新《預(yù)算法》實施背景下人民銀行財務(wù)風(fēng)險防控機制研究

【摘 要】新《預(yù)算法》于2015年1月1日起正式實施。新《預(yù)算法》的出臺對于我國實施全口徑預(yù)算，促進財政預(yù)算的細化和公開，以及進一步規(guī)范財政支出具有積極意義。人民銀行作為預(yù)算編制單位，必然要適應(yīng)新預(yù)算法的改革方向。本文就新預(yù)算法修改的背景和緊迫性、新預(yù)算法的特點和對人民銀行的影響、人民銀行的財務(wù)風(fēng)險及應(yīng)對措施幾個方面進行了初步探討。

【關(guān)鍵詞】新《預(yù)算法》；人民銀行； 財務(wù)風(fēng)險

一、新《預(yù)算法》修改的背景和緊迫性

隨著我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，財政收入已邁向10萬億元大關(guān)。同時，我國不斷改革完善預(yù)算管理機制，逐步確立分稅制財政管理體制，強化預(yù)算在政府管理中的作用，預(yù)算管理制度成為財稅體制改革的重點。而原《預(yù)算法》法規(guī)與現(xiàn)實之間脫節(jié)難以避免。原《預(yù)算法》急需修訂。

政府預(yù)算是政府在做什么和不做什么之間做出選擇的重要依據(jù)，是財政的核心和國家治理的重要支柱，現(xiàn)代財政制度以現(xiàn)代預(yù)算制度為基礎(chǔ)，是國家治理體系的重要內(nèi)容。原預(yù)算法是人大行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的直接法律依據(jù)。但是，在過去的20 余年里，社會各領(lǐng)域經(jīng)濟迅速發(fā)展，社會發(fā)生了巨大變化，原預(yù)算法已不能適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟發(fā)展的需要。主要是對預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算活動的公開性和預(yù)算監(jiān)督的嚴肅性等重大問題缺乏法律依據(jù)。

總之，通過改革，將預(yù)算管理從單純控制收支的工具，轉(zhuǎn)變?yōu)檎畯氖聡抑卫?、實施宏觀調(diào)控、實現(xiàn)施政目標的重要手段，更加注重發(fā)揮預(yù)算作為宏觀管理工具的作用。同時，通過合理劃分管理權(quán)責(zé)，理順財政部與各中央部門關(guān)系。新《預(yù)算法》為進一步深化財稅改革引領(lǐng)方向，借鑒近年來財政改革發(fā)展的成功經(jīng)驗，在預(yù)算管理的諸多方面取得了重大突破。預(yù)算法重新頒布是健全國家法律制度的一項重要成果，更是財政制度建設(shè)邁出的堅實一步，是我國加快建立公開透明、全面規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算制度而具有里程碑意義的一件大事。

二、新《預(yù)算法》的特點和對人民銀行的影響

1.突出預(yù)算的完整性

政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)包括政府所有的財政收入和支出內(nèi)容。新《預(yù)算法》第5條規(guī)定：“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算”等。這一實踐是對預(yù)算資金范圍與邊界的擴展，減少了例外因素以及體制外因素的對正常預(yù)算工作的干擾。近幾年人民銀行總行通過制度規(guī)定、文件通知等形式嚴格要求基層人民銀行做好各項預(yù)算外資金的管理工作。《中國人民銀行辦公廳關(guān)于加強預(yù)算管理的指導(dǎo)意見》，（銀辦發(fā)〔2010〕135號）指出，“各級預(yù)算單位要建立健全防治“小金庫”的長效機制，不得隱匿、截留財務(wù)收入私設(shè)“小金庫”；《中國人民銀行辦公廳關(guān)于進一步加強人民銀行財務(wù)管理工作的意見》（銀辦發(fā)[2011]203號）規(guī)定，“所有財務(wù)收支、資金和財產(chǎn)必須在人民銀行財務(wù)大賬內(nèi)統(tǒng)一核算和真實反映，由會計財務(wù)部門集中管理”。

2.健全透明預(yù)算制度

政府預(yù)算反映著政府活動方向、范圍和政策，與全體公民的切身利益緊密相關(guān)。政府預(yù)算的內(nèi)容及其執(zhí)行情況，除少數(shù)涉及國家秘密的信息外，必須明確并采取一定的形式公之于眾，便于人民代表理解和審查，并置于社會公眾的監(jiān)督之下。自2011年人民銀行總行對外公開2010年決算和當(dāng)年預(yù)算以來，總行會計財務(wù)司在每年的工作安排中，均將預(yù)算公開工作作為全年會計財務(wù)工作的重點。其中：2015年，要求穩(wěn)妥推進預(yù)算公開透明，并要求做好依申請公開的準備；2016年，總行會計財務(wù)司進一步擴大公開工作覆蓋面，要求進一步完善預(yù)算、基建、采購等公開工作，在加大相關(guān)政策、信息公開和宣傳溝通的基礎(chǔ)上，積極推動管理的精細化、規(guī)范化和標準化，為公開透明創(chuàng)造條件。

3.建立跨年度平衡預(yù)算機制

為進一步完善財政計劃的作用機制，彌補年度預(yù)算在反映收支變動、控制支出增長和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)等方面的缺陷，新預(yù)算法強調(diào)，各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機制。跨年度平衡預(yù)算每年編制一次，每次向前滾動一年，每年都根據(jù)預(yù)算執(zhí)行和經(jīng)濟發(fā)展等情況作出最新預(yù)測，對有關(guān)收支指標作出調(diào)整或修正，保證支出與收入及財政與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)互動，保證國家宏觀決策選擇和財政政策執(zhí)行的連續(xù)性。因人民銀行嚴格執(zhí)行收支兩條線的財務(wù)管理制度，不存在預(yù)算收入編制與調(diào)劑問題，但是因部分特殊項目涉及跨年度預(yù)算執(zhí)行問題，構(gòu)建跨年度預(yù)算平衡機制依然是基層人民銀行需要探索、研究的重點。對此，人民銀行總行下發(fā)了《中國人民銀行會計財務(wù)司關(guān)于2015年會計財務(wù)工作要點的通知》（銀會計〔2015〕6號）中，提出了“按照《中央本級滾動預(yù)算管理改革方案》要求，研究試編3年滾動預(yù)算，根據(jù)中央銀行履職需要、業(yè)務(wù)特點及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，探索中期預(yù)算和滾動規(guī)劃管理，增強預(yù)算編制前瞻性?！?/p>

4.加強結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理

建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機制，各級政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項目的支出；連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理，其中一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，應(yīng)當(dāng)補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。人民銀行總行歷來高度重視專項資金的管理使用，對于年度未使用完畢的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，嚴格要求做好專戶管理和上劃工作。2008年，總行印發(fā)的《中國人民銀行辦公廳關(guān)于加強當(dāng)前人民銀行財務(wù)管理工作的意見》（銀辦發(fā)[2008]121號），對各分支機構(gòu)清理歷年結(jié)余資金提出了要求：各行要進一步加大清理工作力度，切實解決目前清理工作中遇到的問題，妥善安排和處置本單位的歷年結(jié)余資金，確保歷年結(jié)余資金使用和管理的合規(guī)性。其中，對于專戶存放、有專項用途的資金，應(yīng)盡快清理并保證?？顚Ｓ茫粚?jīng)清理認定屬于以前年度利潤留成資金、總行下?lián)軐ｍ椯Y金、經(jīng)費結(jié)余等形成的結(jié)余資金，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定安排使用，嚴禁私分或用于發(fā)放個人津補貼。

三、新《預(yù)算法》實施背景下人民銀行財務(wù)風(fēng)險因素分析

1.預(yù)算管理制度體系需要不夠完善

近年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展進步，國家各個領(lǐng)域的改革不斷深入，人民銀行面臨的內(nèi)外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，特別是黨的“十八大”以來，一系列關(guān)于規(guī)范黨政機關(guān)公務(wù)活動的文件規(guī)定密集出臺，給傳統(tǒng)財政管理體制下的人民銀行預(yù)算工作科學(xué)化、精細化水平提出了新的要求；同時，新《預(yù)算法》從法律層面確定了勤儉節(jié)約的總基調(diào)，使依法理財、科學(xué)理財成為新常態(tài)，這與利潤留成制下預(yù)算粗放式管理和寬口徑預(yù)算支付形成了鮮明的對比。此外，隨著經(jīng)濟金融改革的不斷深入，人民銀行反洗錢、征信、反假貨幣以及金融消費者權(quán)益保護等新業(yè)務(wù)不斷出現(xiàn)，為金融支持地方經(jīng)濟發(fā)展作出了較大貢獻。但是現(xiàn)有的會計財務(wù)制度并未及時進行賬戶結(jié)構(gòu)新設(shè)和調(diào)整，也沒有就出現(xiàn)的新業(yè)務(wù)進行歸屬劃分，極易造成預(yù)算管理的違法違規(guī)問題。

2.預(yù)算編報執(zhí)行不夠科學(xué)規(guī)范

目前預(yù)算編報不夠科學(xué)規(guī)范主要表現(xiàn)在：（1）基層人民銀行在預(yù)算編制過程中仍采用基數(shù)加增長比例的預(yù)算編制方法，參照上年度或近幾個年度的各賬戶支出數(shù)，在適當(dāng)考慮人員變化、物價水平等因素后，依據(jù)總行規(guī)定的增長幅度進行編制，預(yù)算編制缺乏連續(xù)性和計劃性。（2）從預(yù)算編制的內(nèi)容看，因每年預(yù)算編制時間緊、項目多，項目申報文本內(nèi)容質(zhì)量不高，申報理由不充分，項目預(yù)算明細支出沒有嚴格按照財政部有關(guān)集中采購目錄進行預(yù)測，所列具體明細與實際工作需求不符，存在明顯的邏輯錯誤和細目疏漏。（3）在預(yù)算編制程序上有關(guān)部門參與不夠，流于形式。目前，人行各分支機構(gòu)的預(yù)算完全是由會計部門編制的，缺乏對各級機構(gòu)職能運行成本的研究，沒有人事、業(yè)務(wù)等相關(guān)部門參與，預(yù)算工作沒有受到應(yīng)有的重視。

3.內(nèi)外部審計檢查工作出現(xiàn)新動向

審計檢查是由國家授權(quán)或接受委托的專職機構(gòu)和人員，依照國家法規(guī)、審計準則和會計理論，運用專門的方法，對被審計單位的財政、財務(wù)收支等活動進行的監(jiān)督檢查。近幾年，有關(guān)財經(jīng)制度規(guī)定越來越明確，審計檢查越來越頻繁，審計檢查范圍越來越廣，審計內(nèi)容越來越細，同時審計公示和追責(zé)的力度不斷加大，審計檢查發(fā)現(xiàn)的違法違紀案例也越來越多。新《預(yù)算法》對預(yù)算監(jiān)督主體和法律責(zé)任再次進行明確，這對人民銀行會計財務(wù)工作提出了更高更嚴的要求。

4.預(yù)算績效管理配套措施需要跟進

從實踐來看，人民銀行預(yù)算績效評價與管理工作大多處于起步階段。一方面由于人民銀行法定職能和業(yè)務(wù)活動的特殊性，無法照搬已有的改革模式和經(jīng)驗；另一方面人民銀行預(yù)算績效評價及管理工作中還存在會計基礎(chǔ)不夠完善、預(yù)算績效觀念淡漠、制度建設(shè)亟待加強、評價指標設(shè)計不夠科學(xué)全面以及績效信息收集薄弱等諸多現(xiàn)實問題。因此，要深入推進人民銀行預(yù)算績效評價及管理工作，必須構(gòu)建科學(xué)的人民銀行預(yù)算績效評價體系，并完善其持續(xù)發(fā)展的配套措施。

四、新《預(yù)算法》實施背景下人民銀行財務(wù)風(fēng)險應(yīng)采取的措施

1.完善人民銀行預(yù)算管理各項制度

基層人民銀行應(yīng)學(xué)習(xí)貫徹“十八大”以來中央關(guān)于規(guī)范黨政機關(guān)公務(wù)活動的一系列制度規(guī)定，對中央政策法規(guī)認真解讀、宣傳、培訓(xùn)，深刻理解領(lǐng)會中央政策法規(guī)。結(jié)合人民銀行工作實際，制定完善會議、培訓(xùn)、差旅公務(wù)接待管理等預(yù)算實施細則。并通過座談會、專題會等形式，積極學(xué)習(xí)領(lǐng)會新政策、了解掌握新形勢，及時制定補充規(guī)定和實施細則，梳理工作流程，樹立底線思維，維護政策規(guī)定的權(quán)威性，提升會計財務(wù)風(fēng)險防控管理水平。

2.采取科學(xué)規(guī)范的措施編報預(yù)算

（1）采用零基預(yù)算的方式編報預(yù)算?；鶎尤嗣胥y行應(yīng)在預(yù)算編制過程中不考慮以前年度的收支情況，只以新預(yù)算年度的需求為依據(jù)，重新評估各項收支的必要性及其所需金額，從而克服增量預(yù)算下人民銀行收支指標剛性增長的弊端，提高預(yù)算支出效率。（2）預(yù)算編制應(yīng)該嚴格遵守可靠性原則?；鶎尤藗冦y行的預(yù)算必須建立在積極、穩(wěn)健、可靠的基礎(chǔ)上，有充分而切實的依據(jù)，預(yù)算數(shù)應(yīng)盡量準確地反映可能出現(xiàn)的結(jié)果，保證預(yù)算能得到真實可靠的執(zhí)行，支出預(yù)算的編制不能不切實際地把支出盤子打的很大，無法完成，也不能留下硬缺口，將執(zhí)行中一定要發(fā)生的支出不列入預(yù)算，人為縮小支出規(guī)模。（3）在預(yù)算編制中要加強組織領(lǐng)導(dǎo)及提高編制人員素質(zhì)。在預(yù)算編制的過程中應(yīng)有人事、會計財務(wù)、貨幣發(fā)行、科技、保衛(wèi)等相關(guān)部門共同參與，對各自業(yè)務(wù)部門預(yù)算的需求情況提供可靠依據(jù)，保證預(yù)算編制的科學(xué)化、精細化。同時，要提高預(yù)算編制人員的素質(zhì)，使預(yù)算編制嚴謹、科學(xué)。

3.不斷完善預(yù)算監(jiān)督體系

人民銀行有關(guān)預(yù)算監(jiān)督主要包括財政、審計等外部監(jiān)督和各級行內(nèi)部監(jiān)督兩個方面，同時各有關(guān)內(nèi)部制度規(guī)定均明確了人民銀行需接受外部預(yù)算監(jiān)督。人民銀行內(nèi)外部審計檢查范圍越來越廣，審計檢查、公示和追責(zé)的力度不斷加大，審計檢查發(fā)現(xiàn)的違法違紀案已引起總行的高度重視。對此，基層人民銀行在做好內(nèi)部常規(guī)財務(wù)檢查、開展專項檢查的同時，積極配合做好外部審計檢查；同時，基層行會計財務(wù)部門要及時關(guān)注內(nèi)外部審計檢查的新動向，及時向黨委及“一把手”做好財務(wù)風(fēng)險提示；高度重視審計整改，認真分析存在問題的主觀原因，采取有效措施整改，避免屢查屢犯。做好會計財務(wù)自查自糾工作，積極配合上級行開展現(xiàn)場檢查。

4.建立健全預(yù)算績效考評制度。

基層人民銀行應(yīng)完善“項目評審-執(zhí)行監(jiān)測-績效評價”的全過程管理機制，充分發(fā)揮“預(yù)算作為考核工作質(zhì)量、工作效率的標準”這一工具的作用，預(yù)算本身具有可考核性，因而可以根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況來評定工作成效，分析差異進而改進工作。同時，樹立中長期預(yù)算管理理念，加強單位內(nèi)部預(yù)算工作機制，推動業(yè)務(wù)部門制定完善中長期業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，增強預(yù)算編制的前瞻性、科學(xué)性和約束力。對預(yù)算績效管理工作機制全過程進行探索，完善預(yù)算績效自評工作；擴大預(yù)算績效試點評價范圍，開展中期預(yù)算績效評價，強化預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用，實現(xiàn)公平、透明、完整、規(guī)范、高效的預(yù)算管理目標。

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作者簡介：

仇潔（1989—），女，漢族，甘肅靖遠人，助理經(jīng)濟師，任職于中國人民銀行張掖市中心支行，學(xué)位：學(xué)士，研究方向：會計學(xué)。