāng)然也會(huì)有所變化，而呈現(xiàn)多種類型互相競(jìng)爭(zhēng)的局面。因此在管理方面，除了行政和法律的手段（如有國(guó)務(wù)院頒布的《出版管理?xiàng)l例》、國(guó)家新聞出版署制定的《報(bào)刊刊登虛假、失實(shí)報(bào)道處理辦法》、中宣部和新聞出版署等部門(mén)聯(lián)合制定的《關(guān)于禁止有償新聞的若干規(guī)定》等法規(guī)）之外，還可以運(yùn)用社會(huì)化的管理，如充分發(fā)揮新聞工作行業(yè)協(xié)會(huì)的自治作用。事實(shí)上，我們已經(jīng)有了全國(guó)記協(xié)制定的《中國(guó)新聞工作者職業(yè)道德準(zhǔn)則》、中國(guó)報(bào)協(xié)制定的《中國(guó)報(bào)業(yè)自律公約》等規(guī)范性的文件。針對(duì)新聞界存在的虛假新聞、失實(shí)報(bào)道、有償新聞、違法廣告、價(jià)格大戰(zhàn)以及格調(diào)低下等問(wèn)題，都可以通過(guò)行業(yè)內(nèi)部的互相監(jiān)督和自我約束來(lái)加強(qiáng)管理。

我國(guó)加入世貿(mào)組織以后，國(guó)外媒體的進(jìn)入只是一個(gè)遲早的時(shí)間問(wèn)題。當(dāng)前媒體高度統(tǒng)一于黨的直接領(lǐng)導(dǎo)，管理上集中統(tǒng)一，對(duì)于掌握輿論導(dǎo)向當(dāng)然是必要的。但倘若我們針對(duì)不同類別性質(zhì)的媒體，相應(yīng)地采用不同的管理體制和管理方式，就能使媒體在整體上具有更大的運(yùn)行彈性，可以充分發(fā)揮不同的社會(huì)功能。事實(shí)上，這種變革也正在潛移默化地進(jìn)行著，據(jù)有關(guān)方面披露，我國(guó)新聞出版行業(yè)的功能將會(huì)發(fā)生重大改變，根據(jù)市場(chǎng)的需求，會(huì)將新聞出版單位劃分為“公益性”事業(yè)及“經(jīng)營(yíng)性”產(chǎn)業(yè)兩大類，擔(dān)當(dāng)不同的角色。當(dāng)然經(jīng)營(yíng)性的出版單位主要還是以科技類的出版單位為主，但至少改變了以往新聞出版業(yè)只擔(dān)當(dāng)政府宣傳渠道這樣一種角色。

如果媒體有了這么一個(gè)多層次的結(jié)構(gòu)和管理，就能大大改善適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和應(yīng)對(duì)各種新情況的能力。諸如“南丹礦難事故”之類的重大消息，地方也就難以封鎖。

注釋：

①陳堂發(fā)：《授權(quán)與限權(quán)：新聞事業(yè)與法治》第２９９頁(yè)，新華出版社２００１年９月版。

②《新聞戰(zhàn)線》２００２年第４期第４頁(yè)。

③楊春華、星華編《列寧論報(bào)刊和新聞寫(xiě)作》第６１９頁(yè)，新華出版社１９８３年版。

④見(jiàn)《新聞學(xué)簡(jiǎn)明詞典》第８９頁(yè)，浙江人民出版社１９８４年版。

⑤見(jiàn)文匯報(bào)２００４年２月１８日。

⑥萬(wàn)潤(rùn)龍《面對(duì)“封鎖”》，載《新聞?dòng)浾摺罚玻埃埃澳甑冢称凇?/p>