與時俱進　不斷完善

民族區(qū)域自治制度是中國的基本政治制度之一，是中國共產(chǎn)黨和政府解決中國民族問題成功經(jīng)驗的理論總結(jié)和制度化?！睹褡鍏^(qū)域自治法》是全面規(guī)范民族區(qū)域自治制度的基本法律，自1984年《民族區(qū)域自治法》頒布以來，作為一部基本法，在規(guī)范和實施民族區(qū)域自治制度方面發(fā)揮了極為重要的作用。2001年2月28日，第九屆全國人民代表大會第二十次會議完成了對《民族區(qū)域自治法》的修改。此次修改的目的在于使《民族區(qū)域自治法》更加適應中國改革開放和社會主義市場經(jīng)濟體制的實際情況，因而標志著民族區(qū)域自治制度建設(shè)在新的世紀、新的條件下有了全新的發(fā)展，是中國共產(chǎn)黨解決民族問題理論與時俱進的具體體現(xiàn)。對于中國各民族來說，《民族區(qū)域自治法》做出適應性的修改也是其社會政治生活中的一件大事，引起了社會各界的關(guān)注。2001年9月民族出版社出版了由中國社會科學院民族研究所王戈柳副研究員主編的《民族區(qū)域自治制度的發(fā)展》一書。該書是針對新修改的《民族區(qū)域自治法》的第一部專題性研究著作。全書共分十一章，包括了民族區(qū)域自治制度所涉及的主要的和重大的問題，不僅側(cè)重于對《民族區(qū)域自治法》實施經(jīng)驗的總結(jié)和成就的肯定，而且更具特色的是對已修改后的《民族區(qū)域自治法》及其存在的問題進行了深入研究。

首先，作者將《民族區(qū)域自治法》的制定納入歷史的觀察框架，指出了民族區(qū)域自治制度在中國的確立經(jīng)歷了從理論探索到具體實踐的漫長道路，在新中國成立后才得以在全國普遍推行。民族區(qū)域自治在新中國的實施過程被清晰地劃分為三個歷史階段，從而使讀者充分感受到這一制度不斷完善的曲折過程，以及《民族區(qū)域自治法》建設(shè)的歷史發(fā)展過程。在此基礎(chǔ)上，凸顯了《民族區(qū)域自治法》從制定到修改的重要意義。

其次，作為一部研究探討新修改的《民族區(qū)域自治法》的著作，作者對修改后的《民族區(qū)域自治法》從少數(shù)民族的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的保障、自治地方經(jīng)濟權(quán)利的發(fā)展、民族自治地方文化教育發(fā)展的保障等方面，針對資源開發(fā)與生態(tài)保護、民族自治地方扶貧、民族自治地方內(nèi)民族關(guān)系調(diào)節(jié)等問題，從理論和實踐的不同角度，從國家和民族自治地方不同的層面，從國內(nèi)和國外的廣泛視野進行了觀察與研究。全書構(gòu)成了完善的研究體例，所提出的一些觀點表現(xiàn)出作者較高的理論修養(yǎng)和科學研究者應有的敏銳性。

再次，作者從涉及主題的幾個重要問題人手，指出修改后的《民族區(qū)域自治法》在實施中存在著以下幾個問題：

1．關(guān)于民族政治權(quán)利的保障。作者通過對國外多民族國家民族政策的分析認為，中國在實現(xiàn)各民族政治平等，確保少數(shù)民族享有國際公約所規(guī)定的消除少數(shù)民族或種族歧視方面取得了獨到的成功，但是，我國民族經(jīng)濟發(fā)展的滯后一定程度上制約了少數(shù)民族各項政治權(quán)利的落實。因此，加快民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展仍是一個艱巨的任務。

2．關(guān)于經(jīng)濟發(fā)展方面的法律規(guī)定。作者指出，修改后的《民族區(qū)域自治法》消除了過去17年間人們將這一法律看作“慰問信”的一種成見，同時也體現(xiàn)了黨和國家堅持和完善民族區(qū)域自治制度的決心與信心。但是，還應當看到，修改后的《民族區(qū)域自治法》在具體實施過程中還存在著很多不確定因素。首先，該法規(guī)定自治機關(guān)的權(quán)利和上級國家機關(guān)的職責時，依然存在著大量的“給予”、“給予照顧”、“制定優(yōu)惠政策”的字樣，這還需要《民族區(qū)域自治法》實施細則的進一步界定。另外，一些諸如“根據(jù)不同的情況減少或減免”的選擇性條款依然存在，這類條款給自治地方的自治機關(guān)以很大的理解空間，一方面意味著自治機關(guān)有依法選擇有利于本地方的條款的可能，一方面也意味著自治機關(guān)與相應的上級國家機關(guān)之間存在著依法討價還價的空間。作者還通過國內(nèi)外的比較研究指出，單一制國家中央財政收入的集聚程度要明顯高于聯(lián)邦制國家，但是具有國際經(jīng)驗的普遍規(guī)律在中國尚未得到驗證。我國中央財政對民族自治地方的財政轉(zhuǎn)移支付不僅實際總量不足，效果較差，而且距離修改后的《民族區(qū)域自治法》要求的也有很大的差距，從這個意義上來說，落實《民族區(qū)域自治法》，促進自治地方經(jīng)濟和各項事業(yè)發(fā)展，縮小民族地區(qū)與發(fā)達地區(qū)日趨擴大的差距，還有漫長的道路要走。

3．關(guān)于民族地區(qū)文化教育發(fā)展的規(guī)定。作者指出，修改后的《民族區(qū)域自治法》可以更充分地保障民族地區(qū)文化教育的發(fā)展，但是，其中仍然有一些規(guī)定拘泥于以往的條款，難以體現(xiàn)市場經(jīng)濟的精神。比如定向招生和定向分配原則，定向招生的實現(xiàn)有著可靠的政策執(zhí)行保障；定向分配卻難以實現(xiàn)，因為人才流動的市場化使這一規(guī)定難以奏效，所以這一分配原則不利于民族地區(qū)良好人才機制的建立。同時，在執(zhí)行關(guān)于民族文化教育發(fā)展的條款中，應高度重視鄉(xiāng)村文化教育條件的改善。鄉(xiāng)村教師隊伍的建設(shè)就是當前民族地區(qū)教育發(fā)展的一個難點，但在修改后的條文中卻沒有得到充分體現(xiàn)。

民族區(qū)域自治制度是解決中國民族問題的基本政治制度，完善的法律是保障這一制度實施的重要條件。在這方面，該書以《民族區(qū)域自治法》為依據(jù)，通過對民族區(qū)域自治理論與實踐的系統(tǒng)研究，探索了《民族區(qū)域自治法》對繼續(xù)發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度及其法制建設(shè)的思路，具有一定的現(xiàn)實意義。

通讀全書，也還有一些明顯的缺欠，特別是未能從立法規(guī)范、立法程序、法律條文的規(guī)范方面進行專門深入的研究。但無論如何，這是相關(guān)研究人員跟蹤《民族區(qū)域自治法》的發(fā)展，在理論與實踐結(jié)合方面的一個重要嘗試。筆者認為該書體現(xiàn)了作者探索和創(chuàng)新的精神，也充分體現(xiàn)了作為學人與時俱進的社會責任感。

(作者鄭信哲，1958年生，中國社會科學院民族研究所民族理論研究室研究員。地址：北京市白石橋路27號，郵編100081)

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