完善農(nóng)村義務教育投入體制的思考

趙文晶

義務教育的普及對消除貧困、縮小地區(qū)差距、促進社會公平、建設和諧社會都具有積極的作用。發(fā)達國家從19世紀下半葉開始普及義務教育，目前，全球192個國家或地區(qū)中已有170個國家或地區(qū)直布實施義務教育。上世紀末，我國各地義務教育得到了巨大的發(fā)展，特別是農(nóng)村義務教育也取得了長足進步。但我們也不能不看到，當前我國的農(nóng)村義務教育在投入體制上還存在著一些問題，制約著農(nóng)村義務教育的鞏固和發(fā)展，尤其是制約著西部“兩基”攻堅計劃的實施，因此，改革我國農(nóng)村義務教育投入體制顯得刻不容緩。

一、增加農(nóng)村義務教育經(jīng)費總量，提高其在國家財政預算中的比重。

義務教育作為全體公民均有權(quán)享受的基本公共服務，其全部費用支出理應由政府公共經(jīng)費來承擔。我國義務教育經(jīng)費來源大體有政府財政預算內(nèi)撥款、教育費附加、中小學校辦產(chǎn)業(yè)收入、學生雜費收入、社會集資與捐資助學收入等。其中政府財政預算內(nèi)撥款、教育費附加以及校辦產(chǎn)業(yè)收入都屬于公共教育經(jīng)費，即國家財政性教育經(jīng)費。

從總體上來看，我國公共教育經(jīng)費總量一直處于短缺狀態(tài)。20世紀90年代以來，我國財政性教育經(jīng)費占GNP（國民生產(chǎn)總值）的比重一直在3%以下徘徊，1991年，我國財政性教育經(jīng)費占GNP的比重為2.85%，而1991年這一指標發(fā)展中國家平均為4.1%，世界平均為5.1%。2000年，我國財政性教育經(jīng)費占GNP的比重為2.87%，這與聯(lián)合國教科文組織提出的世界各國在2000年要達到6%的目標相去甚遠。

從公共教育生均支出來看，1994年～1997年，我國公共教育生均支出占GNP的比重平均為2.3%。按照世界銀行的劃分，我國屬于下中等收入國家，而我國的這一指標要低于下中等收入國家4.1%的平均值，甚至比低收入國家還要低。由于公共教育經(jīng)費總量的短缺，這使得國家投入到義務教育中的份額很低，而農(nóng)村義務教育的經(jīng)費供給就更加困難了。

我國農(nóng)村義務教育的學生約占全國義務教育學生總數(shù)的2/3，但農(nóng)村義務教育投入占全國教育投入的比重不足1/3。隨著我國“以縣為主”的農(nóng)村義務教育管理體制的建立，農(nóng)村義務教育主要由縣鄉(xiāng)財政負責。由于縣鄉(xiāng)財力有限，義務教育經(jīng)費短缺的矛盾十分突出。特別是農(nóng)村稅費改革后，這一問題愈加突出。

我國農(nóng)村稅費改革于2000年開始在部分地區(qū)實行，2003年在全國推廣。稅費改革前，農(nóng)村義務教育經(jīng)費來源主要是財政撥款、教育費附加、教育集資三個方面。稅費改革后，教育費附加和教育集資被取消，這使得本已薄弱的縣鄉(xiāng)財政更加難以為繼，特別是貧困地區(qū)義務教育發(fā)展更加舉步維艱。

因此，應加大中央和省級財政對農(nóng)村義務教育的投入比重，進一步增加農(nóng)村義務教育經(jīng)費總量，由中央財政和省級財政來負擔農(nóng)村中小學教師的工資，加強對農(nóng)村義務教育師資培訓、辦學條件改善等方面的投入。另外，還可以考慮開征獨立的教育稅或者在其他稅種中劃出一定的比例，專門用于義務教育，替代被取消的具有稅收性質(zhì)的教育費附加，以彌補政府預算內(nèi)教育經(jīng)費的不足。

二、合理確定各級政府在農(nóng)村義務教育經(jīng)費中的分擔比例。

因為義務教育具有很強的外部性，所以政府應該承擔主要的管理和投入責任。從公共產(chǎn)品的受益范圍來講，公共產(chǎn)品又分為全國性公共產(chǎn)品和地方性的公共產(chǎn)品。就教育而言，它既是全國性準公共產(chǎn)品，也是地方性準公共產(chǎn)品，即中央和地方各級政府都要分別對教育進行投資，提供各自的“教育產(chǎn)品”。由于人力資源的流動性和服務范圍的地域性與政府教育投資的層次性的不完全對稱，使得教育投資與各級政府的利益緊密相關(guān)。就農(nóng)村義務教育而言，它不能被單純地認為是“地方性公共產(chǎn)品”。因為我國城鄉(xiāng)差別巨大，人力資源的流動往往是單向的，所以，農(nóng)村義務教育產(chǎn)生的收益并不局限于本地區(qū)，大部分是落在城市、縣城、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和國外。因此，我國農(nóng)村義務教育的成本不應該僅由農(nóng)村提供，而應由受益地區(qū)，即國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的公共部門共同承擔。

既然農(nóng)村義務教育并不是一種純粹的地方性公共產(chǎn)品，各級政府就都應該承擔一定的責任，那么，明確各級政府的責任就顯得非常重要，應該結(jié)合教育轉(zhuǎn)移支付和分類分擔方法，對各級政府的責任進行劃分。

1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》確立了我國實行九年義務教育，基礎(chǔ)教育實行地方政府負責、分級辦學的原則。地方政府承擔和擁有了發(fā)展義務教育的主要責任和權(quán)力，除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定外，具體政策、制度、計劃的制定和實施，以及對學校的領(lǐng)導、管理和檢查，責任和權(quán)力都交給地方。但是，具體的省、市（地）、縣、鄉(xiāng)各級地方政府分級管理的職責如何劃分，由省、自治區(qū)、直轄市決定，而在后來的實踐過程中，上級政府不斷下放責任，基本形成了“縣辦高中，鄉(xiāng)辦初中，村辦小學”的局面，由此可見，農(nóng)村義務教育基本上是以鄉(xiāng)村辦學為主。同時，《決定》指出，“為了保證地方發(fā)展教育事業(yè)，除了國家撥款以外，地方機動財力中應有適當比例用于教育，鄉(xiāng)財政收入應主要用于教育”。在政府對義務教育經(jīng)費投入責任方面基本形成了鄉(xiāng)財政投入的主體化和其他政府投入責任模糊化的局面，各級政府對義務教育管理和投入責任的分擔機制沒有形成。

“以縣為主”新體制的實行，也并沒有對中央、省、地市級政府的具體投入責任進行劃分，只是模糊地表明要通過轉(zhuǎn)移支付來支持困難地區(qū)，并沒有對其所應承擔的責任進行明確規(guī)定。實際上只有明確了責任才能確定具體的投入。

相反，目前的財政管理體制對各級政府財權(quán)的劃分比較明確，但在實際的運作過程中，如何有效劃分財權(quán)的基礎(chǔ)是劃分事權(quán)。事權(quán)的劃分是非常重要的，如果事權(quán)劃分不清就會造成財政支出無章可循，對支出的積極性不夠。對于義務教育而言，如果不能明確劃分各級政府所應該承擔的責任，特別是中央、省級和地市級政府的責任，就會造成經(jīng)費投入不足和管理不到位的問題。在明確各級政府對義務教育的管理和投入責任的基礎(chǔ)上，就可以確定各級政府應該承擔的對義務教育的具體投入額度，經(jīng)費的具體投入應按照其承擔的責任劃分，結(jié)合轉(zhuǎn)移支付制度進行分配。

除此之外，義務教育經(jīng)費支出也可以實行明確的分類分擔辦法，實行人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、基建和危改經(jīng)費由中央、省、市、縣分類負擔的辦法，按義務教育的成本需求，合理核定各級政府分類分擔的具體項目和額度。只有這樣，才能更加明確各級政府所應承擔的責任，才能有效地解決支出責任不明確的問題，也才能有效地緩解縣級政府的財政壓力。

三、建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。

在明確劃分各級政府義務教育責任的基礎(chǔ)上，應建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)均等化投入和義務教育的均衡發(fā)展。我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付制度和專項轉(zhuǎn)移支付制度。一般性轉(zhuǎn)移支付制度主要照顧了原有的利益格局，并沒有達到調(diào)節(jié)差異的目的，能起到調(diào)節(jié)差異作用的專項轉(zhuǎn)移制度形式，其數(shù)量又非常有限，而且多用于臨時性的和一次性的投入，并不能對長期的教育發(fā)展起到持久和穩(wěn)定的作用。

長期以來，我國的轉(zhuǎn)移支付形式之間存在嚴重的結(jié)構(gòu)不合理問題，在現(xiàn)存的幾種轉(zhuǎn)移支付形式中，稅收返還和專項補助是主要的形式，占有非常重要的位置。如2002年稅收返還就占了40.94%，而過渡期轉(zhuǎn)移支付在近幾年均未超過2%，非均等化的轉(zhuǎn)移支付形式占了較大比例，而真正起到均等化作用的轉(zhuǎn)移支付形式所占比例卻比較小。這種結(jié)構(gòu)上的失衡使得轉(zhuǎn)移支付縱向和橫向調(diào)節(jié)效果甚微。

針對這種義務教育投入的不平衡性，我國在對貧困地區(qū)義務教育實行財政轉(zhuǎn)移支付上，首先要確定一個農(nóng)村義務教育投入的一般性標準，再以縣級人均收入或人均財力水平作為衡量標準，確定其間的差額，以此作為教育轉(zhuǎn)移支付的基本依據(jù)。然后再根據(jù)各個地區(qū)的實際情況，合理確定具體的資助數(shù)額。

借鑒發(fā)達國家的做法，結(jié)合我國實際情況，建議應建立專項的農(nóng)村基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付機制，通過采取財政轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ椦a助方式加大中央和省級財政對貧困地區(qū)義務教育的投資比重，解決農(nóng)村財力不足狀況，進一步增加在農(nóng)村義務教育師資培訓、教學條件改善等方面的投入，強化中央和省級政府對義務教育的宏觀調(diào)控能力。國家應制定義務教育最低財政標準，據(jù)此，對超出貧困縣財政能力的義務教育事業(yè)費部分，國家級貧困縣由中央財政負責，省級貧困縣由省級財政負責，基本建設費由縣鄉(xiāng)兩級財政共同分擔。通過實行有效的財政轉(zhuǎn)移支付，促進包括貧困地區(qū)在內(nèi)的我國農(nóng)村義務教育的整體均衡發(fā)展。