淺談高校預(yù)算外資金管理存在的問題及對策

代蕊華

一、高校預(yù)算外資金的性質(zhì)和特點(diǎn)

高校預(yù)算外資金，是指高校按國家規(guī)定，自行組織或自行提取、自行使用的，不納入國家預(yù)算的資金。一般說來，高校凡不納入國家預(yù)算的其它資金統(tǒng)稱為高校的預(yù)算外資金，它是高校自收自支、自行管理的資金。

高校預(yù)算外資金范圍廣泛，目前，它主要包括科技三項(xiàng)費(fèi)用、代管科研經(jīng)費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)資金、社會服務(wù)收入、學(xué)?；稹⑻胤N基金和其它資金等。從某種意義上講，高校預(yù)算外資金就是高校“自己的錢”，它具有自收自支的性質(zhì)，但就其根本性質(zhì)而言，它仍是一種國家資金。在我國，國家資金通常按照管理方式的不同分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金兩種。預(yù)算內(nèi)資金是列入國家預(yù)算進(jìn)行收支管理的資金，是國家的基本財(cái)力，用于滿足整體利益的需要，其分配須經(jīng)上級機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)后方能實(shí)施。預(yù)算外資金則是指不列入國家預(yù)算而由單位自收自支、自行管理的資金，它只是國家財(cái)力的補(bǔ)充，是用于解決各部門和各單位局部問題需要的，它的分配決策則由各部門、各單位分別做出抉擇。但是，預(yù)算內(nèi)資金與預(yù)算外資金之間存在著緊密聯(lián)系，從其數(shù)量關(guān)系上來看，二者具有共同消長、相互轉(zhuǎn)化的依存關(guān)系。因?yàn)橐恍╊A(yù)算外資金是按國家預(yù)算內(nèi)資金的一定比例提取的，當(dāng)預(yù)算內(nèi)資金增加時(shí)，預(yù)算外資金也會相應(yīng)增加；并且，當(dāng)體制或政策發(fā)生變化時(shí)，原屬于預(yù)算內(nèi)的資金也會不同程度地轉(zhuǎn)化為預(yù)算外資金，或者是相反。但在最根本的一點(diǎn)即資金的所有權(quán)上，二者則是相同的，它們都是歸國家所有的財(cái)政資金。

與預(yù)算內(nèi)資金相比，高校的預(yù)算外資金主要具有以下幾方面的特點(diǎn)：

1．自主性。高校預(yù)算外資金是高校利用自身的科技、智力等優(yōu)勢，積極地開展對外服務(wù)而取得的，它是高校自行安排使用的資金。高校對這部分資金享有自主權(quán)，具有支配和使用權(quán)。除國家有明文規(guī)定外，其他部門和單位都不能直接占有和支配這部分資金。

2．多樣性。高校的預(yù)算外資金來源廣泛，項(xiàng)目繁多，無論是資金的內(nèi)容、資金來源渠道，還是資金的核算方法上都是多種多樣的，因而，這也導(dǎo)致了管理方式的靈活性和管理上的分散性。正是這種多樣性，才使得預(yù)算外資金能彌補(bǔ)預(yù)算內(nèi)資金因集中管理而帶來的局限性，使各高校能根據(jù)自身的特點(diǎn)和不同的具體情況，因地制宜、因事制宜地自行組織預(yù)算外資金，以滿足各自不同的資金需要。

3．專用性。也稱限定性，是指高校的預(yù)算外資金的收與支一般都是相對應(yīng)的，一種預(yù)算外資金的設(shè)置一般都是為了保證某些專項(xiàng)支出有同定的資金來源，因而相應(yīng)地對預(yù)算外資金的使用方向也都有明確的規(guī)定，一定項(xiàng)目的收入要用于相應(yīng)的支出，實(shí)行?？顚Ｓ茫员ＷC各項(xiàng)事業(yè)的資金需要。

4．不穩(wěn)定性。高校的預(yù)算外收入雖來源豐富，但卻十分地零散，其主要來源是各系、部、處的創(chuàng)收及校辦產(chǎn)業(yè)的上交款，其主要途徑是靠科技服務(wù)、教學(xué)服務(wù)和生產(chǎn)經(jīng)營等。由于受各高校自身?xiàng)l件的限制，隨著社會政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化形勢的變化，各種來源的渠道和途徑都會發(fā)生很大的變動，高校若沒有強(qiáng)大的校辦產(chǎn)。業(yè)做后盾，在目前形勢下，是很難保證預(yù)算外資金有穩(wěn)定的來源和發(fā)展的。

二、高校預(yù)算外資金管理中存在問題分析

從高校預(yù)算外資金所具有的特點(diǎn)中，可以看出它是一種很難進(jìn)行管理的資金，因而也會出現(xiàn)諸多管理中的問題。預(yù)算外資金具有自主性的特點(diǎn)，但其自主性是在一定意義上說的，它的形成和使用必須嚴(yán)格遵守國家的有關(guān)規(guī)定，要按規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、提取比例來取得收入，按規(guī)定的開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)來安排支出，并要按規(guī)定上繳各種稅費(fèi)。預(yù)算外資金具有專用性的特點(diǎn)，這就要求收入從哪里來，支出相應(yīng)就用到哪里去，這樣才能使得預(yù)算外資金能因事因地制宜地解決局部的某些方面的特殊需要，從而成為國家預(yù)算內(nèi)資金的一種有力的補(bǔ)充。而預(yù)算外資金的多樣性和不穩(wěn)定性很容易給管理帶來負(fù)面的影響，若不能全而地認(rèn)識這些特性，盲目地亂支亂用，便會造成管理上的混亂和使用、分配上的違紀(jì)現(xiàn)象。

高校預(yù)算外資金管理中存在的主要問題就是資金使用的過于分散和亂支亂用的違紀(jì)現(xiàn)象。前幾年，我們強(qiáng)調(diào)改革、搞活、財(cái)權(quán)下放、擴(kuò)大自主權(quán)等，使高等學(xué)校根據(jù)同家有關(guān)政策，在調(diào)動校、部門、個人三方面積極性、調(diào)整三者利益、穩(wěn)定學(xué)校收入上采取了一些措施，取得了一定成效，但也同時(shí)出現(xiàn)了預(yù)算外資金使用缺乏總體規(guī)劃、該集中使用的資金難以集中、學(xué)校能統(tǒng)一調(diào)配使用的經(jīng)費(fèi)匱乏等資金管理混亂的弊端。隨著高校各預(yù)算外資金的不斷增加，由于財(cái)經(jīng)法規(guī)法紀(jì)觀念淡薄和內(nèi)部控制、監(jiān)督制度不健全，也使得高校不同程度地存在一些違紀(jì)現(xiàn)象。這些預(yù)算外資金管理中的分散和違紀(jì)現(xiàn)象主要表現(xiàn)在：一些高校在財(cái)務(wù)處外設(shè)立同級預(yù)算外財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，造成機(jī)構(gòu)過散、自立門戶，、各事其主、各自為政、自成體系的狀況；有些單位不經(jīng)學(xué)校批準(zhǔn)，私自開設(shè)帳戶，形成了財(cái)務(wù)多中心；還有些單位私設(shè)小金庫，任意擴(kuò)大、提高開支標(biāo)準(zhǔn)，巧立名目，濫發(fā)補(bǔ)貼、津貼和實(shí)物；違反物價(jià)管理的有關(guān)規(guī)定，擅自提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)項(xiàng)目；將預(yù)算內(nèi)資金化作預(yù)算外，而將應(yīng)在預(yù)算外列支的項(xiàng)目擠入預(yù)算內(nèi)開支；違反專控商品審批規(guī)定，擅自購置?？厣唐罚哼`反國家規(guī)定借出資金給其他單位從事生產(chǎn)經(jīng)營活動；亂上計(jì)劃外基建項(xiàng)目，盲目擴(kuò)大基建規(guī)模；以及有借條抵庫，甚至私分、挪用、貪污公款，等等。加上國家有關(guān)政策的不系統(tǒng)、不配套和不穩(wěn)定，使得學(xué)校在不斷調(diào)整分配政策時(shí)，一方面是不斷激勵部門和個人增加創(chuàng)收的積極性，另一方面也帶來了學(xué)校財(cái)力的失衡和導(dǎo)致進(jìn)一步地分散與違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。這不僅影響了資金的使用效益，而且對于高校宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮和社會主義精神文明的建設(shè)都產(chǎn)生了不良影響。

三、高校預(yù)算外資金管理的對策探討

高校預(yù)算外資金管理中存在的問題，在一定程度上與高校把資金分成預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外這樣“內(nèi)外有別”的體制有關(guān)。與這種體制相適應(yīng)，高校會計(jì)核算要分別設(shè)置兩套會計(jì)科目、分兩套帳進(jìn)行核算，這不僅給日常的財(cái)會工作帶來麻煩，而且客觀上往往會引起預(yù)算內(nèi)外資金使用上的矛盾，常常會出現(xiàn)創(chuàng)收單位、校辦企業(yè)等的費(fèi)用人預(yù)算內(nèi)、收益進(jìn)預(yù)算外的擠占教育事業(yè)費(fèi)的“以外擠內(nèi)、化內(nèi)為外”的違紀(jì)現(xiàn)象。而且，在高校的財(cái)務(wù)管理實(shí)際中，預(yù)算內(nèi)外資金又很難分開，如高校的委托代培經(jīng)費(fèi)、撥入的學(xué)生獎貸基金列在預(yù)算外，而國家預(yù)算取得的科學(xué)事業(yè)費(fèi)撥款、科技三項(xiàng)費(fèi)用撥款以及應(yīng)繳預(yù)算收入等都列為預(yù)算外資金，造成大量的預(yù)算外資金轉(zhuǎn)入預(yù)算內(nèi)核算，而部分的預(yù)算內(nèi)資金又轉(zhuǎn)化為預(yù)算外收入。同時(shí)，在新的形勢下，高校越來越多地開展的社會有償服務(wù)和實(shí)行多種形式的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，使預(yù)算內(nèi)、外資金出現(xiàn)相互交融的現(xiàn)象，許多同樣的費(fèi)用支出如水電費(fèi)、辦公費(fèi)等要分別

反映在預(yù)算內(nèi)外的許多不同的項(xiàng)目上。因而，解決預(yù)算外資金管理中的問題，最根本的一點(diǎn)就是應(yīng)該改革高校預(yù)算內(nèi)、外資金分別的狀態(tài)，將預(yù)算內(nèi)、外資金“兩套帳”合并為一套會計(jì)科目和一套帳進(jìn)行核算，建立新的統(tǒng)一的收支兩條線的學(xué)校資金核算體系。收入按來源分類，支出按用途分類，直接成本正確歸屬，間接費(fèi)用合理分?jǐn)偂＿@樣，不僅可簡化核算手續(xù)，還為高校實(shí)行綜合財(cái)務(wù)計(jì)劃、實(shí)行財(cái)務(wù)管理的電算化提供良好的條件。

當(dāng)然，對于預(yù)算外資金的這種根本性改革，在會計(jì)科目設(shè)置、具體核算方法等方面還需要做深入的研究；并且，在高校整個財(cái)會體系還沒有做根本性變革的大背景下，高校推行這一改革措施的時(shí)機(jī)還為時(shí)尚早。但從長遠(yuǎn)來看，這種改革是一種必然的趨勢。在口前，針對高校預(yù)算外資金相當(dāng)程度上的“放任自流”的局面，我們認(rèn)為，在遵循預(yù)算外資金管理原則的基礎(chǔ)上，高校應(yīng)該做好如下幾方面的工作：

1．加強(qiáng)對預(yù)算外資金的集中統(tǒng)一管理。對于高校的各項(xiàng)預(yù)算外資金的收支，除了獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的校辦企業(yè)及教學(xué)、生產(chǎn)、經(jīng)營為一體的實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)基地等部門外，其它各項(xiàng)預(yù)算外資金的收支，都要由校財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一集中管理。校財(cái)務(wù)部門應(yīng)按照國家有關(guān)政策，組織安排學(xué)校各項(xiàng)預(yù)算外資金的收支計(jì)劃，制定學(xué)校統(tǒng)一的具體的分配原則和使用措施。對資金的管理，要在校長或主管財(cái)務(wù)的副校長或總會計(jì)師的直接領(lǐng)導(dǎo)下，由財(cái)務(wù)處統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一核算辦法、統(tǒng)一開支范圍和統(tǒng)一銀行帳戶。學(xué)校要認(rèn)真編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃和學(xué)校綜合財(cái)務(wù)計(jì)劃，統(tǒng)籌安排預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金，集中管理，合理使用。對學(xué)校預(yù)算外的收入，要根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，確定統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，防止擅自擴(kuò)大收費(fèi)范圍、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。各項(xiàng)預(yù)算外收支，要根據(jù)統(tǒng)一會計(jì)制度的要求，統(tǒng)一帳簿，統(tǒng)一會計(jì)科目，統(tǒng)一財(cái)務(wù)報(bào)表。各項(xiàng)預(yù)算外開支，必須堅(jiān)持先收后支、收支平衡、略有結(jié)余的原則。對于預(yù)算外資金所設(shè)帳戶，應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整，使不同性質(zhì)的預(yù)算外資金分別開設(shè)銀行帳戶，而對那些該并該撤的帳戶必須堅(jiān)決合并或撤掉，以加強(qiáng)對預(yù)算外資金的集中統(tǒng)一管理。

2．健全對預(yù)算外資金的成本核算。預(yù)算外資金管理中的諸多問題，大都與缺乏嚴(yán)格的成本核算有關(guān)。高校各項(xiàng)對外業(yè)務(wù)的收入，由于不計(jì)提折舊和核算成本，往往使純收入不“純”，結(jié)果是擠占教育事業(yè)費(fèi)或擴(kuò)大了開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)際造成了化大公為小公、損公肥私的現(xiàn)象。因而，對預(yù)算外資金必須加強(qiáng)成本核算。對于高校實(shí)行“獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧”的校辦工廠、公司或部分后勤承包單位等要嚴(yán)格進(jìn)行成本核算，直接費(fèi)用要同企業(yè)管理一樣計(jì)入成本，對于學(xué)校代發(fā)的人員工資及各項(xiàng)附加費(fèi)應(yīng)一律攤?cè)肷a(chǎn)成本，學(xué)校要收回，交還“應(yīng)轉(zhuǎn)預(yù)算收入”。同時(shí)，考慮到校辦產(chǎn)業(yè)為教學(xué)科研和師生員工生活服務(wù)的一面，如在返還代發(fā)工資時(shí)，對直接為教學(xué)實(shí)習(xí)、科研加工等服務(wù)的那部分編制人員的費(fèi)用可不上交，可建立教學(xué)實(shí)習(xí)基金、科研加工基金等，以彌補(bǔ)工廠因不收費(fèi)或少收費(fèi)所帶來的不足。對于學(xué)校對外開展的各項(xiàng)業(yè)務(wù)收入，也必須加強(qiáng)成本核算，將費(fèi)用與收入一一列應(yīng)，辦什么事、發(fā)生了什么費(fèi)用要核實(shí)，不能把跟收入無關(guān)的費(fèi)用擠入成本，也不能把發(fā)生的費(fèi)用漏記成本。對動用學(xué)校的各種材料、燃料、水電及設(shè)備折舊費(fèi)等都應(yīng)計(jì)入成本，并上交學(xué)校，不準(zhǔn)將毛收入視為純收入、化預(yù)算內(nèi)為預(yù)算外。

3．理順收益分配。理順高校預(yù)算外資金的收益分配是關(guān)系到能否正確處理各方面的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，充分調(diào)動各方面積極性的關(guān)鍵，也是保證預(yù)算外資金持續(xù)增長、合理使用的關(guān)鍵。搞好收益分配，克服分配中的平均主義，正確處理國家、集體和個人三者的利益關(guān)系，這是一項(xiàng)難度大、政策性強(qiáng)的工作。首先，高校要根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)政策的規(guī)定，制定切合實(shí)際的分配政策和實(shí)施細(xì)則，力求收益分配政策的科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)。分配政策的基點(diǎn)應(yīng)放在既要保證全局的整體的發(fā)展需要，又要使局部得到發(fā)展，并要使教職工的生活福利得到適度的改善。各單位要嚴(yán)格按分配政策辦事，不得自行其事。其次，對校內(nèi)獎酬金的發(fā)放，要實(shí)行獎金、酬金分開，實(shí)行多勞多得、按勞分配的制度。在分配中，對于教學(xué)工作量酬金、兼課費(fèi)的計(jì)算，后勤承包單位的考核等要兼顧各方面的關(guān)系，克服分配中的體腦倒掛和處理好直接創(chuàng)收者與間接服務(wù)管理人員酬金的關(guān)系。對于獎金和酬金，高校應(yīng)加強(qiáng)這方面的控制和綜合平衡，各單位既不能搞平均主義大鍋飯，也不能過分地懸殊，以調(diào)動各方面的積極性，從整體上提高學(xué)校的經(jīng)濟(jì)效益。

4．發(fā)展各種形式的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。預(yù)算外的許多項(xiàng)目實(shí)行不同形式的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，這是在保證完成國家下達(dá)的教學(xué)、科研任務(wù)的前提下，高校部門管理實(shí)行半企業(yè)化和企業(yè)化管理的有效形式。實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，一方面不會增加學(xué)校的經(jīng)費(fèi)開支，另一方面通過建立各種責(zé)任制和工作的考核指標(biāo)，有利于調(diào)動職工的積極性和提高工作的效率和效益。高校應(yīng)本著各盡所能、按勞分配的原則，支持和發(fā)展各種形式的經(jīng)濟(jì)承包責(zé)任制。如對校辦工廠、企業(yè)實(shí)行生產(chǎn)經(jīng)營承包責(zé)任制，學(xué)校與工廠，工廠與車間，都要就一些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)簽訂合同，完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)可以提成，并可從中提取獎勵基金和福利基金，完不成指標(biāo)的則不能提取。如食堂可實(shí)行獨(dú)立預(yù)算、自主經(jīng)營、限額承包的半企業(yè)化管理，等等，通過實(shí)行各種形式的經(jīng)濟(jì)承包責(zé)任制，把經(jīng)濟(jì)責(zé)任與經(jīng)濟(jì)利益掛起鉤來，實(shí)行責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合，這樣才能提高經(jīng)濟(jì)效益，調(diào)動全體職工工作的積極性。作者單位：華東師范大學(xué)教育管理學(xué)院

(上海200062)

責(zé)任編輯：黎立