草原畜牧業(yè)面臨的問題及對(duì)策思路

包玉山

1蹦諉曬鷗咴的自然地理環(huán)境雖不適合于農(nóng)耕但卻適合于畜牧，尤其適合于游牧。而游牧生活又不允許人們聚落而居，更不允許將草場(chǎng)分割為大小不同的條塊占為己有。隨著移民的大量流入和農(nóng)田范圍的不斷擴(kuò)大，內(nèi)蒙古自治區(qū)的許多地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)經(jīng)歷了游牧→牧農(nóng)并存→半農(nóng)半牧→農(nóng)業(yè)的變遷過程。這種變化，用費(fèi)孝通先生的話來講，“在經(jīng)濟(jì)上……走了下坡路”。他說：“移入的漢人越多，農(nóng)田越多，日子越難過。”這是“引起民族矛盾的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)?！薄翱刻旆N地的粗放農(nóng)業(yè)對(duì)牧場(chǎng)草地來說是一種破壞力量。而且凡是丟荒之地，在天旱地區(qū)植被破壞后，很快就會(huì)沙化，農(nóng)耕所及，草場(chǎng)荒廢?！爆F(xiàn)在，內(nèi)蒙古草原畜牧業(yè)面臨的最大問題就是其支持系統(tǒng)——草原生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞問題。因此，草原生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和保護(hù)是關(guān)系草原牧民及其生計(jì)方式——草原畜牧業(yè)的生死存亡的重大經(jīng)濟(jì)和政治問題。

2苯百余年來，對(duì)內(nèi)蒙古草原進(jìn)行不合理開發(fā)的結(jié)果，草原生態(tài)環(huán)境現(xiàn)在已經(jīng)嚴(yán)重惡化了，很多農(nóng)牧民因之而貧困，因之而成為生態(tài)難民。說起草原生態(tài)環(huán)境惡化的原因，不外乎自然因素和人為因素兩個(gè)方面，其中人為因素又可分為人的行為因素和制度因素兩個(gè)方面。

行為因素中包括濫墾、濫挖、濫砍、濫采、濫牧等行為。權(quán)威人士認(rèn)為，在我國(guó)草地退化的人為成因中，過度放牧占283％，過度農(nóng)墾占254％，過度樵采占318％。但就過度放牧、過度農(nóng)墾、過度樵采三個(gè)成因的內(nèi)在聯(lián)系來看，過度農(nóng)墾是過度放牧、過度樵采的原因。因?yàn)?，濫墾草原直接導(dǎo)致草場(chǎng)面積的縮小而加劇草畜矛盾和人畜矛盾，并造成過度放牧；涌入草原的大批農(nóng)民為解決他們的取暖燒飯問題，必然大量樵采。而人的行為受制于制度，所以草原退化沙化的人的行為原因，實(shí)際上就是制度原因的表現(xiàn)形式。

制度因素中包括政策導(dǎo)向、法律制度、產(chǎn)權(quán)制度、傳統(tǒng)觀念和價(jià)值觀等方面的原因。

（1）從政策導(dǎo)向的影響看，1958年的“以糧為綱”的農(nóng)業(yè)政策和20世紀(jì)90年代的“糧食自給”等政策的實(shí)施，對(duì)于內(nèi)蒙古草原來講，是一場(chǎng)災(zāi)難。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在“以糧為綱”的農(nóng)業(yè)政策和“牧區(qū)糧食自給”的指導(dǎo)思想下，從1958年到1976年的18年間，開墾內(nèi)蒙古大草原共4500萬畝，導(dǎo)致了草原的嚴(yán)重退化沙化。根據(jù)實(shí)驗(yàn)，開墾1公頃土地就會(huì)使3公頃土地沙化。按這一比例計(jì)算，從1958年到1976年的18年間，已使13500萬畝土地沙化。

（2）從法律制度方面看，雖然早在1985年就已經(jīng)頒布和實(shí)施《草原法》，但《草原法》在保護(hù)草原方面沒有起到應(yīng)有的保障作用。再加上草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性質(zhì)，對(duì)草原生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響，草原照舊退化沙化，沒有受到法律制度的有效保護(hù)。在草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)化的情況下，常常發(fā)生發(fā)包方通過調(diào)整合同來損害草場(chǎng)承包人利益的現(xiàn)象和草原的開墾、流失、污染等現(xiàn)象。如目前在牧區(qū)普遍存在的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、離退休干部、外鄉(xiāng)人，利用草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性質(zhì)，或通過各種人際關(guān)系，或通過有償流轉(zhuǎn)制度，租到或承包到集體經(jīng)濟(jì)組織的機(jī)動(dòng)草原進(jìn)行掠奪性經(jīng)營(yíng)而導(dǎo)致草原的退化沙化。

（3）從草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度方面看，首先，“畜草雙承包”進(jìn)程的不同步性造成了草場(chǎng)的退化沙化。1983年起，牧區(qū)全面推行“牲畜作價(jià)，戶有戶養(yǎng)”的生產(chǎn)責(zé)任制，從1984年開始內(nèi)蒙古牧區(qū)全面推行“畜草雙承包”責(zé)任制，應(yīng)該說草場(chǎng)承包和牧畜承包的時(shí)間起點(diǎn)基本上是同步的。但是，在實(shí)踐中，其進(jìn)程卻不同步的，家畜“作價(jià)歸戶”工作于1985年就基本結(jié)束了，而草場(chǎng)承包卻時(shí)隔15年到2000年才基本結(jié)束。在這期間，草場(chǎng)處于無人管理的“公共草場(chǎng)”狀態(tài)，牧戶隨意使用他人草場(chǎng)，一味追求牧畜頭數(shù)。其結(jié)果，牧畜頭數(shù)激增，草場(chǎng)嚴(yán)重退化沙化。其次，草場(chǎng)有償流轉(zhuǎn)制度造成了草原的退化沙化。從理論上講，草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償流轉(zhuǎn)有兩種形式：改變承包經(jīng)營(yíng)合同主體的流轉(zhuǎn)和不改變承包經(jīng)營(yíng)合同主體的流轉(zhuǎn)。改變承包經(jīng)營(yíng)合同主體的流轉(zhuǎn)，是指由承包人將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，承包人自己完全退出承包合同關(guān)系，由受讓人取代承包人地位的狀況；不改變承包經(jīng)營(yíng)合同主體的流轉(zhuǎn)，是指由承包人通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、合作入股的方式將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人而承包人仍為原承包經(jīng)營(yíng)合同主體的狀況。根據(jù)我們的調(diào)查，在牧區(qū)只存在不改變承包經(jīng)營(yíng)合同主體的流轉(zhuǎn)形式，而這種流轉(zhuǎn)形式對(duì)草原最具破壞性。最后，在無準(zhǔn)備無投資的情況下，對(duì)草場(chǎng)進(jìn)行的劃分造成了草場(chǎng)的退化沙化。在進(jìn)行草場(chǎng)承包時(shí)，沒有相關(guān)政策支持和資金保障的情況下，匆忙地對(duì)草場(chǎng)進(jìn)行了劃分。牧民沒有能力全部圍欄自己所分到的草場(chǎng)，國(guó)家又沒有能力替牧民圍欄草場(chǎng)的情況下，牧民就有一種趁機(jī)盡可能地多利用草場(chǎng)的心理，使勁增加牧畜頭數(shù)，結(jié)果，草場(chǎng)退化沙化了。

（4）從傳統(tǒng)觀念和價(jià)值觀方面看，首先，對(duì)于我們中國(guó)人來講，世間最好的東西就是“好”字本身即“女”和“子”，而且“女”和“子”越多越好，叫做“多子多富”。這種價(jià)值觀和生育觀念的影響下，人口出現(xiàn)了絕對(duì)過剩現(xiàn)象，對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境形成了巨大壓力，并致使有的地方的生態(tài)系統(tǒng)瀕臨崩潰。其次，“內(nèi)蒙古地廣人稀可以容納更多的人”的人地關(guān)系觀念影響下，大量的人口涌入內(nèi)蒙古，給這里的生態(tài)環(huán)境造成了巨大壓力。最后，在唯農(nóng)是種、見地就開的小農(nóng)意識(shí)和觀念的影響下，涌入內(nèi)蒙古的流民開墾了大量?jī)?yōu)良天然草場(chǎng)，導(dǎo)致草場(chǎng)的嚴(yán)重退化沙化。

總之，生態(tài)環(huán)境遭到破壞的原因就是人的因素即人口數(shù)量過多、素質(zhì)過低。超過生態(tài)環(huán)境承載能力的人口規(guī)模必然破壞生態(tài)環(huán)境的平衡，在這方面，有很多歷史實(shí)例和現(xiàn)實(shí)例子，現(xiàn)在人們也普遍意識(shí)到了這一點(diǎn)；那么，過低的人口素質(zhì)又如何破壞生態(tài)環(huán)境呢？過多人口的形成本身就是人口素質(zhì)過低的一個(gè)表現(xiàn)，在人的素質(zhì)過低的情況下，人一到生育年齡就會(huì)自然繁殖，只知道生育，而不考慮如何養(yǎng)活；人的素質(zhì)過低了，人就難以對(duì)自己周圍的自然環(huán)境和生態(tài)規(guī)律進(jìn)行正確認(rèn)識(shí)，只顧向大自然索取而不思回報(bào)大自然；人的素質(zhì)過低了，人就變得保守落后而形不成先進(jìn)的意識(shí)形態(tài)，更形不成高效率的制度，以協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系。

3痹諛諉曬挪菰生態(tài)環(huán)境日益遭到破壞的情況下，一方面，一部分牧民和開墾草原農(nóng)民本身貧窮了，成了生態(tài)難民。截止2000年底，我區(qū)還有80萬絕對(duì)貧困人口和300萬未穩(wěn)定脫貧人口。除這一部分人以外，還有一部分農(nóng)牧民則正在失去他們生產(chǎn)生活條件，如果不采取有效措施加以解決，他們也很快成為貧民或生態(tài)難民。另一方面，草原植被的退化和裸露化，在每年的冬春季節(jié)里產(chǎn)生著嚴(yán)重的生態(tài)外部性——沙塵天氣，影響著京津唐地區(qū)民眾之福利。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，也有可能對(duì)中國(guó)乃至世界范圍內(nèi)的氣候產(chǎn)生影響，使其朝著不利于人類的方向發(fā)生變化。因此，進(jìn)行草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)勢(shì)在必行。那么，如何進(jìn)行草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)呢？進(jìn)行草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)的方式方法有很多，但我以為，我們應(yīng)該從生產(chǎn)力的兩個(gè)源泉方面入手做好以下兩個(gè)方面的工作：

（1）通過強(qiáng)有力的計(jì)劃生育政策，嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)?！耙粚?duì)夫婦只生一個(gè)孩子”的計(jì)劃生育政策絲毫不能松動(dòng)。這一政策在中國(guó)農(nóng)村已經(jīng)開始松動(dòng)，允許農(nóng)民生育第二胎。這樣做的考慮之一可能就是國(guó)家無力解決農(nóng)村人口的養(yǎng)老問題。其實(shí)，人口激增而導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境的破壞及其巨額損失，國(guó)家同樣不能承受。因此，我們不僅要求自治區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行“一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子”計(jì)劃生育政策，而且也要求內(nèi)地及發(fā)達(dá)地區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行“一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子”計(jì)劃生育政策。從理論上講，一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、人均收入水平越高，他們對(duì)以生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)的物品和服務(wù)的人均消費(fèi)量就越大，換句話說，發(fā)達(dá)地區(qū)的以生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)的物品和服務(wù)的人均消費(fèi)量大大高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)人均消費(fèi)量。因此，他們?nèi)丝跀?shù)量的增加意味著我們生態(tài)環(huán)境壓力的增加，反之，則相反。從這個(gè)意義上說，對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，發(fā)達(dá)地區(qū)的人比欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人負(fù)有更大的責(zé)任，城市人比鄉(xiāng)村人負(fù)有更大的責(zé)任。

(2）在嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，首先，明確草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投資主體。內(nèi)蒙古草原是我國(guó)北部生態(tài)屏障，如果它退化殆盡而變成沙漠化土地之后，不僅會(huì)危及我國(guó)生態(tài)安全，而且也會(huì)危及我國(guó)政治—經(jīng)濟(jì)安全。1986年，布倫特蘭曾意味深長(zhǎng)地說道：“在不久的將來，窮人中的環(huán)境問題，通過政治不穩(wěn)定和動(dòng)亂的傳播，也會(huì)影響富人?！币虼?，內(nèi)蒙古草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)是屬于全國(guó)性的公共物品，應(yīng)由中央政府投資建設(shè)。內(nèi)蒙古自治區(qū)地處京津唐上風(fēng)口。按照英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古損害者對(duì)受損者進(jìn)行賠償?shù)挠^點(diǎn)，我們內(nèi)蒙古應(yīng)該對(duì)京津唐地區(qū)民眾進(jìn)行賠償。這種理論在治理環(huán)境污染方面可能有效，但在生態(tài)建設(shè)方面顯然具有局限性。實(shí)際中，我們也像庇古所主張的那樣做的話，必然要犯錯(cuò)誤。

其次，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來減輕對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力，是一個(gè)非常有效的方法。第一產(chǎn)業(yè)應(yīng)按照以牧為主的方向并依“草、林、牧、農(nóng)”的順序進(jìn)行調(diào)整。第二產(chǎn)業(yè)應(yīng)以發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和綠色產(chǎn)品為突破口，加緊發(fā)展農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)和特色食品工業(yè)，以促進(jìn)我區(qū)工業(yè)化的實(shí)現(xiàn)。工業(yè)化的動(dòng)力源是能源工業(yè)，因此，培育和發(fā)展新型無污染能源工業(yè)又是能源工業(yè)發(fā)展的一個(gè)方向。工業(yè)化的實(shí)現(xiàn)以高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為先導(dǎo)，因此，應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展那些投資少、發(fā)展快、具有未來前途的高科技產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)中應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展交通運(yùn)輸業(yè)和郵電通訊業(yè)，在此基礎(chǔ)上再發(fā)展旅游業(yè)，蒙藥制藥，蒙文信息處理等產(chǎn)業(yè)。

最后，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)的制度創(chuàng)新：a閉策定位上進(jìn)行創(chuàng)新。生態(tài)環(huán)境和人口是生產(chǎn)力的兩個(gè)根本源泉，這兩個(gè)方面協(xié)調(diào)好了，經(jīng)濟(jì)社會(huì)才能可持續(xù)發(fā)展。我們國(guó)家從1978年開始實(shí)行計(jì)劃生育政策，20余年來累計(jì)少生3億人，為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)繁榮做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。這歸功于有一個(gè)強(qiáng)有力的計(jì)劃生育政策體系、機(jī)構(gòu)及責(zé)任制制度。作為生產(chǎn)力源泉的另一方面的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，同樣也需要一個(gè)強(qiáng)有力的政策體系、機(jī)構(gòu)及責(zé)任制制度。因此，把生態(tài)環(huán)境建設(shè)同計(jì)劃生育一樣定位于基本國(guó)策，機(jī)構(gòu)和人員配備上，同計(jì)劃生育部門一樣，須要設(shè)置一套人馬，建立領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任制，制定和出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，認(rèn)真落實(shí)，嚴(yán)格管理，是很有必要的。否則，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展便成為一句空話。b蓖蹲駛制的創(chuàng)新。生態(tài)建設(shè)是全國(guó)性公共物品，須要由中央政府提供，這就需要建立一種以國(guó)家投入為主的投資機(jī)制，把荒漠化治理工程建設(shè)納入國(guó)家基本建設(shè)計(jì)劃，立項(xiàng)投資；地方按一定比例配套部分資金；群眾投工投勞獲得報(bào)酬；對(duì)于治理工程建設(shè)中的產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，可采用國(guó)家貼息貸款方式，鼓勵(lì)企業(yè)參與，多渠道籌集資金。c憊芾砘制的創(chuàng)新。具體要依法管理，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任制，對(duì)水資源分配體制進(jìn)行改革。d奔だ機(jī)制的創(chuàng)新。具體要做好產(chǎn)業(yè)開發(fā)，政策優(yōu)惠，利益補(bǔ)償，權(quán)屬落實(shí)等工作。e彼笆占八胺閻貧鵲慕行創(chuàng)新，開征環(huán)境稅和羊羔稅。f盙NP核算指標(biāo)的進(jìn)行創(chuàng)新，建立綠色GNP核算體系。g蓖Ｖ共莩〉撓諧チ髯制度，因地制宜地恢復(fù)游牧畜牧業(yè)。h斃薷摹恫菰法》，物化草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。j苯立草原文化保護(hù)區(qū)。