城市化發(fā)展中存在的問(wèn)題及對(duì)策

呂　佳

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城市化水平有了很大的提高，城市化進(jìn)程的速度達(dá)到同期世界城市化的兩倍，城鎮(zhèn)人口比重已由改革開(kāi)放之初的125%提高到1998年的304%。但同發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的城市化率還很低?！案鶕?jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，世界高收入國(guó)家城市化率為75%，中等收入國(guó)家為60%，低收入國(guó)家為28%，而中國(guó)城市化率不到38%。”城市是政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化和教育的中心，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的火車頭，我國(guó)工業(yè)產(chǎn)值和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的70%、稅收的80%來(lái)自城市，城市化的滯后嚴(yán)重地制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)。在內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程中，城市化同樣是戰(zhàn)略重點(diǎn)之一。

一、內(nèi)蒙古城市化發(fā)展中存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，內(nèi)蒙古地區(qū)城市化水平有了很大提高，中小城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，小城鎮(zhèn)建設(shè)速度快，城鎮(zhèn)人口和非農(nóng)業(yè)人口迅速增加，城鎮(zhèn)人口從1998年的936萬(wàn)人增加到2001年的10351萬(wàn)人，但總體水平還很低，不僅城市化率低，而且城市本身現(xiàn)代化程度和治理水平也很低。有關(guān)機(jī)構(gòu)在全國(guó)抽出51個(gè)城市，對(duì)其現(xiàn)代化水平進(jìn)行綜合評(píng)估。呼和浩特市同北京、上海、廣州、深圳等城市相比固然有很大的差距，但同大連、石家莊、蘇州等城市相比也有一定的差距，僅名列第28位。我區(qū)的另一個(gè)大城市包頭的差距則更大，名列第47位。由于城市化水平低，嚴(yán)重地影響到了內(nèi)蒙古地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和現(xiàn)代化進(jìn)程。

內(nèi)蒙古自治區(qū)推行城市化戰(zhàn)略，主要存在以下問(wèn)題：

（一）“過(guò)度城市化”現(xiàn)象。從社會(huì)發(fā)展總趨勢(shì)看，城市化過(guò)程就是農(nóng)村人口不斷向城市聚集的過(guò)程。發(fā)展中國(guó)家城市化進(jìn)程中普遍存在著這樣一種現(xiàn)象：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)沒(méi)有多大改進(jìn)，勞動(dòng)生產(chǎn)率沒(méi)有多少提高，農(nóng)村人口卻大量流入城市；城市化水平大大超過(guò)工業(yè)化水平和相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，表現(xiàn)為沒(méi)有工業(yè)化和沒(méi)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城市化。這種現(xiàn)象被稱為“過(guò)度城市化”或“虛假城市化”。目前，“過(guò)度城市化”現(xiàn)象在內(nèi)蒙古地區(qū)同樣存在，一方面，由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)落后，并且為城市收入和生活所吸引，農(nóng)村牧區(qū)大量青壯年涌入城市，留在當(dāng)?shù)氐木蓜趧?dòng)力越來(lái)越少，嚴(yán)重影響了農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展；另一方面，城市因?yàn)楣I(yè)化水平低，無(wú)法消化這么多勞動(dòng)力，無(wú)業(yè)人口增多，引起城市的惡性膨脹，城市化只是有其“量”而無(wú)其“質(zhì)”。

（二）城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。近年來(lái)，內(nèi)蒙古的城市規(guī)模有所擴(kuò)大，城市經(jīng)濟(jì)有了很大發(fā)展，但城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象十分突出，根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，一般來(lái)說(shuō)，城市化的動(dòng)力來(lái)自三個(gè)方面：即農(nóng)業(yè)發(fā)展是城市化的初始動(dòng)力，工業(yè)化是城市化的根本動(dòng)力，第三產(chǎn)業(yè)是城市化的后續(xù)動(dòng)力?！眱?nèi)蒙古城市的第二和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，除個(gè)別城市外，大部分城市沒(méi)有形成優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，沒(méi)能實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，沒(méi)有拳頭產(chǎn)品和品牌。由于技術(shù)落后，缺乏深加工產(chǎn)品，沒(méi)有高附加值。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤其落后，信息化水平低，嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）城市規(guī)劃不科學(xué)，沒(méi)有發(fā)揮中心城市的作用。而內(nèi)蒙古城市化進(jìn)程中，城市體系不協(xié)調(diào)，一些遠(yuǎn)離城市的小城鎮(zhèn)建設(shè)速度雖快，但由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟不上去，沒(méi)有形成城市經(jīng)濟(jì)圈，反而造成土地資源浪費(fèi)，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。而城市間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，產(chǎn)生惡性競(jìng)爭(zhēng)，地區(qū)之間缺乏協(xié)作。同時(shí)，由于中心城市發(fā)展緩慢，不能有效地拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)能力不足，嚴(yán)重制約了內(nèi)蒙古自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）市場(chǎng)理念淡薄，市場(chǎng)化運(yùn)作程度不高。內(nèi)蒙古城市化發(fā)展緩慢，建設(shè)資金投入不足是一個(gè)很重要的原因。長(zhǎng)期以來(lái)，內(nèi)蒙古地區(qū)仍沒(méi)有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期單純依靠政府搞城建這一傳統(tǒng)思想觀念，城市建設(shè)投資主體單一，沒(méi)有打破城市基礎(chǔ)設(shè)施主要由政府投入的格局。而且，在城市建設(shè)上存在著重投入輕產(chǎn)出的現(xiàn)象。許多人仍把城市建設(shè)當(dāng)作公益事業(yè)來(lái)對(duì)待，缺乏市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)理念，未能真正按市場(chǎng)規(guī)律辦事。

（五）存在制度缺陷，缺乏完善的立法。內(nèi)蒙古地處西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)。在城市化發(fā)展的過(guò)程中，由于沒(méi)有良好的制度和完善的立法，在政府管理方式上，還留有很濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，投資者、經(jīng)營(yíng)者與政府各部門打交道的規(guī)章制度太繁瑣，辦事時(shí)間長(zhǎng)、成本高，影響了投資者的熱情。再加之立法不完善，立法工作滯后和緩慢，許多環(huán)節(jié)缺乏有效的管理，政策上的管理多于法律管理。因此，使得政策多變，朝令夕改，嚴(yán)重阻礙了城市化的發(fā)展。

二、對(duì)內(nèi)蒙古城市化發(fā)展的幾點(diǎn)建議

（一）大力發(fā)展農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化水平。城市化發(fā)展不能以犧牲農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)為代價(jià)，解決“過(guò)度城市化”的措施之一，就是要促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展，增加農(nóng)牧民的收入。為此，內(nèi)蒙古自治區(qū)各級(jí)政府應(yīng)大力支持發(fā)展農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)，加速農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化，提高農(nóng)村牧區(qū)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，使農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)向規(guī)?；I(yè)化和集約化發(fā)展，使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工市場(chǎng)化；同時(shí)要加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減少城鄉(xiāng)間生活的差距。

（二）在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的基礎(chǔ)上，調(diào)整地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，樹(shù)立城市經(jīng)濟(jì)特色。首先，要大力發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)，一方面發(fā)展和改造內(nèi)蒙古的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，如能源產(chǎn)業(yè)，從輸送煤炭向輸送電力轉(zhuǎn)變；如畜牧業(yè)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)，從初級(jí)加工向深加工轉(zhuǎn)變，不斷提高產(chǎn)品附加值。另一方面應(yīng)跟上時(shí)代發(fā)展的步伐，大力發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)。內(nèi)蒙古雖經(jīng)濟(jì)落后，但具有地緣優(yōu)勢(shì)和勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)。特別是呼和浩特市和包頭市距北京較近，交通便利，信息通暢，學(xué)校和科研機(jī)構(gòu)集中，有利于發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。包頭市條件得天獨(dú)厚，發(fā)展稀土高科技產(chǎn)業(yè)大有可為。其次，要不斷提高內(nèi)蒙古城市第三產(chǎn)業(yè)的水平。要想提高內(nèi)蒙古城市化水平，必須發(fā)展信息業(yè)為首的第三產(chǎn)業(yè)?！靶畔⒒羌涌斐鞘谢ㄔO(shè)的推動(dòng)力量，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整升級(jí)的關(guān)鍵?！痹俅?，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展要有特色。呼和浩特市市政府發(fā)展首府城市的戰(zhàn)略是：“優(yōu)化主體，擴(kuò)展外延，注重精品，突出特色?！边@個(gè)思路是非常正確的。城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)不僅要全面發(fā)展，還要獨(dú)樹(shù)一幟，辦出特色。如呼市要辦成乳都，包頭要辦成鋼城、稀土之都，鄂爾多斯市要辦成羊絨之都。

（三）重點(diǎn)加強(qiáng)大城市周圍的小城鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)圈。現(xiàn)階段內(nèi)蒙古的城市化建設(shè)，應(yīng)以現(xiàn)有的城市為中心，在適當(dāng)擴(kuò)大城市規(guī)模的同時(shí)，大力發(fā)展周邊的小城鎮(zhèn)建設(shè)，形成城市經(jīng)濟(jì)圈。根據(jù)內(nèi)蒙古的特點(diǎn)，小城鎮(zhèn)建設(shè)不能一哄而上，遍地開(kāi)花式的小城鎮(zhèn)建設(shè)絕對(duì)不可行，應(yīng)該圍繞中心城市發(fā)展小城鎮(zhèn)。中心城市周邊中、小市鎮(zhèn)有自己的優(yōu)勢(shì)，一方面農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)來(lái)，使當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力便宜，可以吸引外來(lái)投資；另一方面，中、小市鎮(zhèn)可以依托中心城市，形成衛(wèi)星城市，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，為中心城市服務(wù)。長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲地區(qū)中、小城市發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。城市經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)不能撒胡椒面，要有重點(diǎn)，在財(cái)力物力有限的情況下，自治區(qū)政府應(yīng)集中資金優(yōu)先建設(shè)呼包兩市為龍頭的城市經(jīng)濟(jì)圈。首府呼和浩特市應(yīng)作為城市化的重點(diǎn)進(jìn)行改造和建設(shè)，但要從實(shí)際情況出發(fā)，以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為主要目的，不要盲目跟風(fēng)，提出建設(shè)國(guó)內(nèi)大都市的目標(biāo)。內(nèi)蒙古在發(fā)展城市化的過(guò)程中，一定要注重自身的特點(diǎn)，結(jié)合本地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，才能不斷提高城市化水平。

（四）、完善市場(chǎng)體制，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)理念。內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，政府資金不足，對(duì)城市現(xiàn)有的投入有限。所以，城市政府要想辦法進(jìn)行融資，拓寬融資渠道。政府光拍賣廣告牌位、出租汽車牌照、公共汽車經(jīng)營(yíng)線路等是不夠的，還要善于“炒地皮”，應(yīng)加快建立城市土地市場(chǎng)化，將土地的使用權(quán)入市。城市政府應(yīng)制定優(yōu)惠政策，大量吸引各種所有制資本投入城市建設(shè)，本著“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”和“你發(fā)財(cái)，我發(fā)展”的原則，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

（五）、完善法律體系，加強(qiáng)法制建設(shè)。首先我們要通過(guò)立法，建立起行之有效的制度，明確政府部門間的權(quán)限和職責(zé)，使得管理部門職責(zé)、權(quán)限分明；同時(shí)通過(guò)法律規(guī)范約束政府權(quán)力，使政府機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定的權(quán)限范圍、程序來(lái)行使權(quán)力，并建立廣泛的監(jiān)督機(jī)制，防止濫用權(quán)力，形成完善合理的管理體制。其次，通過(guò)立法解決城市化帶來(lái)的就業(yè)、居住、交通、環(huán)境和社會(huì)治安等各種社會(huì)問(wèn)題，建立完善的人口和環(huán)境等制度。如通過(guò)立法，硬性規(guī)定與城市規(guī)模相適應(yīng)的綠化率、公園數(shù)和草坪面積；每屆市政府進(jìn)行市政建設(shè)時(shí)必須依法拿出一定的地皮，滿足綠化環(huán)境的需求；建立合理的環(huán)境保護(hù)、能源供求和能源結(jié)構(gòu)的改造、水資源的合理利用和分配等制度，維護(hù)城市的可持續(xù)發(fā)展。