對(duì)高校管理權(quán)限的再認(rèn)識(shí)

劉貴華

改革的首要問(wèn)題是權(quán)力、職責(zé)與利益的再分配與重新構(gòu)建問(wèn)題。對(duì)于高校內(nèi)部管理改革來(lái)說(shuō)，確立并落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)是改革賴(lài)以進(jìn)行的基礎(chǔ)和前提。由于學(xué)校是一種特殊的社會(huì)組織，與外部環(huán)境存在著復(fù)雜的關(guān)系，加之高校內(nèi)部又有其固有的結(jié)構(gòu)和內(nèi)在規(guī)定性，因而學(xué)校自主辦學(xué)涉及很多問(wèn)題，在政府教育行政部門(mén)轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)后，歸根結(jié)底是學(xué)校對(duì)自身管理權(quán)限的掌握與運(yùn)用問(wèn)題。

一

高校自主權(quán)是與高校自治、自我調(diào)節(jié)等基本同義或近義的概念。主要指學(xué)校應(yīng)當(dāng)擁有決定學(xué)校學(xué)科專(zhuān)業(yè)設(shè)置、人事和師資的任免與聘任、課程發(fā)展、學(xué)位資格審查與認(rèn)可及授予、學(xué)生入學(xué)與分配、國(guó)際合作與交流等方面的權(quán)力，即大學(xué)可以自主地治理學(xué)校，自主地處理學(xué)校內(nèi)部事務(wù)，最小限度地接受來(lái)自外界的干預(yù)和支配。如今，雖然學(xué)校比過(guò)去有了更多的自主管理的權(quán)限，但我們?nèi)杂斜匾獜睦碚撋线M(jìn)一步討論辦學(xué)權(quán)力自主化在高教改革中勢(shì)在必行的理由。

1．辦學(xué)權(quán)力自主化是主動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要

首先，在開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，高教的資源配置者已由政府轉(zhuǎn)變?yōu)槿鐣?huì)，教育產(chǎn)權(quán)開(kāi)始多元化。其次，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為手段，要求政府職能從過(guò)去的行政計(jì)劃命令向間接的宏觀調(diào)控為主轉(zhuǎn)換。政府職能的轉(zhuǎn)換，這便為高校自主辦學(xué)提供了來(lái)自政府系統(tǒng)的支持，這是關(guān)鍵因素。此外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中必須遵循的供求、價(jià)值、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，不僅使物質(zhì)生產(chǎn)部門(mén)和經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)必須接受市場(chǎng)機(jī)制的作用，而且與這些部門(mén)有著極其密切關(guān)系的高教部門(mén)也必須接受這種作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確定，作為生產(chǎn)要素市場(chǎng)之一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和勞動(dòng)力資源配置方式的改變，以及實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后勞動(dòng)、人事、工資等制度的改革，必將對(duì)高校的專(zhuān)業(yè)和課程設(shè)置及招生、培養(yǎng)、畢業(yè)生就業(yè)制度提出調(diào)整和改革的要求。這是高校自主辦學(xué)勢(shì)在必行的宏觀背景。

2．辦學(xué)權(quán)力自主化是高校的任務(wù)和遵循高校辦學(xué)規(guī)律的需要

高等教育作為一種按一定社會(huì)目的、有組織有計(jì)劃對(duì)人的發(fā)展施加專(zhuān)門(mén)影響的社會(huì)活動(dòng)，已經(jīng)形成了自己的內(nèi)在規(guī)律，使其并不再被動(dòng)地接受社會(huì)對(duì)它的影響和制約。當(dāng)社會(huì)按高教規(guī)律辦事時(shí)，則其必興，反之，若違反其規(guī)律，高教必處于扼制或扭曲狀態(tài)。這樣的歷史我們并不少遇。眾所周知，高校適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心任務(wù)的要求主要是通過(guò)培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)人才和開(kāi)展科學(xué)研究來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而高校的教學(xué)、科研甚至社會(huì)服務(wù)都是與知識(shí)活動(dòng)相聯(lián)系的，而知識(shí)活動(dòng)的一個(gè)重要特點(diǎn)是其獨(dú)立性與創(chuàng)造性?？梢?jiàn)，辦學(xué)權(quán)力自主化是很重要的。

二

學(xué)校作為一種特殊的組織，其管理活動(dòng)必然受制于諸多因素，而高校管理權(quán)限的正確運(yùn)用與掌握，是高校達(dá)成管理目標(biāo)的重要前提。為確保高校自主辦學(xué)的適度性，必須分析與探討高校的管理權(quán)限問(wèn)題。依管理因素序列，筆者認(rèn)為高校應(yīng)有如下12種管理權(quán)限：(1)經(jīng)費(fèi)籌措與支配使用權(quán)；(2)繳取學(xué)生學(xué)雜費(fèi)用權(quán)；(3)校內(nèi)利益分配權(quán)；(4)教師聘任、各級(jí)干部(副校長(zhǎng)及以下干部)任免權(quán)；(5)招生與畢業(yè)生分配權(quán)；(6)教職工職稱(chēng)(職務(wù))評(píng)聘權(quán)(含監(jiān)督、考核與獎(jiǎng)懲權(quán))；(7)對(duì)學(xué)生獎(jiǎng)懲與學(xué)籍管理權(quán)；(8)對(duì)校內(nèi)工作的安排及校內(nèi)改革方案的制定與實(shí)施權(quán)；(9)對(duì)校內(nèi)儀器、設(shè)備、圖書(shū)、校舍及其它空間場(chǎng)所的使用與管理權(quán)；(10)教育、教學(xué)權(quán)；(11)科學(xué)研究、科技推廣、社會(huì)服務(wù)權(quán)；(12)國(guó)際交流合作、科技開(kāi)發(fā)與多種經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

這12項(xiàng)管理權(quán)限，在任何國(guó)家、任何時(shí)期都有較大程度的自主權(quán)。但這些自主權(quán)又是有一定限度的，也就是說(shuō)學(xué)校不可能擁有12項(xiàng)管理權(quán)限的完全自主權(quán)。提出并強(qiáng)調(diào)高校的自主管理，這本身就反映了自主管理原則的相對(duì)性，它是相對(duì)于學(xué)校外部(主要是政府和社會(huì))對(duì)學(xué)校的影響和干預(yù)而言的。對(duì)高校管理權(quán)限的約束因素，除高等學(xué)校內(nèi)在規(guī)定性因素之外。主要有如下兩方面的約束：其一是社會(huì)壞境因素的制約。高校存在于社會(huì)大系統(tǒng)中，其自主管理問(wèn)題必然受制于社會(huì)，比如學(xué)校難以辭退教職工等即是。1986年3月12日國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《高等教育管理職責(zé)的暫行規(guī)定》。規(guī)定中提出了可以“聘任、辭退教師和辭退職工”。但時(shí)過(guò)10年，由于眾所周知的原因，這一辭退工作仍難以實(shí)現(xiàn)。其二是政府對(duì)學(xué)校自主權(quán)的監(jiān)控，以及法律法規(guī)對(duì)學(xué)校管理權(quán)的限定。國(guó)家和政府通過(guò)立法、政策、撥款、督導(dǎo)、評(píng)估等手段對(duì)學(xué)校進(jìn)行宏觀監(jiān)控，從而對(duì)學(xué)校內(nèi)部管理權(quán)限形成制約。依法治校應(yīng)是高校管理的基本原則，國(guó)家有關(guān)法律和學(xué)校依法制定的校規(guī)組成的法規(guī)體系，從各方面規(guī)范高?；顒?dòng)，并對(duì)管理行為形成強(qiáng)有力的制約，任何決策主體均不能越權(quán)行事，更不能獨(dú)斷專(zhuān)行。

綜上所述，學(xué)校內(nèi)部管理權(quán)限是相對(duì)和有限的，不能一講擴(kuò)大學(xué)校自主權(quán)就不加分析、不加區(qū)別地一律對(duì)待，不同科類(lèi)層次、不同地區(qū)和不同辦學(xué)基礎(chǔ)的高校，自主辦學(xué)權(quán)限必然會(huì)有所不同，應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。學(xué)校的自主管理是政府、學(xué)校、社會(huì)幾個(gè)方面共同參與、協(xié)同作用的過(guò)程，學(xué)校管理權(quán)限的大小、范圍主要取決于這些制約條件和因素的多少。目前我國(guó)的當(dāng)務(wù)之急應(yīng)是政府轉(zhuǎn)變職能，下放其該下放而沒(méi)有下放的權(quán)力。

三

《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出“要擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”，《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》也指出要按照“政事分開(kāi)”的原則，通過(guò)立法，明確高校的權(quán)利和義務(wù)，使高校真正成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體，并且要在“招生、專(zhuān)業(yè)調(diào)整、機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部任免、經(jīng)費(fèi)使用、職稱(chēng)評(píng)定、工資分配和國(guó)際合作交流”等方面分別不同情況，進(jìn)一步擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)。應(yīng)該說(shuō)《決定》和《綱要》指明了擴(kuò)大自主權(quán)的方向，概括了其主要內(nèi)容，體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)高校自主辦學(xué)的基本要求。目前我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)應(yīng)該擴(kuò)大，這一點(diǎn)是肯定的，但它有一個(gè)過(guò)程，在自主和控制之間，有一個(gè)既符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要又符合高校實(shí)際情況的平衡問(wèn)題。自主權(quán)不能一下子全部放開(kāi)，這也是容易理解的，然而《綱要》中的有些提法比較宏觀，操作時(shí)較難掌握，因而需進(jìn)一步研究說(shuō)明。筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)高校實(shí)際情況，結(jié)合國(guó)際高等教育發(fā)展慣例，對(duì)我國(guó)高校既必要又可行的自主權(quán)應(yīng)該是：

第一，專(zhuān)業(yè)設(shè)置權(quán)。高校根據(jù)服務(wù)區(qū)域的需要和自身的條件．有權(quán)在批準(zhǔn)的學(xué)科專(zhuān)業(yè)類(lèi)別內(nèi)，設(shè)置新專(zhuān)業(yè)或調(diào)整專(zhuān)業(yè)；在完成政府下達(dá)計(jì)劃的前提下，有權(quán)根據(jù)實(shí)際需要，自主設(shè)置“通用目錄”上沒(méi)有的專(zhuān)業(yè)。這是高校主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要的客觀必然。當(dāng)然，如果完全由高校自主設(shè)置專(zhuān)業(yè)，那么不可避免地會(huì)造成重復(fù)辦學(xué)、專(zhuān)業(yè)布局不合理或熱門(mén)專(zhuān)業(yè)設(shè)置過(guò)多的現(xiàn)象。因此，國(guó)家統(tǒng)籌，宏觀調(diào)控也是必要的。

第二，自主招生權(quán)。這些年我國(guó)招生制度改革取得了較大進(jìn)展，但招生自主權(quán)仍要進(jìn)一步擴(kuò)大，要在保證完成通過(guò)招標(biāo)取得的國(guó)家投資培養(yǎng)任務(wù)的前提下，高校試行自主決定招生辦法，即單獨(dú)命題，單獨(dú)考試，單獨(dú)錄取學(xué)生。這樣，各高校可根據(jù)專(zhuān)業(yè)特點(diǎn)和對(duì)考生各方面的要求自由選拔人才，促進(jìn)院校之間充滿(mǎn)活力的競(jìng)爭(zhēng)，調(diào)動(dòng)學(xué)校辦學(xué)積極性，同時(shí)便于加強(qiáng)高校同中學(xué)的聯(lián)系，發(fā)揮高校招生積極性。

第三，人事分配權(quán)。主要是對(duì)校內(nèi)干部的任免和教職工的聘任及工資分配的自主權(quán)。當(dāng)務(wù)之急是落實(shí)學(xué)校依據(jù)干部標(biāo)準(zhǔn)、按照有關(guān)規(guī)定自主地選聘某些校院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人和系處級(jí)干部，自主評(píng)審教師系列職務(wù)，自主聘任或解聘各職級(jí)的教師和員工，自主決定工資分配方案和獎(jiǎng)懲方法。用人自主權(quán)還表現(xiàn)在對(duì)校內(nèi)人員的合理安排和科學(xué)配置上，力爭(zhēng)人盡其才，才盡其用。第四，經(jīng)費(fèi)自籌自用權(quán)。即在國(guó)家政策范圍內(nèi)，學(xué)?？啥嗲阑I措資金，加強(qiáng)自身“造血”功能。如自主開(kāi)展有償服務(wù)；自主開(kāi)創(chuàng)校辦企業(yè)；自主與社會(huì)建立聯(lián)系，吸納社會(huì)資金辦學(xué)；收取學(xué)生學(xué)雜費(fèi)以及科技成果的轉(zhuǎn)讓與利用等，同時(shí)應(yīng)允許學(xué)校自主安排自籌資金的用途?？傊?，除少數(shù)國(guó)家戴帽下達(dá)的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)外，學(xué)校有權(quán)調(diào)劑使用從政府和非政府渠道取得的一切經(jīng)費(fèi)。

第五，機(jī)構(gòu)設(shè)置、國(guó)際合作交流自主權(quán)。高校能自主地調(diào)整校內(nèi)院系機(jī)構(gòu)，可不與行政主管部門(mén)對(duì)應(yīng)；自主設(shè)立與調(diào)整校內(nèi)所有行政機(jī)構(gòu)；國(guó)際合作與交流的最大限度是自主地派出或接納留學(xué)人員。

總之，以上五個(gè)方面是當(dāng)前擴(kuò)大高校自主權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，也是提高教育教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益、增強(qiáng)辦學(xué)活力的前提條件。

作者單位：湖北農(nóng)學(xué)院高教研究所(荊沙市445000)

責(zé)任編輯：海文