總理府的援助協(xié)調(diào)委

阿富汗有個(gè)總理府，當(dāng)年曾是諸多風(fēng)云人物的辦公之地。如今戰(zhàn)火初熄，總理府保存完好，只是在里面辦公的不再是國(guó)家總理，而是一個(gè)名為“阿富汗援助協(xié)調(diào)委員會(huì)”(AACA)的部門。在阿富汗中央政府公布的27個(gè)部委中，并沒(méi)有援助協(xié)調(diào)委的名字。但這個(gè)機(jī)構(gòu)卻不簡(jiǎn)單，因?yàn)樗?fù)責(zé)協(xié)調(diào)各援助國(guó)與阿富汗各部的關(guān)系。在阿富汗政府各部門眼中，援助協(xié)調(diào)委是必須打交道的對(duì)象，關(guān)系搞好了，本部門的援助項(xiàng)目多一些，就好像“魚(yú)翅”般可以大補(bǔ)一番;關(guān)系搞不好，到手的國(guó)際援助微乎其微，與“稀粥”無(wú)異，雖然也可果腹，但效果卻差遠(yuǎn)了。

他們?yōu)槭裁从袡?quán)？

一個(gè)不占“正規(guī)編制”的委員會(huì)真有如此大威力，讓“吃皇糧”的政府部門無(wú)可奈何嗎？援助協(xié)調(diào)委最早由阿富汗現(xiàn)任財(cái)政部長(zhǎng)加尼成立，這位老先生過(guò)去曾在世界銀行任職，阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，已在海外功成名就的他立即回到喀布爾，并建議成立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各國(guó)向阿富汗提供的援助。這個(gè)建議得到了總統(tǒng)的贊許，援助協(xié)調(diào)委也于2002年2月應(yīng)運(yùn)而生。與其他阿富汗政府部門不同的是，這里工作人員很少，且多是聯(lián)合國(guó)各專業(yè)機(jī)構(gòu)里的西方人。他們辦起事來(lái)很少打太極拳，既有信息靈通的優(yōu)勢(shì)，又有中央政府的權(quán)威，隨著時(shí)間的推移，各援助國(guó)在考慮對(duì)阿富汗的援助計(jì)劃時(shí)，都傾向于先聽(tīng)聽(tīng)援助協(xié)調(diào)委的意見(jiàn)。因此，正為如何爭(zhēng)取“魚(yú)翅”而茶飯不思的其他阿富汗政府部門，就不得不處處給援助協(xié)調(diào)委賠笑臉了。

但賠笑臉畢竟不是心甘情愿，各個(gè)部門對(duì)援助協(xié)調(diào)委員會(huì)類似于“中介”的角色非常不滿，雖然他們?cè)谝笤矫嬲劜簧辖?jīng)驗(yàn)豐富，但也各顯神通，紛紛拿出自己的本領(lǐng)，繞過(guò)援助協(xié)調(diào)委員會(huì)直接向各國(guó)要求援助。這樣一來(lái)，各國(guó)駐阿富汗使館接到的援助要求不計(jì)其數(shù)，阿富汗政府各部彼此勾心斗角的事越來(lái)越多，而援助協(xié)調(diào)委究竟應(yīng)如何協(xié)調(diào)各國(guó)對(duì)阿援助也越來(lái)越引人關(guān)注。

其實(shí)，在援助國(guó)與受援國(guó)間設(shè)立專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是各國(guó)通行做法，但提供援助是人家的事，使用援助是自己的事，如何協(xié)調(diào)好兩者關(guān)系，實(shí)現(xiàn)既有外國(guó)援助的連續(xù)性，又充分保證自己主權(quán)的良性援助局面，往往是各受援國(guó)最棘手的問(wèn)題。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，在國(guó)際機(jī)構(gòu)的幫助下，阿富汗設(shè)計(jì)了“三步走”的方案來(lái)加以解決。第一步是“全盤(pán)吸收”，2001年12月，阿富汗新政府剛剛成立，聯(lián)合國(guó)根據(jù)其可能面臨的人道主義危機(jī)制訂了“阿富汗人民緊急和過(guò)渡援助計(jì)劃”（ITAP），提出了一系列緊急援助項(xiàng)目。處處如履薄冰的阿富汗新政府，對(duì)國(guó)際援助基本是來(lái)者不拒，而各國(guó)也就通過(guò)雙邊援助、支持聯(lián)合國(guó)方案兩種方式向阿富汗提供援助。第二步是“建章立制”，2002年4月，剛剛站穩(wěn)腳跟的阿富汗新政府召開(kāi)了由各援助國(guó)參加的“執(zhí)行小組會(huì)議”（IG），阿富汗政府主持制訂了“國(guó)家發(fā)展框架”（NDF），按國(guó)家發(fā)展的輕重緩急順序確立了12大優(yōu)先領(lǐng)域，并在此基礎(chǔ)上制訂了“國(guó)家發(fā)展預(yù)算”（NDB），要求各國(guó)的援助都必須以此為藍(lán)本。第三步是“為我所用”，2003年3月，阿富汗新政府召開(kāi)首次“發(fā)展論壇”，將中央政府各部作為12大優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域的帶頭人，各國(guó)也不能按自己的好惡隨意選擇援助項(xiàng)目，而應(yīng)通過(guò)參加由阿富汗政府部門領(lǐng)導(dǎo)的所謂“咨詢小組”(CG)來(lái)認(rèn)捐。

他們?yōu)槭裁窗ちR？

阿富汗新政府的三大步是否完全奏效現(xiàn)在還難有定論，但毫無(wú)疑問(wèn)的是，在每一步中，阿富汗援助協(xié)調(diào)委都扮演著極其重要的角色。但凡阿富汗新政府組織國(guó)際援助會(huì)議，所有籌備工作都由援助協(xié)調(diào)委負(fù)責(zé);新政府的各種發(fā)展方案，也完全是通過(guò)援助協(xié)調(diào)委與世行、亞行、國(guó)際貨幣基金組織等溝通而最后成形。可以說(shuō)，阿富汗新政府為掌握援助項(xiàng)目主動(dòng)權(quán)的三大步雖然未必是援助協(xié)調(diào)委設(shè)計(jì)，但卻絕對(duì)是在援助協(xié)調(diào)委的作用下一步比一步穩(wěn)健。

雖然援助協(xié)調(diào)委的作用有目共睹，但各種批評(píng)聲卻一直不絕于耳，尤其是阿富汗各個(gè)部委，認(rèn)定援助協(xié)調(diào)委在“魚(yú)翅”的分配上一手遮天，是個(gè)根本不應(yīng)存在的部門。其實(shí)，姑且不論這種批評(píng)是否公道，這些批評(píng)者自身能否做到“公正、廉潔、高效”就要打一個(gè)大大的問(wèn)號(hào)。阿富汗現(xiàn)有政府部門沿襲的仍是以原蘇聯(lián)時(shí)期“高度集中”為特征的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制工作程序，機(jī)構(gòu)臃腫、職能重疊、辦事效率低下。而阿富汗新政府的發(fā)展思路是全面私有化、建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的外向型經(jīng)濟(jì)。習(xí)慣于發(fā)號(hào)施令的政府部門突然要搖身一變成為服務(wù)人員，這種權(quán)力不再的悲哀是其所難以接受的。中央政府設(shè)立援助協(xié)調(diào)委員會(huì)，一是為了保證國(guó)家重建在中央的統(tǒng)一安排下進(jìn)行，更重要的是對(duì)人浮于事的原政府部門形成沖擊，使其意識(shí)到改革的必要性。這種思路看起來(lái)不錯(cuò)，但在操作中必然阻力重重，所以阿富汗政府各部對(duì)援助協(xié)調(diào)委唱黑臉也就不足為奇了。

他們的價(jià)值何在？

“解鈴還需系鈴人”，既然問(wèn)題由援助協(xié)調(diào)委而產(chǎn)生，最后也要靠它來(lái)解決。因此，雖然援助協(xié)調(diào)委面臨吃力不討好的窘境，但卻在不斷尋找協(xié)調(diào)援助國(guó)與政府各部關(guān)系的最佳途徑。從內(nèi)部改革來(lái)說(shuō)，援助協(xié)調(diào)委擴(kuò)大了規(guī)模，從初期一個(gè)部門到現(xiàn)在下轄援助協(xié)調(diào)組、采購(gòu)組、可行性研究組和能力建設(shè)組四個(gè)部門，并進(jìn)一步明確了權(quán)責(zé)關(guān)系，援助協(xié)調(diào)委現(xiàn)在直接向由阿富汗計(jì)劃部、重建部、外交部和財(cái)政部官員聯(lián)合組成的理事會(huì)負(fù)責(zé)，并按要求向各部長(zhǎng)提供咨詢。而所謂的“理事會(huì)”，其職能更像一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，旨在保證援助協(xié)調(diào)委高效執(zhí)行中央政府政策。從外部關(guān)系來(lái)說(shuō)，援助協(xié)調(diào)委與聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)及各國(guó)援助官員均保持密切聯(lián)系，定期召開(kāi)會(huì)議，爭(zhēng)取更多國(guó)際援助，通報(bào)各方援助進(jìn)展，并注意照顧各部門援助項(xiàng)目審批時(shí)的平衡關(guān)系，應(yīng)該說(shuō)，援助協(xié)調(diào)委的這些改革措施正使其作用越來(lái)越明確。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，阿富汗2002年度人均受援額僅為75美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界其他戰(zhàn)后國(guó)家人均250美元的平均水平?；蛟S是因?yàn)椤棒~(yú)翅”的稀缺，阿富汗政府各部與援助協(xié)調(diào)委才會(huì)有如此多的間隙。其實(shí)，國(guó)家重建是一項(xiàng)浩大的工程，其困難之多可想而知。但從積極的方面看，既然是重建，就好比在白紙上作畫(huà)，不用修修補(bǔ)補(bǔ)，而可以設(shè)計(jì)最佳方案。此時(shí)國(guó)際援助就好似油彩，用得好可以添色，反之則是敗筆。更重要的是，油彩不是必須的，執(zhí)筆人心中是否胸有成竹才是決定一切的根本。因此，無(wú)論援助協(xié)調(diào)委最后命運(yùn)如何，阿富汗的治國(guó)者們都應(yīng)重視它所引進(jìn)的一系列發(fā)展理念而不是援助本身，不管是“魚(yú)翅”的滋補(bǔ)還是“稀粥”的調(diào)理，關(guān)鍵是服下后于自己的“內(nèi)功”有益，惟有如此，才走得出一條可圈可點(diǎn)的發(fā)展之路。