農(nóng)村信用社　開耕試驗田

----這好像一副打了50年的牌。但由于缺乏一套完善的規(guī)則，50年里牌被不止一次地重發(fā)，牌局卻愈打愈亂。

----農(nóng)村信用合作社的建立初衷原本是通過合作經(jīng)濟(jì)制解決農(nóng)村金融服務(wù)難的問題，但在年過半百之后回頭一望，其一再追求的功效不但未得到充分發(fā)揮，機(jī)構(gòu)自身發(fā)展還演化成一道難題。高息攬儲、隨意放貸等等金融整頓的重點在不少農(nóng)村信用社成為經(jīng)營的主要手段，個別地方出現(xiàn)擠兌而引發(fā)的社會問題也令政府頭疼。與此同時，在與其它金融機(jī)構(gòu)50年來的分分合合中，農(nóng)村信用社自身也背負(fù)了沉重的包袱，經(jīng)營虧損越來越大。

----一方面發(fā)展中的問題無法再回避，一方面廣大農(nóng)村對金融服務(wù)的需求空前強(qiáng)烈。于是，重新洗牌的聲音再度響起。

----早在去年，江蘇省便有11個縣開始了與此有關(guān)的改革試點，并逐步在全省推開。

“試驗田”里種什么

----農(nóng)村合作信用社50年來漸趨龐大的網(wǎng)點體系遍布鄉(xiāng)鎮(zhèn)。與其它金融機(jī)構(gòu)尤其是各商業(yè)銀行完全不同的是，其系統(tǒng)中缺乏一種縱向的聯(lián)系。在某種程度上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的組織是農(nóng)村信用社的主體，而主體之間的關(guān)系絕對獨立。也就是說，各信用社只有平級的關(guān)系，沒有領(lǐng)導(dǎo)和隸屬的關(guān)系；一個鄉(xiāng)里的信用社，便擁有自己的法人資格和獨立的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。目前存在的縣級聯(lián)社，主要作用是協(xié)調(diào)基層信用社之間的關(guān)系，在產(chǎn)權(quán)上并不具備對基層信用社的管理權(quán)力。

----在信用社缺乏有效監(jiān)管、管理水平和人員素質(zhì)不高等背景下，基層信用社擁有的獨立法人資格，無疑成為農(nóng)村信用社最顯見的“軟肋”之一。于是，江蘇農(nóng)村信用社改革試點就從此開刀。

----1999年，江蘇開始在全省11個地區(qū)各選擇一個縣進(jìn)行統(tǒng)一法人試點，將原農(nóng)村信用社縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級法人體制改為縣（市）一級法人體制，并建立勞動用工、工資分配、內(nèi)控制度等一系列規(guī)章制度。換句話說，就是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社法人資格，由縣（市）聯(lián)社授權(quán)經(jīng)營。

----如果將農(nóng)村信用社的病根歸結(jié)到分散法人這一癥結(jié)，統(tǒng)一法人無疑是一種最直接的手段。試點工作進(jìn)行了一年多以后，中國人民銀行南京分行提供的一份資料顯示，11家試點信用社存貸款業(yè)務(wù)穩(wěn)定增長，支農(nóng)力度不斷加大。至1999年末，存款余額達(dá)144億元，比1998年增長15.2％，高于全省平均增幅3.5個百分點；貸款余額達(dá)95億元，增長15.6％，高于全省平均增幅5.4個百分點，其中農(nóng)業(yè)貸款達(dá)21億元，增長22％，高于全省平均增長5.7個百分點。與此同時，11家試點單位一年來各項費用較上年減少了1900萬元。

----人行江蘇分行事后認(rèn)為，此舉的最大好處，在于解決了基層信用社經(jīng)營水平低、管理能力差的問題，并且有利于全縣范圍內(nèi)農(nóng)村信用社的資金和人員的調(diào)配，從而達(dá)到增加效益、降低金融風(fēng)險的作用。

“國家級”的改革嘗試

----進(jìn)入2000年夏天，負(fù)責(zé)對江蘇省的農(nóng)村信用社進(jìn)行行業(yè)管理的中國人民銀行南京分行決定趁熱打鐵，將11家試點信用社的經(jīng)驗進(jìn)一步完善后在全省鋪開，并為推向全國做準(zhǔn)備。

----9月18日，在人行南京分行合作金融監(jiān)管處的組織下，11個試點縣農(nóng)村信用聯(lián)社的主任坐到了一起。經(jīng)過一番深入討論之后，南京分行希望“先行者”們在一些具體環(huán)節(jié)上進(jìn)行規(guī)范，以便于改革的順利進(jìn)行。

----與會的11位信用聯(lián)社主任中，來自蘇北響水縣的聯(lián)社主任孫文亮，正是最早倡議統(tǒng)一農(nóng)村信用社法人工作的人物之一。1998年，孫文亮在《江蘇農(nóng)村金融》雜志上撰文，提出了信用社統(tǒng)一法人的設(shè)想。他認(rèn)為，信用社金融風(fēng)險加大的一個重要原因，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的法人體制與信用社落后的管理狀況以及較差的員工素質(zhì)不相適應(yīng)。這篇文章得到了省人行一位副行長的重視，隨即交由人行江蘇分行對此提議進(jìn)行進(jìn)一步研究。最后，信用社統(tǒng)一法人的試點工作才得以從1999年起正式在包括響水在內(nèi)的11個縣展開。如今，孫文亮所在的響水縣信用社吸收的存款已占到全縣存款總數(shù)的1/3，是該縣名符其實的“金融老大”。

----在人行南京分行的官員看來，江蘇農(nóng)村信用社改革能在全省推開并成為全國的試點，更主要的一點還在于機(jī)遇。據(jù)南京分行合作金融監(jiān)管處處長顧士新介紹，這個機(jī)遇出現(xiàn)在今年4月，朱杌總理赴江蘇專門考察農(nóng)村問題時，聽到一位縣農(nóng)村信用社主任對統(tǒng)一法人改革的匯報，頗感興趣，隨即要求中國人民銀行和江蘇省人民政府在全省進(jìn)行深化農(nóng)村信用社改革的試點，為全國范圍內(nèi)遏止信用社虧損加劇和解決農(nóng)村金融支持等問題趟路。

----于是，8月21日，信用社改革試點在江蘇全省推開。完善體制、統(tǒng)一法人仍是其核心內(nèi)容。按照總體計劃，改革完成后的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村信用社將和縣（市）聯(lián)社合并為一個法人，原鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）信用社變?yōu)榭h（市）信用社的分支機(jī)構(gòu)；同時組建起省農(nóng)村信用社聯(lián)合社，省聯(lián)社是省級地方性金融機(jī)構(gòu)，由縣（市）信用社入股組成，主要履行對縣（市）信用社的行業(yè)管理和服務(wù)職能，不辦理存貸款業(yè)務(wù)；在縣（市）農(nóng)村信用社將建立黨委，歸縣（市）黨委領(lǐng)導(dǎo)，但地方黨政不得干預(yù)農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)經(jīng)營。

風(fēng)雨坎坷路

----“試驗田”轟轟烈烈地耕種了，但統(tǒng)一法人真的就能解決農(nóng)村信用社面臨的眾多難題嗎？回顧農(nóng)村信用社的發(fā)展歷史，找尋這個系統(tǒng)的病因尤顯得重要。

“農(nóng)村信用社磨難很多?！必?fù)責(zé)此次信用社改革試點的人民銀行南京分行合作金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管處副處長曹兆龍面對記者，第一句話就發(fā)出了這樣的感慨。此后，在每一個介紹情況的官員、專家那里，記者都可以聽到類似的話。

----曹兆龍所說的“磨難”，實際上描述了整個農(nóng)村信用合作社的歷史。50年代，為適應(yīng)農(nóng)村合作化運(yùn)動的需要，農(nóng)村信用合作社應(yīng)政府的要求由農(nóng)民入股誕生；1969年以后，貧下中農(nóng)管理委員會從人民銀行手中接管信用社長達(dá)10年；1979年，信用社劃歸農(nóng)業(yè)銀行管理；1984年，全國開始成立縣級農(nóng)村信用聯(lián)社；1996年8月，《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》明確提出“社行分離”，信用社又離開農(nóng)業(yè)銀行，由人民銀行擔(dān)負(fù)起行業(yè)管理和監(jiān)督的職責(zé)。

----隸屬關(guān)系的反復(fù)變化，一如另一合作經(jīng)濟(jì)組織——供銷合作社與國有商業(yè)的分分合合；而透視供銷合作社和信用合作社命運(yùn)所反映出的深層問題，實際上又極為相似和簡單——在法律上沒有《合作法》的保護(hù)，在政策上很少有人把它們真正看成是合作經(jīng)濟(jì)組織。這也就意味著二者在誕生之日起就未能按照經(jīng)典合作制的理論，比如入社自愿、退社自由、民主管理等規(guī)則運(yùn)作。這樣，在一系列變遷之后，兩種農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織本身根本無法以合作制的性質(zhì)生存，也無法拒絕種種來自政策層面的“任務(wù)”。于是，積累下來的弊端和包袱便越來越多（參見《財經(jīng)》2000年7月號“供銷社：存亡之秋”） 。

----在行業(yè)主管的不斷變動中，農(nóng)村信用合作社愈發(fā)遠(yuǎn)離合作經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則，由此引發(fā)出一系列問題，諸如信用社誰所有、盈余誰受益、虧損誰承擔(dān)等產(chǎn)權(quán)概念模糊不清；不少農(nóng)民把入股看做是一種負(fù)擔(dān)，而合作社社員民主管理流于形式；地方政府“近水樓臺”的權(quán)力釋放對信用社干預(yù)太多；人民銀行在擔(dān)負(fù)行業(yè)管理和監(jiān)管雙重職能的情況下，對信用社的管理和監(jiān)管也難以有效地執(zhí)行。

----還有一筆“陳年老賬”幾乎成為信用社員工心頭的死結(jié)，這便是信用社與農(nóng)業(yè)銀行的關(guān)系問題。有當(dāng)事者回憶道，早在70年代末信用社與農(nóng)業(yè)銀行合并以后，地方信用社便成為農(nóng)業(yè)銀行的“旁門”：不少農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)骨干被分批轉(zhuǎn)為農(nóng)行職工，大中專畢業(yè)生也分配進(jìn)了農(nóng)行；而遇到一些頂替的對象要照顧或安排“關(guān)系戶”時，農(nóng)村信用社卻成為最佳的去處……這些做法實際上進(jìn)一步加劇了信用社的人員包袱。到了 1996年，農(nóng)業(yè)銀行與信用社分家，信用社接管了農(nóng)業(yè)銀行部分不良資產(chǎn)亦是金融系統(tǒng)內(nèi)公開的秘密。此后經(jīng)國家安排，農(nóng)村信用社又接收了農(nóng)村金融服務(wù)社和農(nóng)村合作基金會的部分不良貸款，使其不良資產(chǎn)比重進(jìn)一步上升，虧損面和虧損額增加。

----為了解決農(nóng)村信用社的債務(wù)負(fù)擔(dān)，人民銀行去年撥給了農(nóng)村信用社150億元貸款；今年又給了150億元的再貸款，9月再次將郵政儲蓄的333個億作為再貸款用于扶持農(nóng)村信用社。然而體制問題若不徹底解決，資金扶持再多都無法了結(jié)病根。

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化解歷史包袱的難點

----從農(nóng)村信用合作社的現(xiàn)狀不難看出，亟需解決的問題有兩個：一是如何真正能夠建立起有效的行業(yè)管理體制，另一則是如何擺脫沉重的歷史包袱。

從江蘇省的試點看，第一個問題冀望于統(tǒng)一法人的辦法。由此也派生了一個新的問題：省聯(lián)社的位置該怎么擺？

----對此，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)部部長陳錫文認(rèn)為，從現(xiàn)狀看，本應(yīng)以行業(yè)管理機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的省聯(lián)社倒更像是一個行業(yè)協(xié)會。如果說縣聯(lián)社是一個法人，是一個獨立的金融組織，那么協(xié)會可以幫助企業(yè)之間相互通氣，制定一些行業(yè)規(guī)范，但不能干涉企業(yè)內(nèi)部的事情，不能管某一筆錢到底該不該貸。但陳錫文同時指出，信用社內(nèi)部的經(jīng)營管理到底需要什么樣的體系來加強(qiáng)的問題沒有解決，名義上的行業(yè)協(xié)會實際上可能變成一個行政的干預(yù)體系。因此，江蘇的試點仍需要加強(qiáng)人民銀行的監(jiān)管力量?！叭绻O(jiān)管力量弱一點，信用聯(lián)社的主任就極容易成為‘土皇帝?！?

----歷史包袱問題看起來更現(xiàn)實一些。對此，江蘇省農(nóng)村信用社改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、人民銀行南京分行行長謝慶健的回答是：消化歷史包袱要立足于農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)換機(jī)制，改善經(jīng)營，增收節(jié)支，逐步消化，同時加大政策扶持力度。

----這一表述的另一種理解其實就是農(nóng)村信用社要自己消化包袱。對此有專家認(rèn)為，縱觀農(nóng)村信用合作社的歷史，如果今天承認(rèn)它是一個能夠獨立運(yùn)作的組織，那就必須給予認(rèn)可；而過去由于政策變化等原因造成的損失，不應(yīng)簡單地由信用社自己背負(fù)。一位農(nóng)村信用社主任說，這好比是土地，你總不能把熟土層破壞了，再交還我種吧？更極端一點的呼吁是“要明確新社員所入股份不承擔(dān)歷史舊賬”。

不可能“一方治百病”

----農(nóng)村信用合作社改革的目標(biāo)其實有兩個，一是向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民提供金融支持，一是遏制信用社經(jīng)營狀況繼續(xù)惡化。從江蘇“試驗田”的情況看，是想通過一個辦法，達(dá)到兩個目的。其中，前者是更重要的目的。

----但實際上，由于中國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在不平衡性，不同地區(qū)對農(nóng)村金融支持的需求也不同。這就決定了農(nóng)村金融支持必須采取不同的形式。

----從經(jīng)營的角度講，一個獨立核算的金融機(jī)構(gòu)，人均一年吸收存款應(yīng)在100萬到150萬元，所產(chǎn)生的效益才能養(yǎng)活一個人，機(jī)構(gòu)才能保證不虧損。假設(shè)一個農(nóng)村信用社從主任到保安15個人，最少就要吸收存款1500萬元。按目前一個鄉(xiāng)約3萬～4萬戶來計算，在不考慮其它金融機(jī)構(gòu)競爭的情況下，最低限度戶均存款不能低于500元。這樣的數(shù)目，在中國中西部不少地方是無法保證的。因此，既要信用社為農(nóng)戶提供金融支持，又要其自身脫困，顯然有難度。

----就此，陳錫文認(rèn)為，要解決農(nóng)村金融支持問題，必須根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同狀況采用不同的方法。

第一，在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，真正需要貸款的是一部分務(wù)工的、經(jīng)商的農(nóng)民以及戶辦聯(lián)戶企業(yè)。對這樣的客戶群，完全可以搞地方股份制銀行。如果條件具備，融資的數(shù)額比較大，貸款的需求者特征比較明顯，信用社在這些地方可以演變成商業(yè)銀行，并以股份制為其性質(zhì)。

----第二，在中部地區(qū)，很多農(nóng)民確實需要農(nóng)業(yè)貸款，可以采用完全商業(yè)性的辦法，把農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行并在一起，對資金回收比較可靠的農(nóng)戶給予貸款。等農(nóng)民對“合作”有了理解和需求的時候，政府可以出臺關(guān)于農(nóng)民合作金融的法規(guī)和條例，指導(dǎo)農(nóng)民自己搞真正意義上的合作制。

----第三，在比較貧窮落后的地區(qū)，資金流通量不夠養(yǎng)活一個金融機(jī)構(gòu)，可以在當(dāng)?shù)卦O(shè)立政策性為主的金融機(jī)構(gòu)，只對農(nóng)戶進(jìn)行種養(yǎng)業(yè)的流動資金貸款，由政府向金融機(jī)構(gòu)提供貼息扶持，養(yǎng)活機(jī)構(gòu)。

----問題千差萬別，解決起來自然也不可能“一方治百病”。如今江蘇試點的初衷，也是在尋找一條符合當(dāng)?shù)貙嶋H的農(nóng)村金融服務(wù)之路?！霸囼炋铩币獧z驗的并不僅是耕種方法，也包括“種子”的質(zhì)量及其生存環(huán)境。