職能整合趨勢下機構改革中檔案工作的主要問題及對策

李彩麗　張一凡

摘 要：在對歷次機構改革的目標與主題進行簡要回顧與歸納的基礎上，指出“職能轉變”是機構“撤”“并”“合”“建”的目的，機構“職能”的增、減、整合，才是機構“撤”“并”“合”“建”的依據(jù)。認為職能調(diào)整整合后組建的新機構對原機構檔案的“切分”是本次機構改革中檔案工作面臨的最大難題。強調(diào)在機構改革中應當遵循“檔隨職走”的原則。提出應當從機關檔案分類整理方法入手，在各級機關著重推行機構（職能）分類法，以破解職能導向趨勢下機構改革中檔案工作所面臨難題。

關鍵詞：職能；調(diào)整；整合；機構改革；檔案

習近平總書記在黨的十九大報告中就深化機構改革作出重要部署，黨的十九屆三中全會研究深化黨和國家機構改革問題并作出《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》。2018年3月13日，國務院機構改革方案公布。2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議表決通過關于國務院機構改革方案的決定。2018年3月21日中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構改革方案》并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹執(zhí)行。到此，我國進入又一個機構改革年。

這次機構改革范圍之廣，力度之大，速度之快，要求之高，前所未有。正如《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出的那樣，“深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革”。截至2018年11月底，在機構改革方案實施后，31個省、自治區(qū)、直轄市省級黨政機構改革方案全部出臺。2019年，改革將向市、縣兩級推進。在這場深刻的變革當中，檔案工作將遇到哪些影響與挑戰(zhàn)，檔案工作者和檔案行政管理機關、各級各類國家檔案館，應當如何做好這場變革中的檔案工作，為國家治理體系和治理能力建設做貢獻，是各級檔案工作者，特別是基層檔案工作者應當認真思考的問題。

1 改革開放以來歷次機構改革的目標、主題與趨勢

改革開放以來，我國進行了7次政府機構改革，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年。以國務院為例，其機構已由1982年的100個削減為2017年的26個。歷次機構改革基本上是以轉變政府職能，精簡機構，降低行政成本，提高行政效率為改革目標。但每次改革的主題有所不同，重點各有側重。

改革開放以來我國政府機構的歷次改革，可以歸納為“轉”“減”“合”?！稗D”指轉變政府職能制，“減”指精簡、撤、并機構，“合”指整合相近職能，實施大部制，“轉”是目的，“減”“合”是方法。整體上，改革開放以來我國政府機構改革從單純的“精簡機構”轉變?yōu)椤稗D變職能”。以轉變職能，調(diào)整整合職能為導向的機構改革已經(jīng)成為一種趨勢。

2 改革開放以來歷次機構改革中檔案工作的特點及趨勢

政府機構改革都會涉及檔案工作，只是改革的內(nèi)容與重點不同、方法不同，檔案工作的內(nèi)容、要求、特點也有所不同。“職能轉變”是“撤” “并” “合”的目的，“職能”的增、減、轉移，才是“撤”“并”“合”的依據(jù)。

在涉及“減”的機構改革中，各級檔案行政管理機關的任務就是制定精簡、撤、并機構的檔案整理、移交方案，督促撤、并機構實施，并進行檢查驗收。各級國家綜合檔案館則負責制定接收精簡、撤、并機構移交檔案的方案并實施。對原有館藏全宗進行調(diào)整，或終止，或增加，或新建。

在涉及“合”的機構改革中，各級檔案行政管理機關的任務則是除涉及“減”的工作之外，還需了解掌握涉及“合”的機構和內(nèi)設部門的變動，與相關機構與部門共同制定相應的檔案整理、切分、流轉、移交方案，督促相關機構與部門實施，并進行檢查驗收。各級國家綜合檔案館除負責制定接收涉及“減”的機構移交檔案的方案并實施外，還需負責制定接收“合”及“合入”機構移交檔案的方案并實施。

相比之下，“撤”中的檔案工作相對簡單，基本上就是“撤”的機關“交”，檔案機關“收”?！安ⅰ敝械臋n案工作略微復雜，除了涉及“撤”的機關“交”、檔案機關“收”的問題之外，還涉及被并入機關或部門檔案的歸屬與流轉問題?！昂稀敝械臋n案工作更為復雜，不僅涉及“撤”的機關“交”、檔案機關“收”、被并入機關或部門檔案的歸屬與流轉問題，還涉及并入機關與部門檔案歸屬、切分與流轉。

上述這三種情況，都是圍繞“職能”展開的。這一點就是改革開放以來，歷次機構改革中檔案工作最為突出的特點，也顯現(xiàn)出一種趨勢。

3 職能調(diào)整整合后組建新機構對原機構檔案的“切分”是本次機構改革中檔案工作面臨的最大難題

本次深化黨和國家機構改革，是“以加強黨的全面領導為統(tǒng)領，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，以推進黨和國家機構職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，改革機構設置，優(yōu)化職能配置，深化轉職能、轉方式、轉作風，提高效率效能，積極構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系”。[1]

本次黨和國家機構改革，最主要的特征有三個：一是范圍廣。不僅涉及各級政府機關，還包括黨、群機構。不僅涉及國務院組成機構，還涉及地方各級機構。二是機構變動形式多。有“撤”、有“并”、有“合”，還有“建”。三是時間緊。從中央到地方全部改革工作原則上要在一年內(nèi)完成。

在這種情況下，對機構改革中的檔案工作要求自然更高、更嚴、更細、更有序。對于“撤”“并”“合”中的檔案工作，我們已有前7次機構改革時檔案工作的經(jīng)驗可資借鑒，而由多個機構的相近職能部門“整合”組建的新機構的檔案工作，由于沒有經(jīng)驗可供借鑒，其難度也是最大的。

難度大就大在，為了保障原有職能的延續(xù)和在新機構中有效地履行職能，整合在一起的部門，需要經(jīng)常利用先前保存在原機構未向檔案館移交的檔案，既不能像新組建的職能機構那樣重打鼓、另升堂，重新建立和開展檔案工作；也不能將原本保存在原機構未向檔案館移交的檔案仍置于原機構。需要將這部分檔案隨著職能的轉移，轉移到新的機構，即“檔隨職走”。這就涉及一個原有與職能相關的檔案，如何從原機構檔案中“切分”出來，“流轉”到新機構的問題，以及日后檔案館全宗內(nèi)容接續(xù)的問題。這其中“切分”的難度最大，也是檔案工作面臨的最棘手的問題。

4 本次機構改革中檔案工作面臨最大難題的破解之道

之所以“切分”是這次機構改革中檔案工作面臨的最大難題，是因為檔案分類整理中需要遵循既要保證檔案齊全完整，又要保證檔案之間的有機聯(lián)系的原則?！扒蟹帧睍r既不能破壞檔案的齊全完整，也不能打亂檔案間的有機聯(lián)系。

但只要我們仔細地研究分析就會發(fā)現(xiàn)，“切分”的難度完全取決于原機構的檔案分類整理方法的選擇。選對了，就相對簡單。選錯了，就相對麻煩。

采用單一分類方法的，以“機構（職能）分類法”最為便捷，而采用年度分類法、問題分類法、保管期限分類法的則相對比較麻煩。

由于“在單位檔案室的實際工作中，當歸檔文件數(shù)量較多時，單純采用一種分類方法是不夠的，較多的是幾種分類方法結合使用，稱之為復式分類法。一般按年度、保管期限、機構、問題四種分類方法，可以組合成八種復式分類法。即年度——機構——保管期限分類法；保管期限——年度——機構分類法；機構——年度——保管期限分類法；年度——問題——保管期限分類法；保管期限——年度——問題分類法；問題——年度——保管期限分類法；年度——保管期限分類法；保管期限——年度分類法”。[2]

在上述八種復式分類法中，進行檔案“切分”時，以機構（職能）——年度——保管期限分類法最為便捷；年度——機構（職能）——保管期限分類法次之，保管期限——年度——機構（職能）分類法再次之；其他五種方法則比較麻煩，甚至十分困難。

因此，在此次機構改革中，檔案行政管理機關的工作重心，應當放在指導與幫助涉及機構改革任務的機構，梳理本單位的職能變化與原有檔案分類整理方法，制定科學合理的“切分”方案。這才是此次機構改革中檔案工作面臨難題的破解之道。

5 結語

無論是歷次機構改革中的 “撤”“并”“合”，還是這次機構改革中的“建”，都是圍繞“職能”轉變與變化展開?！奥毮堋钡南p、存、留、立，決定了機構的“撤”“并”“合”“建”。這種趨勢已經(jīng)形成，并會在日后的機構改革中延續(xù)。

如何適應新形勢和新趨勢下機構改革對檔案工作提出的新要求，解決機構改革中產(chǎn)生的新問題，需要做好三方面的工作：

一方面，要抓住“職能”這一“牛鼻子”，在檔案的“切分”“流轉”“移交”中，遵循“檔隨職走”的原則。

另一方面，在機關日常檔案分類整理中，推行機構（職能）分類法及包括機構（職能）的復式分類法。為日后機構改革中可能再次出現(xiàn)的，因“職能”變化、轉移產(chǎn)生的檔案“切分”“流轉”“移交”創(chuàng)造條件，減少和避免因檔案分類整理的方法選擇不當，造成機構改革時出現(xiàn)檔案“切分”“流轉”“移交”不暢的問題。

再一方面，檔案館要根據(jù)機構改革的落實情況，調(diào)整現(xiàn)有全宗和新建全宗內(nèi)容的增、減、接續(xù)，做好記錄，寫清說明，為日后檔案利用提供方便。

從大處著眼（職能轉變），小處著手（檔案分類整理、全宗調(diào)整、撰寫全宗說明），才是在歷次及本次機構改革呈現(xiàn)出的趨勢面前，基層檔案工作者應有的回應。

參考文獻：

[1]中華人民共和國中央人民政府. 中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定. http：//www.gov.cn/xinwen/2018-03/04/content_5270704.htm

[2]吳雁平.檔案整理工作手冊[M].開封.河南大學出版社，2014：10.

（作者單位：廣西民族大學 來稿日期：2018-12-11）