西部開(kāi)發(fā)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景分析

伊里特　孫國(guó)華

我國(guó)西部地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略是在西部開(kāi)發(fā)背景下提出來(lái)的。西部開(kāi)發(fā)是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的對(duì)策。西部地區(qū)同發(fā)達(dá)地區(qū)存在著很多方面的差距，其中一個(gè)重要差距就是城市發(fā)展方面的差距，這是東西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)差距的外在和最終表現(xiàn)。

一、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）城鎮(zhèn)數(shù)量少，二元經(jīng)濟(jì)特征依然十分明顯

據(jù)2000年統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有663個(gè)城市，其中東部地區(qū)有城市503個(gè)，而占國(guó)土面積70％的西部，只有160個(gè)城市。小、中、大城市之比，東中部為1∶067∶019，西部為1∶047∶005。全國(guó)50萬(wàn)人口以上的大城市93座，西部12個(gè)省區(qū)市只有13座，其中100萬(wàn)人口以上的特大城市40座，西部只有8座。西部要2733萬(wàn)人才擁有一座大城市，而東中部分別只需1134萬(wàn)人就擁有一座。

西部農(nóng)村人口比重居高不下。1982年全國(guó)農(nóng)村人口占總?cè)丝诒壤秊?9％，2000年西部農(nóng)村人口占總?cè)丝诒壤赃_(dá)到713％，東中部為60％。以內(nèi)蒙古為例，2000年第一產(chǎn)業(yè)僅占全區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值的25％，而農(nóng)業(yè)人口占全區(qū)人口的647％。1982年內(nèi)蒙古市鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤秊?911％，全國(guó)的比例為209％，內(nèi)蒙古高于全國(guó)9個(gè)百分點(diǎn)。2000年，內(nèi)蒙古為422％，全國(guó)比例為3621％，內(nèi)蒙古只高于全國(guó)6個(gè)百分點(diǎn)。2000年農(nóng)牧民家庭收入為2038元、生活消費(fèi)性支出為1615元，比全國(guó)平均水平低954％和2076％。城鎮(zhèn)居民可支配收入、消費(fèi)性支出比農(nóng)牧民家庭人均收入、生活消費(fèi)支出高6027％和5888％。

（二）城市化發(fā)展速度滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和全國(guó)水平

2000年全國(guó)城市化水平為362％，其中廣東、江蘇、浙江、福建等沿海發(fā)達(dá)省區(qū)的城市化水平都在50％以上。西部地區(qū)城市數(shù)量?jī)H占全國(guó)的237％，城市化水平為287％，只相當(dāng)于1990年的全國(guó)平均水平。從世界范圍看，1997年世界城市化率的平均水平為46％，其中高收入國(guó)家平均城市化水平為78％，上中等收入國(guó)家為74％，下中等收入國(guó)家為42％，低收入國(guó)家為28％，這些國(guó)家相應(yīng)的人均GDP分別為25700美元、4520美元、1230美元和350美元。1999年西部地區(qū)人均GDP為516美元，超過(guò)低收入國(guó)家水平，但由于改革開(kāi)放以來(lái)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的政策和制度障礙未能得到及時(shí)糾正，快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)未能有效拉動(dòng)城市化的迅速推進(jìn)，城市化水平落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，比低收入國(guó)家低55個(gè)百分點(diǎn)。

（三）工業(yè)化與城鎮(zhèn)化脫節(jié)

從發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展較快的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的發(fā)展是比較協(xié)調(diào)的。如日本在1947年到1975年的工業(yè)化加速階段，工業(yè)化從28％提高到36％，同期城鎮(zhèn)化從28％增加到75％，增加47個(gè)百分點(diǎn)。再如韓國(guó)，在1960年到1981年的工業(yè)化加速階段，工業(yè)化從20％提高到39％，同期城鎮(zhèn)化從28％提高到56％，增加28個(gè)百分點(diǎn)。

我國(guó)城市化在建國(guó)后經(jīng)歷了曲折起伏的歷程，在當(dāng)時(shí)采取了抑制城市化的政策來(lái)推進(jìn)工業(yè)化，導(dǎo)致工業(yè)化與城市化脫節(jié)。六七十年代城鎮(zhèn)人口長(zhǎng)期徘徊在12％左右。我國(guó)自改革開(kāi)放20多年來(lái)，工業(yè)化有了顯著提高，但城鎮(zhèn)化水平提高不到13個(gè)百分點(diǎn)。西部的城鎮(zhèn)化發(fā)展更低于全國(guó)的平均水平。2000年西部城市化水平為287％，東部沿海發(fā)達(dá)省區(qū)的城市化水平都在50％以上，西部要比東部低20個(gè)百分點(diǎn)。不僅低于1997年全世界城市化46％的水平，也低于1996年發(fā)展中國(guó)家38％的平均水平。就衡量一個(gè)國(guó)家工業(yè)化的一般標(biāo)準(zhǔn)而論，我國(guó)二、三產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重早已超過(guò)50％，2001年為85％，就業(yè)人口中二、三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力也已超過(guò)了50％，只有城市化水平離50％還差近20個(gè)百分點(diǎn)。由此可見(jiàn)，我國(guó)城市化大大滯后于工業(yè)化。

城鎮(zhèn)化滯后，帶來(lái)或加劇了我國(guó)一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問(wèn)題，如城市缺乏帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的活力、農(nóng)民收入難以提高、內(nèi)需難以擴(kuò)大、就業(yè)崗位難以增加、經(jīng)濟(jì)效益不高以及可持續(xù)發(fā)展能力減弱等。前一段時(shí)間，人們把能源和交通看成是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”，而現(xiàn)在，人們逐漸認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)化滯后是制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新“瓶頸”。在實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略中，加速西部的城鎮(zhèn)化進(jìn)程顯得更為重要。

（四）城市化質(zhì)量差，城市的集聚和輻射作用不強(qiáng)

城市經(jīng)濟(jì)的總體水平低，綜合效益差，城市的集聚和輻射作用不強(qiáng)，缺乏帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域發(fā)展的中心城市。

內(nèi)蒙古呼市和包頭雖然人口規(guī)模達(dá)到特大城市標(biāo)準(zhǔn)，但屬于后發(fā)城市，城市質(zhì)量較低，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)。2000年兩市人均GDP分別為8571元和11194元，而同期沿海開(kāi)放城市的人均GDP為18405元。全區(qū)2000年20個(gè)城市（不包括市轄縣）的GDP為71846億元，占全區(qū)的5128％；財(cái)政收入5074億元，占全區(qū)的3261％。城市人均財(cái)政收入為6316元，比全區(qū)人均低39％，比全國(guó)人均的105822元少42662元。按縣級(jí)小城市統(tǒng)計(jì)，2000年財(cái)政平均自給率為6042％，最低的只有2252％，只有一個(gè)市自給有余。

（五）城鎮(zhèn)規(guī)模、等級(jí)序列不完整，結(jié)構(gòu)失衡

西部地區(qū)城市等級(jí)結(jié)構(gòu)的一個(gè)顯著特點(diǎn)是城市首位度過(guò)高，平均達(dá)到4—5，青海達(dá)到8，也就是說(shuō)西部各省區(qū)的首位城市與其他城市的規(guī)模差距大。截止1999年底，西部地區(qū)158個(gè)城市中，有200萬(wàn)人口以上的特大城市3個(gè)、100—200萬(wàn)的大城市5個(gè)，50—100萬(wàn)的大城市3個(gè)，20—50萬(wàn)的中等城市46個(gè)、20萬(wàn)以下的小城市101個(gè)。其中大城市數(shù)目少，分布零散，除了廣西和青海，其它10個(gè)省區(qū)明顯短缺50—100萬(wàn)人的大城市；城市數(shù)量也偏少，平均每227萬(wàn)人、436萬(wàn)平方公里才有一座城市，而全國(guó)平均每189萬(wàn)人、144萬(wàn)平方公里就有一座城市。重慶、西安、成都人口規(guī)模已超過(guò)200萬(wàn)人，蘭州、烏魯木齊、昆明、貴陽(yáng)人口規(guī)模已超過(guò)100萬(wàn)人。然而中間層次的城市很少，作為地區(qū)級(jí)的中心城市，在多數(shù)省區(qū)中幾乎還沒(méi)有一個(gè)50萬(wàn)人以上的大城市，甚至20萬(wàn)人以上的中等城市也很少。作為縣級(jí)中心的縣城，已發(fā)展成為10萬(wàn)人以上小城市的也為數(shù)甚少。其他都是分散的規(guī)模很小的小城鎮(zhèn)。這種不合理、集聚度不高的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)，缺乏承上啟下的中間環(huán)節(jié)，大城市的輻射和帶動(dòng)作用難以發(fā)揮到分散的小城鎮(zhèn)，必然會(huì)對(duì)工業(yè)化進(jìn)程產(chǎn)生阻礙。

內(nèi)蒙古是小城鎮(zhèn)數(shù)量不少，但規(guī)模小，實(shí)力弱。目前全區(qū)有小城鎮(zhèn)496個(gè)，占全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的4049％，人口433萬(wàn)人，占全區(qū)總?cè)丝诘?8％，占鄉(xiāng)村人口的32％。只考察非農(nóng)業(yè)人口平均每鎮(zhèn)只有4608人。2000年末，小城鎮(zhèn)自來(lái)水普及率只有38％，人均房屋使用面積為122平方米，居住面積為912平方米，均低于全國(guó)水平。平均每十個(gè)建制鎮(zhèn)才有一個(gè)公園。如此小規(guī)模的小城鎮(zhèn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，對(duì)人口和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的積聚效應(yīng)十分低下。

（六）城市管理落后

城市建設(shè)各自為政、自成體系、缺乏特色；城市基礎(chǔ)設(shè)施水平低，建設(shè)密度高，環(huán)境質(zhì)量差。西部發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，缺乏足夠的城市載體，或者基礎(chǔ)設(shè)施不配套，城市功能不完備，這就難以吸引和集聚更多的人流、物流和更大的資金流、文化流、科技流，限制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，影響了企業(yè)效益的提高，也導(dǎo)致就業(yè)空間相對(duì)狹窄。

以內(nèi)蒙古呼市和包頭為例，1999年人均鋪裝路面比全國(guó)平均水平少2和187平米。用氣（煤氣、液化氣）普及率分別為6269%和6120%，在全國(guó)34個(gè)城市和地區(qū)中分別居31位和32位；在西部11個(gè)城市中，分別居第9和10位。呼市工業(yè)污水處理量只占排放量的13％，包頭市達(dá)標(biāo)排放的只占2578％。2000年全區(qū)人均房屋使用面積為1316平米、居住面積為929平米，用氣率為586％，均與全國(guó)水平有一定差距。小城鎮(zhèn)布局不合理，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，1998年，建制鎮(zhèn)累計(jì)編制鎮(zhèn)域總體規(guī)劃133個(gè)，僅占全部建鎮(zhèn)制的57％。農(nóng)村牧區(qū)與鄉(xiāng)的行政管理體制沒(méi)有實(shí)質(zhì)性差別，行政機(jī)構(gòu)相當(dāng)一部分力量用于農(nóng)牧業(yè)。

二、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是西部開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)志，城市化水平的高低在一定程度上可以反映出一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的現(xiàn)代化水平。城市是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的集中地和消費(fèi)的中心，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有舉足輕重的地位。通過(guò)城市化帶動(dòng)工業(yè)化、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，充分發(fā)揮城市的集聚和輻射效應(yīng)，極大地促進(jìn)西部后發(fā)地區(qū)的發(fā)展。

1、東部地區(qū)的發(fā)展受益于城市化的發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)東部以“特區(qū)型”經(jīng)濟(jì)為“龍頭”的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)東部崛起起到了重要支持作用。“七五”期間提出的“梯度發(fā)展戰(zhàn)略”并非僅僅是賦予東部地區(qū)財(cái)稅優(yōu)惠以引進(jìn)外資，更重要的是“逐步建立以大城市為中心的、不同層次、規(guī)模不等、各具特色的經(jīng)濟(jì)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”。與80年代初期相比，東部的最大變化是形成了一批作為要素集聚中心的城市和城市帶。東部的發(fā)展并非僅僅是受益于進(jìn)出口總額的增長(zhǎng)，更重要的是在開(kāi)放過(guò)程中的城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施投入以及要素集聚和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張。

2、城鎮(zhèn)化措施將使西部開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略發(fā)揮最大的效益

城鎮(zhèn)化建設(shè)是西部地區(qū)進(jìn)行發(fā)展的首要選擇。西部地區(qū)城市化水平低、城市化進(jìn)程緩慢，成為西部大開(kāi)發(fā)的最大障礙。這主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)分隔發(fā)展的政策使工業(yè)集中在大中城市，同區(qū)域內(nèi)周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口流動(dòng)互補(bǔ)性不是很強(qiáng)；城市的人口結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)規(guī)模都偏小。西部大開(kāi)發(fā)是在占我國(guó)國(guó)土面積72％的廣闊地域內(nèi)、面向占全國(guó)28％的人口展開(kāi)的，且自然條件差，經(jīng)濟(jì)文化落后。面對(duì)這么大的面積和眾多的人口，西部是難以在短期內(nèi)全部發(fā)展起來(lái)的。但是，一個(gè)地區(qū)在5—10年內(nèi)造就出一批經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快的大中城市是完全可能的。西部大開(kāi)發(fā)需要有若干個(gè)具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力、功能比較完善的大城市，并通過(guò)它們帶動(dòng)一批中小城市，形成不同規(guī)模、不同層次、不同功能的城市群，構(gòu)成西部對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放的紐帶，從而有效聯(lián)接?xùn)|部、中部，廣泛接納外來(lái)的各種商業(yè)機(jī)會(huì)，通過(guò)城市的轉(zhuǎn)化，向腹地和廣大農(nóng)村進(jìn)行輻射滲透。

3、西部開(kāi)發(fā)城市化進(jìn)程已具備很多有利的條件

在西部開(kāi)發(fā)中加快城市化進(jìn)程，已具備很多有利的條件：一是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的軸心轉(zhuǎn)移，城市化已成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)升級(jí)的主要?jiǎng)恿χ?，這在客觀上要求加快城市化；二是糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的供給充裕，長(zhǎng)期的短缺局面已改變，消除了制約城市化進(jìn)程的一個(gè)主要瓶頸；三是西部本身發(fā)展不平衡，畢竟已有幾個(gè)特大城市和許多其它城市，可以作為依托的重點(diǎn)和前進(jìn)的基地，對(duì)西部振興起帶動(dòng)作用。四是西部大開(kāi)發(fā)將吸引政府和民間數(shù)以幾千億計(jì)的資金，用于基礎(chǔ)設(shè)施和其它項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，這些投入如與城市化盡可能結(jié)合起來(lái)，將能獲得最好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。總之，在西部大開(kāi)發(fā)中加快城市化進(jìn)程是必然的選擇，也是最佳的選擇。