美國(guó)人口普查與國(guó)會(huì)議席分配的歷史回顧

陳奕平

美國(guó)早在1790年就進(jìn)行了第一次人口普查,一般認(rèn)為這是世界上第一次現(xiàn)代的人口普查。隨后,美國(guó)每隔十年就進(jìn)行一次人口普查。美國(guó)之所以堅(jiān)持人口普查,而且政府和政界一直非常重視人口普查,一個(gè)重要原因就在于人口的變動(dòng)直接涉及政治力量的變動(dòng),尤其是國(guó)會(huì)眾議院席位的分配。

那么,歷史上,美國(guó)是如何根據(jù)人口普查結(jié)果進(jìn)行國(guó)會(huì)議席分配的呢?

一、眾議院議席如何分配①

美國(guó)憲法第一條第二款規(guī)定:“眾議員名額……在本聯(lián)邦可包括的各州中,按各自人口比例進(jìn)行分配?！丝诘膶?shí)際統(tǒng)計(jì)在合眾國(guó)國(guó)會(huì)第一次會(huì)議后三年內(nèi)和此后每十年內(nèi),依法律規(guī)定的方式進(jìn)行。每三萬(wàn)人選出的眾議員人數(shù)不得超過(guò)一名,但每州至少須有一名眾議員?！雹谟纱丝磥?lái),美國(guó)憲法直接將國(guó)會(huì)眾議員名額與各州人口掛鉤。自1790年到1990年的人口普查結(jié)果,一直是美國(guó)眾議院議席分配的依據(jù),2000年人口普查也將如此,惟1920年的人口普查除外。1920年人口普查后,許多州第一次面臨減少在國(guó)會(huì)議席的局面,重新分配議席的工作在國(guó)會(huì)陷入僵局,直到1929年通過(guò)眾議院席位重新分配法,重新確認(rèn)人口普查為眾議院議席分配的依據(jù)。

眾議院議席分配涉及三個(gè)方面:各州人口的多少、每州的議員數(shù)和所用計(jì)算方法。

（一）議席分配人口

議席分配人口一直包括在美國(guó)有居住地(estab瞝ishedaresidence)的人。1790年第一個(gè)《人口普查法》(CensusActof1790),定下一個(gè)“常住地”(usualresi瞕ence)概念,用于1790年和以后人口普查。“常住地”是指一個(gè)人大多數(shù)時(shí)間居住、休息的地方(每周、月或年中的大多數(shù)時(shí)間)。1870年前的議席分配人口基數(shù)包括各州所有自由人口、黑奴的3?5,不包括未納稅的印第安人。

1868年批準(zhǔn)的憲法第十四條修正案,將對(duì)黑奴的歧視性計(jì)算方式廢除了。1940年,國(guó)會(huì)決定不得再將任何印第安人劃為“未納稅”一類,應(yīng)計(jì)算印第安人人口。

美國(guó)歷史上,一直未計(jì)算海外人口,1970年和1990年對(duì)此進(jìn)行了更改。2000年人口普查同1970年和1990年一樣,也將計(jì)算一定海外人口(海外美軍人員、聯(lián)邦文職人員及其家屬),分別計(jì)入各自家鄉(xiāng)州的國(guó)會(huì)議席分配人口總數(shù),但不再細(xì)分計(jì)入各州的政治分區(qū)。

各州眾院議席按照人口進(jìn)行分配的報(bào)告按法律規(guī)定在普查年底之前,由商務(wù)部長(zhǎng)呈交總統(tǒng),總統(tǒng)于次年1月第一個(gè)星期內(nèi)交給國(guó)會(huì)。1990年人口普查后,各州眾院議席分配人口的報(bào)告就于當(dāng)年12月26日由商務(wù)部長(zhǎng)呈交總統(tǒng),總統(tǒng)于1991年1月3日交給國(guó)會(huì)。

（二）議員數(shù)目

美國(guó)憲法確定自1787年到1790年的眾議員數(shù)目為65人,分配如下:新罕布什爾州3名,馬薩諸塞州8名,羅得島州和普羅維登斯種植地1名,康涅狄格州5名,紐約州6名,新澤西州4名,賓夕法尼亞州8名,特拉華州1名,馬里蘭州6名,弗吉尼亞州10名,北卡羅來(lái)納州5名,南卡羅來(lái)納州5名,佐治亞州3名③。根據(jù)1790年人口普查的第一次眾議院議席分配,產(chǎn)生了105名眾議員。盡管處理分配計(jì)算的余數(shù)的方法有變化,但從1800年到1840年,眾議員數(shù)目由每名眾議員所代表的人口比例確定(即固定比例fixedratio)這種方式未變。因此,眾議員數(shù)目既隨人口增長(zhǎng)、新州加入變動(dòng),也隨這個(gè)比例變動(dòng)。

在1850年及之后的議席分配中,議席的數(shù)目在最終分配(thefinalapportionment)前就已確定(即“固定眾院規(guī)?！眆ixedhousesize),因此,每名眾議員所代表的人口比例是計(jì)算的結(jié)果。1911年,眾議院議席固定為433席,另外,為亞利桑那和新墨西哥成為聯(lián)邦州時(shí)④各備1席。此后,眾議院議席一直為435席,除了阿拉斯加和夏威夷加入聯(lián)邦時(shí)⑤,一度增加到437席。但1960年人口普查后,眾議院議席改回435席,直到今日。

（三）議席分配方法

自1790年人口普查后的議席分配以來(lái),美國(guó)已使用過(guò)5種基本方法分配眾議院議席:

11790—1830年———“杰弗遜法”(Jeffersonmeth瞣d)(不計(jì)余數(shù)的固定比例法)。按照該法,先選定每名議員代表人口的比例;再以這個(gè)比例系數(shù)去除每個(gè)州的人口總數(shù),所得數(shù)即為該州應(yīng)得的眾議院議席數(shù)。不管除式中所得的余數(shù)多大,都不予考慮。也就是說(shuō)一個(gè)州商數(shù)為3.99,也只能得到3席。而商數(shù)為3.01也能得到3席。當(dāng)時(shí),國(guó)會(huì)眾議院人數(shù)不固定。

21840年———“韋伯斯特法”(Webstermethod)(計(jì)算余數(shù)的固定比例法)。該法和“杰弗遜法”差不多,只是要計(jì)算余數(shù)。也就是說(shuō),如果一個(gè)州人口總數(shù)除以每名議員代表人口數(shù),所得余數(shù)超過(guò)0.5,即算獲得一個(gè)議席。比如,商數(shù)為3.51,就可以得到4個(gè)議席,而3.49則只能得3席。這時(shí),國(guó)會(huì)眾議院人數(shù)也不固定。

31850—1900年———“文頓或漢密爾頓法”(Vin瞭onorHamiltonmethod)。按照該法,為每次分配預(yù)先確定眾議院人數(shù),以美國(guó)總?cè)丝诔员娮h院人數(shù),得到一個(gè)系數(shù),再以該系數(shù)去除以各州的人口總數(shù),所得數(shù)即為各州的議席數(shù)。如按預(yù)先確定眾議院人數(shù),有多余的一個(gè)議席,則分配給有最大余數(shù)的州。但此法易產(chǎn)生“阿拉巴馬奇異現(xiàn)象”(Alabamapara瞕ox),即如果眾議院人數(shù)增加,則有的州可能反而減少議席。

41910年和1930年———大分?jǐn)?shù)分配法,與1840年“韋伯斯特法”相似,只是用算術(shù)平均法四舍五入商數(shù)余數(shù)而已。議員代表人口的比例事先選定,以此確定眾議院人數(shù)。1911年,眾議院議席固定為433席,另外為亞利桑那和新墨西哥成為聯(lián)邦州時(shí)各備1席。

51940年至今———平等比例分配法(Themethodofequalproportions)。該法與“杰弗遜法”和“韋伯斯特法”都有些相似,只是增加了優(yōu)先值排序的分配方法。按照該法,以美國(guó)總?cè)丝?由于哥倫比亞特區(qū)和波多黎各在眾議院無(wú)投票席,不計(jì)其人口)除以眾議院人數(shù),得到一個(gè)系數(shù),再以該系數(shù)去除以各州的人口總數(shù),所得數(shù)大致是各州的議席數(shù)。之所以說(shuō)“大致”,是因?yàn)樵诰唧w分配議席時(shí),要按照優(yōu)先值(prior瞚tyvalue)排列順序進(jìn)行。

由于憲法規(guī)定各州在眾議院至少應(yīng)有一個(gè)席位,因此,實(shí)際上就是分配眾議院第51到第435個(gè)席位,第51到第435個(gè)席位的分配按照各州每次優(yōu)先值的排名進(jìn)行。優(yōu)先值的計(jì)算公式是如下:V=P×1n(n-1)V代表優(yōu)先值,P代表州人口總數(shù),n代表一州獲得眾議院議席的次數(shù)。由于每個(gè)州都至少有一個(gè)議席,因此n實(shí)際從2開(kāi)始,比如加州按照比例可獲得52席,則n將依次為2,3,4,5……52。對(duì)每次(2,3,4,5……)計(jì)算的優(yōu)先值進(jìn)行排名,按照名次分配議席,直到分完435席。比如,2000年人口普查后,確定每個(gè)議員代表人口數(shù)定為647000人[公式為:(總?cè)丝?哥倫比亞特區(qū)人口+一定海外人口)/眾議院議席,即(281421906-572059+595100)?435≈647000];然后以各州最新人口數(shù)除以系數(shù)647000,所得數(shù)四舍五入,即得到各州眾議院議席的大致數(shù)。隨后,按照上述公式計(jì)算出第2至52次分配的優(yōu)先值,按照排名進(jìn)行分配。由于加州人口最多,分完52個(gè)議席后的第53次優(yōu)先值仍然是各州最高,自然得以額外“嘉獎(jiǎng)”一個(gè)議席,即加州將擁有53席眾議院席位⑥。雖然美國(guó)憲法規(guī)定眾議員名額按人口比例分配,但實(shí)際上各州每名議員代表的人口數(shù)常常不一樣,有時(shí)甚至相差很大。比如從1990年人口普查后的分配結(jié)果看,懷俄明州1名議員代表的人口數(shù)僅453588人,而蒙大拿州1名議員代表的人口數(shù)卻高達(dá)799065人;按2000年的人口普查結(jié)果分配席位,“最劃算”和“最不劃算”的州同樣是這二者,1名議員代表的人口數(shù)分別為493782人和902195人,相差近一倍⑦。當(dāng)然,意見(jiàn)最大者恐怕應(yīng)是哥倫比亞特區(qū),60萬(wàn)人的聯(lián)邦首府竟然在國(guó)會(huì)無(wú)議席!

二、眾院議席變動(dòng)歷史趨勢(shì)

由于議席變動(dòng)受人口變化的影響,因此人口變動(dòng)的趨勢(shì)成了眾議院議席在各州分布的歷史趨勢(shì)。

由于美國(guó)人口一直在增加,所以每名眾議員所代表的人口在不斷增多,1911年眾議院議席基本固定后更是如此。1790年,每名眾議員所代表的人口約為3.4萬(wàn)人,而到2000年已增至64.7萬(wàn)人,增幅近20倍。

從美國(guó)人口變動(dòng),尤其是19世紀(jì)中后期以來(lái)的歷史趨勢(shì)看,美國(guó)人在逐漸城市化、多種族化,并呈現(xiàn)西遷南移的態(tài)勢(shì)。

美國(guó)在建國(guó)之初仍為一農(nóng)業(yè)國(guó)家,但隨著工業(yè)革命和農(nóng)業(yè)革命的進(jìn)行,美國(guó)人口逐漸城市化,到20世紀(jì)20年代已成為城市國(guó)家了。1790年,城市人口占總?cè)丝诘谋壤齼H5%,而到1920年已達(dá)到51.2%,城市人口總數(shù)劇增到了5415.8萬(wàn)人⑧。美國(guó)有色人種人口增長(zhǎng)速度一直就比較快。1920年到1980年,黑人和其他有色人種占美國(guó)總?cè)?/p>

口的比例從7.4%增加到16.8%,而同期白人人口比例卻從92.6%下降到83.2%⑨。2000年人口普查初步結(jié)果表明,人口增長(zhǎng)主要是有色人種的增加,特別是拉美裔、亞裔、黑人的增加。1990-1999年,亞裔和西班牙裔人口比例分別從3%和9%增加到4%和11.5%,而白人的比例卻從83.9%降低到82.4%⑩。從人口的地區(qū)分布來(lái)看,自20世紀(jì)初以來(lái),尤其是1945年以來(lái)美國(guó)人就在南移西遷,即從工業(yè)北部向南部和西部“陽(yáng)光帶”各州遷移,這使西部和南部地區(qū)人口增幅一直較快。1910-1999年間,東北部人口比例從28.1%減少到19%,中西部從32.5%減少到23.2%,而南部卻從從32%增加到35.4%,西部更從7.7%猛增加到22.4%灛伂?。也就是?總體上看,城市州、人口增長(zhǎng)最快的少數(shù)族裔集中的州及西部和南部州議席在不斷增加。

從20世紀(jì)初以來(lái),由于人口的不斷增加,西部和南部的眾議院席位一直在增加,而東北部和中西部議席卻在減少。1910-2000年間,西部和南部的眾議院席位分別增加了14%和206%,而東北部和中西部議席卻分別減少了33%和30%。

從2000年人口普查的初步結(jié)果來(lái)看,將有10個(gè)州,主要是北部州,失去議席;而增加議席的8個(gè)州全部在南部和西部,詳見(jiàn)下表。

三、圍繞選區(qū)劃分的黨派之爭(zhēng)

新的人口普查結(jié)果帶來(lái)的席位分配及選區(qū)劃分將于2002年的中期選舉中在擁有一名以上國(guó)會(huì)議員的各州實(shí)施。但議席的變動(dòng)向來(lái)都會(huì)引發(fā)黨派之爭(zhēng)。

美國(guó)開(kāi)國(guó)元?jiǎng)讉冎詫⑷丝谄詹閷戇M(jìn)憲法,目的在于“通過(guò)保持政府持續(xù)的代表性來(lái)確保民主的連續(xù)性,換句話說(shuō),人口機(jī)制是防范不再占多數(shù)群體拒絕權(quán)力分享的一種內(nèi)置安全閥”瑏瑢。但實(shí)際上在有關(guān)統(tǒng)計(jì)方法和程序上,尤其是選區(qū)劃分上,各黨派一直爭(zhēng)論不休,而且“國(guó)會(huì)選區(qū)更改的戰(zhàn)斗常常是血腥的,即使一黨控制更改選區(qū)過(guò)程,另外一個(gè)黨通常也肯定會(huì)極力反對(duì),直至法院裁定才肯罷手”灛伂?。今年也矡ㄍ?。

由于憲法并未對(duì)選區(qū)劃分作出規(guī)定,眾議員如何產(chǎn)生完全由州決定。因此,誰(shuí)控制州議會(huì)越多,誰(shuí)就會(huì)在選區(qū)劃分上占有上風(fēng)。10年前的選區(qū)劃分,民主黨占上風(fēng)。當(dāng)時(shí),共和黨僅控制50個(gè)州議會(huì)中的6個(gè),在許多州,民主黨能“奇妙地制作”選區(qū),以使民主黨在國(guó)會(huì)的席位更多。這次該輪到共和黨人“表演”了。共和黨和民主黨各控制17個(gè)州議會(huì),另外15個(gè)州議會(huì)較分散。州長(zhǎng)也在“選區(qū)劃分戰(zhàn)斗”中起到一定作用,這方面,共和黨人將有29位州長(zhǎng)支持,而民主黨將只有19位州長(zhǎng)的支持,2位州長(zhǎng)為獨(dú)立人士灛伂帯Ｗ钚碌惱論與較勁集中在是否使用抽樣統(tǒng)計(jì)以調(diào)整原始普查數(shù)據(jù)。民主黨人辯稱只有經(jīng)過(guò)調(diào)整數(shù)據(jù),人口普查才能考慮到那些常常被遺忘的人,如城市少數(shù)族裔、農(nóng)村窮人、無(wú)家可歸的。換句話說(shuō),要計(jì)算那些傾向投民主黨票的人。而共和黨人自然聲稱這是民主黨的計(jì)謀。盡管還有一段時(shí)間人口統(tǒng)計(jì)局才決定民主黨所說(shuō)的統(tǒng)計(jì)不足情況是否大到足以采取必需的抽樣統(tǒng)計(jì),但兩大黨之間戰(zhàn)火已經(jīng)點(diǎn)燃。為此,人口普查局局長(zhǎng)普魯伊特(Ken瞡ethPrewitt)也寫了一篇題為《2000年人口普查———科學(xué)遇上政治》的文章表示不滿。他在文中寫道:“過(guò)去的政治主要集中在如何利用人口普查結(jié)果。今天卻將戰(zhàn)斗火力集中到數(shù)據(jù)如何收集。”灛伂徱簿褪撬,人口統(tǒng)計(jì)專業(yè)人員的工作被非統(tǒng)計(jì)專業(yè)的政客品頭論足。難怪普魯伊特要發(fā)牢騷了。

①本部分內(nèi)容參考了http://www.census.gov?population?www?censusdata?apportionment?history.html(LastRevised:December01,2000)資料。

②③ 李道揆:《美國(guó)政府與政治》,商務(wù)印書(shū)館1999年版,第775～776、776頁(yè)。

④ 新墨西哥和亞利桑那先后于1912年1月6日和1912年2月14日成為聯(lián)邦州。

⑤ 阿拉斯加和夏威夷先后于1959年1月3日和1959年8月21日成為聯(lián)邦州。

⑥ 根據(jù)http:??www.census.gov?population?www?censusdata?apportionment.html.http:??globavgw13.global.epnet.com?ehost1和http:??www.census.gov?population?www?census瞕ata?apportionment?computing.html(LastRevised:Decem瞓er01,2000)資料計(jì)算。

⑦ http:??www.census.gov?population?www?censusdata?appor瞭ionment.html.

⑧ 參見(jiàn)拙文《農(nóng)業(yè)人口外遷與美國(guó)的城市化》。《美國(guó)研究》1990年第3期。

⑨ U.S.BureauoftheCensus,HistoricalStatistics:FromCo瞝onialTimesto1970,WashingtonD.C.1975,1980Censusofpopulation.

⑩ USAStatisticsinBrief-Census2000ResidentPopulationofStatesandDC,http:??www.census.gov?statab?www?brief.html?.

11 U.S.BureauoftheCensus:HistoricalStatistics:FromCo瞝onialTimesto1970,WashingtonD.C.1975,USAStatis瞭icsinBrief-Census2000ResidentPopulationofStatesandDC,http:??www.census.gov?statab?www?brief.ht瞞l?.

12 MarthaFarnsworthRiche,CulturalandPoliticalDimen瞫ionsoftheU.S.Census.AmericanBehavioralScientist,Mar99,Vol.42Issue6,p.933,13p.AcademicSearchElitedatabase,http:??globalvgw13.global.epnet.com?ehost1.

13 Sun,sun,sunandIdaho.Economist,06?01?2001,Vol.358Issue8203,p.26,http:??globalvgw13.global.epnet.com?ehost1.

14 JohnDillin,"MostUSgrowthcomesinGOPCountry",ChristianScienceMonitor,12?29?2000,Vol.93,p.2,http:??globalvgw13.global.epnet.com?ehost1.

15 KennethPrewitt,Census2000-ScienceMeetsPolitics.

Science,12?02?99,Vol.283Issue5404,p.935,WorldMagazineBankdatabase,http:??globalvgw13.global.ep瞡et.com?ehost1.

(作者單位:暨南大學(xué)歷史系)責(zé)任編輯:倪金榮