關(guān)于國(guó)家開發(fā)銀行市場(chǎng)定位和職能作用的探討

肖東兵

隨著形勢(shì)的發(fā)展變化，開發(fā)銀行在業(yè)務(wù)發(fā)展中不斷呈現(xiàn)出一些階段性特點(diǎn)。明確開發(fā)銀行市場(chǎng)定位和職能作用，對(duì)于澄清社會(huì)上對(duì)開發(fā)銀行的模糊認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步發(fā)揮開發(fā)銀行職能作用具有重要意義。關(guān)于開發(fā)銀行市場(chǎng)定位和職能作用問題一直是開發(fā)銀行改革發(fā)展中大家不斷探討的問題，筆者也就此作一些粗淺的探討。

一、關(guān)于國(guó)家開發(fā)銀行的市場(chǎng)定位問題

關(guān)于國(guó)家開發(fā)銀行的市場(chǎng)定位，到目前為止國(guó)家還沒有出臺(tái)相應(yīng)的公司法予以明確。但是依據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)文件對(duì)開發(fā)銀行性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍等方面的明確界定，結(jié)合開發(fā)銀行改革發(fā)展實(shí)踐，筆者認(rèn)為，開發(fā)銀行是以支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要目標(biāo)，在市場(chǎng)體制下、銀行框架內(nèi)運(yùn)作的政策性金融機(jī)構(gòu)。這是筆者對(duì)開發(fā)銀行的市場(chǎng)定位的基本認(rèn)識(shí)。這個(gè)結(jié)論應(yīng)當(dāng)包括以下幾方面的內(nèi)涵：

1.開發(fā)銀行是政府的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。開發(fā)銀行是實(shí)施國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策、提高綜合國(guó)力的重要經(jīng)濟(jì)杠桿，具體體現(xiàn)在依據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，服務(wù)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目建設(shè)。開發(fā)銀行是以支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一，而不單純追求經(jīng)濟(jì)效益，這與政府基本經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是一致的。政府對(duì)開發(fā)銀行賦權(quán)法定信用，是為了使開發(fā)銀行能夠更有效地發(fā)揮政策性融資機(jī)構(gòu)的職能作用，從而使開發(fā)銀行作為政府的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的特征顯得更為明顯。以上方面使開發(fā)銀行與以市場(chǎng)為唯一依托、以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)有著根本性的區(qū)別。

2.開發(fā)銀行是以信貸為主要融資方式的金融機(jī)構(gòu)。開發(fā)銀行不是政府機(jī)構(gòu)，而是需要遵循銀行運(yùn)行一般規(guī)則的銀行，它不是以無償性為基本特征的財(cái)政融資方式作為自己的融資方式，而是以信貸融資方式作為自己的主要融資方式，需要遵循信貸資金運(yùn)行規(guī)律，講求資金安全和必要的資金效益，以形成資金良性循環(huán)機(jī)制。否則，資金鏈條就會(huì)中斷，銀行運(yùn)行難以為繼，不但無法持續(xù)支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至?xí)＜皣?guó)家金融安全和經(jīng)濟(jì)安全。

3.開發(fā)銀行是以市場(chǎng)作為發(fā)揮作用的陣地。開發(fā)銀行發(fā)揮作用的具體對(duì)象是項(xiàng)目，開發(fā)銀行必須面向市場(chǎng)選擇優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。即使是政府推動(dòng)的項(xiàng)目，也必須放在市場(chǎng)環(huán)境下進(jìn)行考察并做出選擇。同時(shí)開發(fā)銀行在支持項(xiàng)目運(yùn)作過程中還需要遵循市場(chǎng)規(guī)則，以確保項(xiàng)目成功率。開發(fā)銀行的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)也體現(xiàn)在以市場(chǎng)為背景支持項(xiàng)目建設(shè)的成功率和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度上，以及相應(yīng)表現(xiàn)為開發(fā)銀行內(nèi)部諸如資產(chǎn)總量、優(yōu)良資產(chǎn)率、本息回收率、實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額等經(jīng)營(yíng)成果指標(biāo)上。

4.開發(fā)銀行是連接政府與市場(chǎng)的橋梁和紐帶。在當(dāng)前我國(guó)處于發(fā)展中經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)發(fā)育不足的條件下，一方面政府具有信用優(yōu)勢(shì)但財(cái)政融資數(shù)量有限，另一方面適應(yīng)市場(chǎng)需要的大量項(xiàng)目在發(fā)展初期因受資本金不足、信貸資金來源匱乏而無法啟動(dòng)。開發(fā)銀行通過發(fā)揮中介作用，協(xié)調(diào)政府采取政府擔(dān)保等形式，把政府的信用優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目的信貸融資優(yōu)勢(shì)，把政府信用轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力。還可以利用政府信用衍生的業(yè)務(wù)特許權(quán)，利用發(fā)放軟貸款等形式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行股本融資，并結(jié)合完善項(xiàng)目法人責(zé)任制，使項(xiàng)目具備在更大空間爭(zhēng)取信貸融資甚至到資本市場(chǎng)進(jìn)行證券融資的條件，彌補(bǔ)財(cái)政融資數(shù)量不足、效率不高的缺陷，從而使開發(fā)銀行在支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，促進(jìn)投融資體制和金融市場(chǎng)建設(shè)，使開發(fā)銀行發(fā)揮出更大的作用。

二、開發(fā)銀行如何發(fā)揮職能作用

國(guó)家開發(fā)銀行職能作用的發(fā)揮應(yīng)當(dāng)基于其市場(chǎng)定位基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為開發(fā)銀行在現(xiàn)階段應(yīng)著重從以下方面發(fā)揮職能作用：

1.以國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向，支持經(jīng)濟(jì)有效增長(zhǎng)。國(guó)家各個(gè)不同時(shí)期的產(chǎn)業(yè)政策代表了不同時(shí)期解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的結(jié)構(gòu)性矛盾和提升經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行質(zhì)量的要求，開發(fā)銀行應(yīng)當(dāng)圍繞國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施，發(fā)揮政府開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的職能作用，實(shí)時(shí)調(diào)整信貸投向重點(diǎn)，發(fā)揮開發(fā)銀行的主力銀行作用和引導(dǎo)社會(huì)資金流向的作用，為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展做出努力。

2.積極支持優(yōu)勢(shì)行業(yè)和優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目，把開發(fā)銀行做大做強(qiáng)。通過加強(qiáng)與政府的合作，加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)研，改進(jìn)工作方法等途徑，選擇足夠的有市場(chǎng)、有效益、有發(fā)展前景的優(yōu)勢(shì)行業(yè)和優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目進(jìn)行支持，從量的方面提高開發(fā)銀行資產(chǎn)總量，把開發(fā)銀行做大，以提高對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響力和貢獻(xiàn)度，從質(zhì)的方面提高開發(fā)銀行的資產(chǎn)質(zhì)量，把開發(fā)銀行做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)以優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和金融的高效率支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。在選擇項(xiàng)目時(shí)，還要注意把那些各級(jí)政府十分關(guān)注的、有利于緩解“瓶頸”制約的、自身現(xiàn)金流有限但有政府信用擔(dān)保而無風(fēng)險(xiǎn)或低風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，如城建項(xiàng)目等，作為開發(fā)銀行在做大做強(qiáng)中選擇支持的對(duì)象。

3.發(fā)揮政策性融資機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)投融資體制和金融市場(chǎng)建設(shè)。要利用開發(fā)銀行準(zhǔn)主權(quán)級(jí)的信用等級(jí)優(yōu)勢(shì)，通過面向市場(chǎng)發(fā)行與開發(fā)銀行業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)管理能力相適應(yīng)的低成本金融債券以及通過其它渠道獲得較低成本的資金。要利用開發(fā)銀行與各級(jí)政府建立起的密切合作關(guān)系，以政府信用為依托，為項(xiàng)目建設(shè)搭建順暢的信貸融資渠道。要利用業(yè)務(wù)特許權(quán)，向項(xiàng)目發(fā)放軟貸款，進(jìn)行資產(chǎn)置換，提供財(cái)務(wù)顧問服務(wù)，解決項(xiàng)目資本金不足的問題，實(shí)現(xiàn)更多的項(xiàng)目與資本市場(chǎng)之間的對(duì)接，構(gòu)建合理的投融資結(jié)構(gòu)，促進(jìn)金融市場(chǎng)的不斷發(fā)育。

4.加強(qiáng)與各級(jí)政府的合作，推動(dòng)社會(huì)信用建設(shè)向縱深發(fā)展。開發(fā)銀行通過加強(qiáng)與各級(jí)政府的溝通和協(xié)作，開展地區(qū)信用評(píng)審，使其自覺尊重金融運(yùn)行規(guī)律，倡導(dǎo)誠(chéng)實(shí)守信的良好社會(huì)氛圍。要以逐個(gè)項(xiàng)目為載體，開展債項(xiàng)評(píng)審，并將評(píng)審結(jié)果與項(xiàng)目信貸融資條件、額度等因素掛鉤，并通過發(fā)揮政府的影響力，推動(dòng)項(xiàng)目建立現(xiàn)代企業(yè)制度，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的債權(quán)管理，使更多的企業(yè)強(qiáng)化自我約束，把信用當(dāng)作謀求企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的無形資產(chǎn)來對(duì)待。開發(fā)銀行通過推動(dòng)社會(huì)信用建設(shè)，不僅能夠有效地防范信貸風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目融資效率，而且有利于創(chuàng)造良好的地區(qū)乃至全國(guó)性的融資環(huán)境，并對(duì)構(gòu)建覆蓋范圍更為廣泛的社會(huì)信用結(jié)構(gòu)做出貢獻(xiàn)，為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行奠定基礎(chǔ)。

5.主動(dòng)介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不斷完善和充分發(fā)揮政策性銀行功能。開發(fā)銀行介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并不是與其它金融機(jī)構(gòu)開展全面的競(jìng)爭(zhēng)，而是圍繞發(fā)揮政策性銀行功能，在中長(zhǎng)期信貸融資領(lǐng)域中與其它金融機(jī)構(gòu)開展競(jìng)爭(zhēng)。通過主動(dòng)參與競(jìng)爭(zhēng)，在與項(xiàng)目法人的雙向選擇中，使開發(fā)銀行爭(zhēng)取項(xiàng)目融資的優(yōu)先權(quán)，鞏固開發(fā)銀行在中長(zhǎng)期信貸融資領(lǐng)域中的主導(dǎo)地位，樹立優(yōu)勢(shì)形象，贏得社會(huì)信任，更好地發(fā)揮政策性導(dǎo)向作用。通過主動(dòng)參與競(jìng)爭(zhēng)，可以促使開發(fā)銀行從經(jīng)營(yíng)理念、組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)運(yùn)作方式、服務(wù)功能、人員素質(zhì)等方面不斷接受市場(chǎng)檢驗(yàn)，提高應(yīng)對(duì)市場(chǎng)需求的能力。開發(fā)銀行通過主動(dòng)參與競(jìng)爭(zhēng)，有助于實(shí)現(xiàn)包括國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)以及外資金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分化，有利于促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)育。開發(fā)銀行通過主動(dòng)參與競(jìng)爭(zhēng)，有助于擴(kuò)大市場(chǎng)份額，以更多單個(gè)項(xiàng)目為載體，推動(dòng)普惠的社會(huì)信用體系、投融資體制的建設(shè)和發(fā)展。開發(fā)銀行通過主動(dòng)參與競(jìng)爭(zhēng)，還可以發(fā)現(xiàn)和培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，使之不斷成長(zhǎng)，得到政府的重視和支持，成為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新增動(dòng)力源。

三、在發(fā)揮開發(fā)銀行職能作用中應(yīng)當(dāng)注意處理好的幾個(gè)關(guān)系

1.要妥善處理好服務(wù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策與防范風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系。服務(wù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策與防范風(fēng)險(xiǎn)之間存在著相輔相成的辯證關(guān)系。在實(shí)施國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策中，作為政策性銀行必然需要支持一些風(fēng)險(xiǎn)大、效益低的項(xiàng)目，以改善國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行結(jié)構(gòu)，提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的目標(biāo)。但是不能因此而淡化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，疏于風(fēng)險(xiǎn)防范。因?yàn)椋词故钦咝糟y行，如果其內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)積聚到一定程度，同樣會(huì)面臨經(jīng)營(yíng)上的危機(jī)，進(jìn)而喪失其支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。所以必須在服務(wù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的過程中注重防范風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，也不能因一味地強(qiáng)調(diào)防范風(fēng)險(xiǎn)而放棄對(duì)一些關(guān)系經(jīng)濟(jì)建設(shè)全局的重大、關(guān)鍵性項(xiàng)目的支持，必須慎重把握好支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與防范風(fēng)險(xiǎn)之間的“度”的問題。

2.要妥善處理好開發(fā)銀行與政府之間的關(guān)系。開發(fā)銀行作為政府的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，一方面要利用與政府“天然”的親和關(guān)系，主動(dòng)加強(qiáng)與政府的合作，提高開發(fā)銀行業(yè)務(wù)發(fā)展能力。另一方面，開發(fā)銀行要圍繞政府確定的經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針、政策和規(guī)劃，努力發(fā)揮政策性融資機(jī)構(gòu)職能作用。但是政府特別是各級(jí)地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中準(zhǔn)備啟動(dòng)的大量項(xiàng)目，需要開發(fā)銀行的信貸支持。開發(fā)銀行對(duì)其中一些高端項(xiàng)目當(dāng)然要積極支持，對(duì)于一些必要的高風(fēng)險(xiǎn)、低效益項(xiàng)目，只要落實(shí)政府擔(dān)保，也可以予以大力支持。但是對(duì)于那些政府一時(shí)意識(shí)不到、沒有市場(chǎng)、最終會(huì)失敗的項(xiàng)目，必須發(fā)揮開發(fā)銀行專家銀行優(yōu)勢(shì)，作出客觀的論證評(píng)價(jià)，為政府最終作出項(xiàng)目決策提供依據(jù)，努力避免出現(xiàn)失敗項(xiàng)目，而不能盲目支持。

3.要妥善處理好開發(fā)銀行與企業(yè)之間的關(guān)系。企業(yè)是開發(fā)銀行實(shí)施支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、推進(jìn)信用建設(shè)和投融資體制建設(shè)的具體載體。開發(fā)銀行要依靠政策性融資優(yōu)勢(shì)、不斷進(jìn)行金融創(chuàng)新和提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)來加強(qiáng)與企業(yè)的合作，擴(kuò)大與企業(yè)合作范圍，建立相互信任、相互支持、共同發(fā)展的銀企關(guān)系。但同時(shí)要注意加強(qiáng)對(duì)企業(yè)貸款期間全過程的跟蹤監(jiān)督，對(duì)于出現(xiàn)的信貸風(fēng)險(xiǎn)，要果斷采取包括依法收貸在內(nèi)的措施予以及時(shí)化解。對(duì)于任何企業(yè)不論是新客戶還是老客戶，都要對(duì)其提出的申貸項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真評(píng)審，嚴(yán)格防范貸款風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

4.要處理好開發(fā)銀行與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)同樣是支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分。開發(fā)銀行在履行政策性金融職能過程中，不可避免地存在著與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，同時(shí)開發(fā)銀行也應(yīng)當(dāng)積極介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。但是這種競(jìng)爭(zhēng)要局限于圍繞發(fā)揮政策性職能作用的中長(zhǎng)期信貸融資領(lǐng)域，而不是全面競(jìng)爭(zhēng)。開發(fā)銀行應(yīng)利用自身中長(zhǎng)期信貸融資優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的合作，采取銀團(tuán)貸款、間接銀團(tuán)貸款等方式，引導(dǎo)更多的社會(huì)資金投入到國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)和支持的行業(yè)和項(xiàng)目上來，共同創(chuàng)造良好的金融環(huán)境。

（作者單位：國(guó)家開發(fā)銀行內(nèi)蒙古自治區(qū)分行）