安徽教育主動適應農村稅費改革

胡平平

安徽是全國率先實行農村稅費改革的試點省份。隨著“稅改”的深入推進，全省農村教育進入了一個既面臨多重困難與壓力，又充滿改革機遇和希望的重要發(fā)展時期。3年來，安徽省農村稅費改革試點工作進展順利取得了階段性成果。農村稅費改革給農村教育發(fā)展帶來了機遇。一是農村義務教育“以縣為主”的管理體制得到初步落實，“農村教育農民辦”開始向“農村教育政府辦”的體制轉變;二是各級政府力保農村義務教育經(jīng)費的投入，為籌措教育經(jīng)費、支持農村教育事業(yè)盡了很大的努力。稅費改革后的2001年，全省農村義務教育投入總量比改革前的1999年增加了22%，增加10億元。

一、主動應對稅費改革，扎實做好基礎工作。

農村稅費改革以來，全省教育戰(zhàn)線從大局出發(fā)，理解、支持并積極參與、促進這項改革，主動適應稅費改革給農村義務教育帶來的新變化，扎實做好各項基礎工作。一是算清大賬。省教育廳對“稅改”后教育經(jīng)費變化進行了大量細致的測算。主要是經(jīng)費來源賬（包括稅改前后來源渠道變化情況）、基本罱求賬和必要的發(fā)展賬。二是摸清實情。重點圍繞農村教育經(jīng)費投入學校危房改造、教師工資發(fā)放、新課程改革、鞏固“兩基”成果、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育債務、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育機構改革、學校人事制度改革等方面，進行了廣泛深人的調研，全面了解農村基礎教育的情況。2002年7月，我廳抽調50多名干部，由廳領導、省督學等率領，組成20個調研組，分赴40個縣（區(qū)），開展了農村基礎教育專項調研。三是提出建議。省教育廳站在全省經(jīng)濟發(fā)展和教育改革的高度，針對稅費改革后農村義務教育出現(xiàn)的困難，提出一系列建議，引起了省委、省政府高度關注并及時作了相應的政策調整，農村義務教育得到了各級黨委、政府前所未有的重視。四是構建新機制。按照“稅改”新形勢、新要求，積極構建新的農村教育管理體制和經(jīng)費投入、師資管理、基本建設、素質教育等方面的新機制。建立了危房改造項目庫和全省教師信息庫。

二、落實相關政策措施，初步實現(xiàn)“三?！蹦繕恕?/p>

一保工資。省里采取了以下五項措施：一是除中央轉移支付外，省財政也加大轉移支付力度，支持縣級政府兌付教師工資。二是適度集中財力，緩解縣級資金缺口矛盾。從2001年起，省政府每年都減少各市體制上解數(shù)（總共約1億元），省級行政性收費按10%～30%調劑，行政單位和全額事業(yè)單位（大、中、小學除外）預算外資金按10%、差額事業(yè)單位按5%的比例調劑，用于優(yōu)先發(fā)放農村教師工資。三是進一步明確教師工資發(fā)放政策。堅持工資發(fā)放“先教師、后干部”的原則，確保發(fā)放“國標”工資，力爭發(fā)放地方性補貼。通過努力，各地基本做到了教師“國標”工資正常發(fā)放。經(jīng)濟條件好一點的縣，“省貼”中的部分項目也能發(fā)放。四是建立教師工資發(fā)放責任制和責任追兗制，實行舉報和按月通報制度。對不能保證教師工資按時發(fā)放或挪用、擠占教師工資轉移支付資金的縣，省里停止撥付并相應扣回已轉移支付的資金，并在全省通報批評，實行“一票否決制”等。五是鼓勵縣級政府“消化”歷年欠發(fā)教師工資。教師工資上收縣管后的效果明顯，教師對于“國標”工資發(fā)放是滿意的。

二保安全。以危房改造為重點，抓好學校安全工作。一是制度先行，規(guī)范管理。先后制定了《安徽省中小學危房改造項目管理辦法》、《安徽省中小學危房改造專項資金管理辦法》和《安徽省中小學危房改造工程項目督查評估辦法》，對工程項目實施原則、管理責任、程序措施、資金管理以及督查評估等，都作了詳細的規(guī)定。二是出臺扶持政策，加快危改步伐。在財力十分困難的情況下，省政府決定，“十五”期間，省級財政籌集10億元，從商業(yè)銀行貸款2億元，集中在前3年使用。要求市、縣政府按3：2的比例配套資金。印發(fā)了《關于對農村中小學危房改造和校舍建設實行扶持政策的通知），要求有關部門從大局出發(fā)，全力支持和配合農村中小學危改和校舍建設工作，能免收的行政性收費一律免收，服務性收費減半征收。三是強化危改項目和資金的管理。在全省總結、推廣國家危改試點地區(qū)阜陽市的危改項目、資金管理“五統(tǒng)一”的做法，即：統(tǒng)一校園規(guī)劃、統(tǒng)一項目審批、統(tǒng)一資金管理、統(tǒng)一勘探設計、統(tǒng)一招標監(jiān)督。四是組織了17個市的自查與互查，并先后開展了3次規(guī)模較大的危房改造工作專項督查，對10多個縣的危房改造工作進行了核查。

從2001年到目前，全省累計投人危改資金15.9億元，其中中央與省級下?lián)?.1億元（中央補助1.3億元），地方配套7.8億元;全省累計開工危改項目6301個，建筑面積376萬平方米，其中已竣工項目4402個，277萬平方米，在建項目1899個，99萬平方米;全省共改造D級危房275萬平方米，占改造目標數(shù)（2001年6月統(tǒng)計數(shù)）的63%。中小學危改工作力度之大、成績之顯著，是多年來所少見的。

三保運轉。一是調整債權關系。截至2000年底，全省農村教育負債20.3億元。2002年上半年，省政府辦公廳已經(jīng)發(fā)文，要求各地明確債權關系，農村中小學債務清理上收到縣、鄉(xiāng)政府，使學校不再負債運轉。二是在岳西等19個貧困縣試行“一費制”，對2001年3個“一費制”試點縣和15個山區(qū)縣的農村初中、小學，分別由省財政按每生每學期15元和5元的標準補助公用經(jīng)費。三是省教育廳將會同財政廳制定不同類型地區(qū)公用經(jīng)費標準。

三、分步推進配套改革，調整、完善農村基礎教育管理體制。

積極落實“分級管理，以縣為主”的農村義務教育管理體制。一是已將全省農村教師工資收歸縣管。二是改革農村教育經(jīng)費管理辦法。在省政府取消對中小學雜費零戶管理后，省教育廳立即下發(fā)了《關于農村中小學不再實行“零戶管理”的緊急通知》。隨后省教育廳、財政廳下發(fā)了《關于加強農村中小學雜費管理的緊急通知》，完善基礎教育財務管理體制和與此相配套的中小學財務管理辦法，探索在市、縣成立以教育行政部門管理為主、財政部門監(jiān)管的教育結算中心。三是從核定中小學機構編制人手，推進教育人事制度改革。我省的具體編制標準是在國家規(guī)定標準的基礎上，教職工與學生比上浮2個百分點，同時，對各種增編因素，允許在編制總額的基礎上增加3%。另外，考慮到取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)教辦后鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學教育教學管理任務加重，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校增加1名領導職數(shù)。不久前，省政府召開電視電話會議，對中小學機構編制重新核定工作進行了部署。目前，各地核編工作正在加緊進行。

從稅費改革3年來農村基礎教育的總體情況看，由于各級黨委、政府的高度重視，各項配套政策的逐步出臺和完善，廣大教育工作者的積極努力和創(chuàng)造性工作，以及各方面的大力支持和配合，農村義務教育發(fā)展中存在的一些突出矛盾有所緩解，“農村教育政府辦”的新體制框架雛形初現(xiàn)，“兩基”鞏固提高工作穩(wěn)步推進。2002年，全省小學適齡兒童入學率達到98.8%，小學畢業(yè)生升學率達到99.86%，初中適齡兒童人學率為92.52%，繼續(xù)保持穩(wěn)中有升;初中輟學率2.3%，比上年下降了3.7個百分點;初中升學率達到45.07%，比上年增加近9個百分點。

四、存在的主要問題和下一步工作。

稅費改革后，由于籌措農村教育經(jīng)費的原有格局不復存在，新的投人機制尚在建構之中，農村教育發(fā)展過程中長期累積起來的一些矛盾和問題日漸凸現(xiàn)。雖然農村教育財政投人總量增加，但支出總量增幅也大，支出結構發(fā)生了變化，表現(xiàn)在人員經(jīng)費不斷攀升，支出總量中的80%用于增加工資和兌現(xiàn)陳欠工資，公用經(jīng)費連年下降，基建費用份額明顯減少。許多地方特別是貧困縣“四難”現(xiàn)象依然存在。即，農村中小學公用經(jīng)費過緊，正常運轉難，縣、鄉(xiāng)財政無力安排公用經(jīng)費，學校收費項目單一，僅靠有限的雜費運轉，公用經(jīng)費入不敷出;危改資金缺口較大，及時維修改造難，中央和省安排下達的危改資金，與實際需求相差甚遠，縣、鄉(xiāng)財力主要集中用于保“國標”工資，無力實行資金配套;教師工資“省貼”部分足額兌現(xiàn)難，相當一部分縣、鄉(xiāng)財政無力承擔“省貼”部分，教師工資難以做到與公務員同等待遇，更難于和城市教師同等待遇;農村教育負債償還難。

為切實解決這些問題，保障農村義務教育的發(fā)展，不斷提高農村教育的質量和水平，今后，我們將著力做好以下幾個方面的工作。

（一）進一步完善“分級管理，以縣為主”的管理體制，著重解決好幾個帶有基礎性、全局性的問題。一是撒消鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理機構，科學界定縣、鄉(xiāng)的管理職責，建立以縣為主，縣、鄉(xiāng)、校職責明確、政令暢通的教育教學管理網(wǎng)絡;二是以目前危房改造為契機，建立以縣為主的中小學校舍建設、危房改造和維修的良性運作機制，以代替過去以鄉(xiāng)為主、靠農民集資建校舍的機制;三是建立符合教育規(guī)律和特點的，與農村稅費改革、財政公共支出改革和管理體制相適應的以縣為主的基礎教育財務管理體制，出臺與此相配套的中小學財務管理辦法。2003年，我們將選擇不同類型的10個縣進行管理體制改革重點指導，取得成熟經(jīng)驗后，向全省推廣。

（二）積極探索新形勢下農村義務教育穩(wěn)定發(fā)展的經(jīng)費保障機制。按照力度不減、份額不少的原則，要求各級政府優(yōu)先安排農村義務教育經(jīng)費預算，在確保人員工資正常發(fā)放的前提下，爭取在中央和省對市、縣的轉移支付中切出農村義務教育的運轉和建設經(jīng)費比例，進一步規(guī)范轉移支付的運作模式。為從根本上解決農村義務教育的投人問題，我們建議適時修訂《義務教育法》，法律條款必須明確進一步調整國民收人分配結構和財政支出結構，義務教育經(jīng)費完全由政府投入，建立起各級財政分級分類分地區(qū)的教育經(jīng)費分擔機制，明確中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府在農村義務教育中的責任，切實保證對義務教育的投入。中西部地區(qū)，中央財政承擔農村教師工資，向貧困地區(qū)免費提供義務教育階段教科書，安排農村中小學危房改造專項資金;省級財政承擔省政府出臺的農村教師各項津、補貼，安排農村中小學危房改造專項資金，免除貧困地區(qū)義務教育階段學生雜費，補助這類地區(qū)學校公用經(jīng)費;地（市）級財政承擔直屬中小學校教師工資、公用經(jīng)費、基建經(jīng)費、教育教學設施設備經(jīng)費和地（市）政府出臺的農村教師各項津、補貼，配套安排農村中小學危房改造專項資金;縣級財政承擔中小學校公用經(jīng)費、基建經(jīng)費、教育教學設施設備經(jīng)費、教師教育經(jīng)費和縣城教師工資，配套安排農村中小學危房改造專項資金;鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府按有關規(guī)定劃撥新建、擴建校舍所必需的土地，經(jīng)濟條件較好的，要積極籌措經(jīng)費，改善農村中小學辦學條件，支持農村義務教育發(fā)展。東部發(fā)達地區(qū)依法負責安排本地區(qū)義務教育經(jīng)費。在各級財政分級分類分地區(qū)分擔教育經(jīng)費的基礎上，對各級政府的投入作出硬性規(guī)定，增強法律條文的可操作性，便于檢查、考核，同時對教育經(jīng)費的管理、使用和監(jiān)控等也要作出明確的相應規(guī)定，促進法律法規(guī)的有效實施。同時積極鼓勵、支持社會組織、公民個人義務投人教育，完善教育基金會管理，進一步落實對基礎教育捐贈的優(yōu)惠政策;促進社會力量辦學健康發(fā)展，補充義務教育經(jīng)費;積極穩(wěn)妥有序地進行辦學體制改革試驗，擴大教育資源;制定配套政策，引導社會力量參與中小學后勤建設和管理;繼續(xù)加強和完善學校對口工作，支援貧困地區(qū)學校;按照自愿原則，組織村民提供勞務等，支持農村中小學校舍的維護和修繕。

（三）結合危房改造，重點加強農村薄弱學校的建設。積極爭取中央和省級財政設立薄弱學校建設專項經(jīng)費，通過地方配套，加大對農村中小學的經(jīng)費投人。同時，進一步深化城市中小學對口支援農村薄弱學校工作，將目前以物質支援為主，轉移到以長效智力支援為主。爭取用5年時間，使農村中小學辦學條件標準化，促進基礎教育的均衡發(fā)展。

（四）切實加強農村中小學的管理，全面提高農村中小學教育教學質量。一是規(guī)范義務教育學制這項工作已在所有縣市啟動，2003年，爭取全省小學起始年級完成小學“五改六”任務。二是建立科學的評價監(jiān)測體系，加強檢查和指導，提高農村中小學管理和教育教學質量。三是以開展爭創(chuàng)“無流生鄉(xiāng)（校）活動”為抓手，繼續(xù)做好“控輟”工作。四是以新一輪課程改革為契機，推進農村初中教育教學改革，抓好“綠色證書”教育和職業(yè)技術教育。五是改進農村中小學教師繼續(xù)教育工作。緊緊圍繞課程改革，建立以校本培訓為主，短期集中面授和以考代訓為輔的教師繼續(xù)教育模式。六是加快農村示范中小學創(chuàng)建工作和教育示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的創(chuàng)建工作，引導農村中小學全面實施素質教育全面提高教育質量和管理水平，帶動農村中小學整體水平的提高。

（五）進一步加快農村學前教育和高中階段教育發(fā)展步伐。通過新建、擴建學校，鼓勵社會力量辦學，尤其是深化高中辦學體制改革等途徑，擴大學前教育和高中辦學規(guī)模，擴大優(yōu)質教育資源，努力滿足人民群眾對高中教育的需求。