淺析尚待完善的“三證合一”登記制度

危威

摘 要：“三證合一”登記制度是商事制度改革中的一項重要措施，對我國市場經濟發(fā)展發(fā)揮了巨大推動作用。本文從“三證合一”登記制度的價值目標切入，結合改革過程中遇到的實際問題，對作為商事改革最后一公里的“三證合一”登記制度的完善提出建議。

關鍵詞：三證合一；商事登記；改革研究

“三證合一”登記制度①改革推行之后，營業(yè)執(zhí)照的辦理時間普遍縮短。2016年5月18日，總理提出要在“三證合一”的基礎上，再整合社會保險登記證和統(tǒng)計登記證，實現“五證合一、一照一碼”，改革已進行到商事改革的“最后一公里”。本文從“三證合一”登記制度的價值目標這一理論層面切入，結合“三證合一”改革推進過程中的實際問題，提出相關的完善建議。

一、“三證合一”登記制度的價值目標

法律的價值是法律與人之間關系的一個范疇[1]，是指為法律對社會主體生存發(fā)展的需要和利益的滿足所具有的作用和意義。法的價值應當說明法“應該是什么”的問題，體現的是法的取向[2]。

國務院辦公廳發(fā)布的《關于加快推進“三證合一”登記制度改革的意見》（簡稱為《意見》），指出“三證合一”登記制度是維護交易安全、消除監(jiān)管盲區(qū)的有效途徑，要秉持“便捷高效、規(guī)范統(tǒng)一、統(tǒng)籌推進”三大基本原則，實現由工商部門核發(fā)加載著統(tǒng)一社會信用代碼的營業(yè)執(zhí)照的“三證合一，一照一碼”登記模式。因此，結合商法的基本屬性，從《意見》的指導精神可以得出“三證合一”登記制度的價值目標定位為效率與安全。

“三證合一”登記制度實施后，企業(yè)創(chuàng)辦人向工商部門申請獲得的新版營業(yè)執(zhí)照，就是如同自然人身份證的企業(yè)“身份證”。這種新版企業(yè)“身份證”增強商事交易活動的透明度，提高企業(yè)身份識別的通用性、兼容性與唯一性，簡化市場準入手續(xù)，縮短企業(yè)創(chuàng)辦周期，有利于商事交易的可持續(xù)性。“三證合一”登記制度以書面的形式和法定格式將經營主體商事經營的重要內容予以登記，使得商事營業(yè)相關信息以法定形式固定化，有助于交易雙方預測交易風險，提高交易安全。作為一項具體的商事登記制度，“三證合一”登記制度帶來的商事交易的持續(xù)性，以及因商事交易持續(xù)性而獲得的利益遠遠大于登記程序的便捷化所可能帶來的安全性損失。為了確保實現效率價值，可能犧牲了一定的安全價值作為代價，但這符合效率理論的總體效率原則[3]，因而并不能以此否認“三證合一”登記制度兼有效率和安全兩個價值目標。

二、“三證合一”登記制度改革中的問題

（一）工商部門主動性不夠，相關部門缺乏有效銜接

在“三證合一”登記制度改革中，工商部門起著核心和牽頭作用，協(xié)同發(fā)改、稅務、質監(jiān)、法制等部門，共同推進落實國務院的改革措施。工商部門在推進改革過程中需要統(tǒng)籌考慮、倒排時間、高效融合，簡化申報程序，便利企業(yè)準入，保障營業(yè)自由，擔負著重大且主動的責任。

工商行政管理部門作為市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的綜合性職能部門，承擔起主導工商登記改革的重任，既是自身發(fā)展的機遇，也是打破部門利益的嚴峻挑戰(zhàn)。工商部門在改革中的主導地位毋庸置疑，但是由于各部門利益沖突，工商部門的主動性不夠，在改革中怠于牽頭，怯于牽頭，同時多部門并聯(lián)式改革難度之大，導致目前改革主要是改變登記程序問題，并未過多觸及審批實質?，F階段，各部門之間的審批環(huán)節(jié)仍不夠順暢，稅務部門與工商部門之間銜接的有效性尤其缺乏。例如企業(yè)創(chuàng)辦人拿到營業(yè)執(zhí)照后，到稅務局和質監(jiān)局辦理相關業(yè)務時，需重填寫和錄入部分相關的材料。稅務登記證被取消后，納稅人開設銀行帳戶受到影響，稅務部門對市場主體銀行賬號的監(jiān)控也有所下降。

（二）配套設施不完善，變相增加行政成本

現階段，工商、稅務、質監(jiān)各部門業(yè)務管理系統(tǒng)相對完善，政府信息化建設相對落后，政府部門技術型人才的缺乏，一個能實現各部門信息的歸集、聯(lián)通和運用的全國性統(tǒng)一信息共享交換平臺的建設進程十分緩慢。在信息交換平臺尚未成型的情形下，具備聯(lián)網條件的各部門業(yè)務管理系統(tǒng)數據不統(tǒng)一，不具備聯(lián)網條件的部門之間登記資料傳遞不規(guī)范，造成了現今混亂的局面，突顯出“三證合一”登記制度配套設施的不完善。

統(tǒng)一社會信用代碼制度的改革方案已于2015年的6月出臺，這一設計方案基本維持組織機構代碼的相對獨立存在，重復設立了“校驗碼”，保留了部分“人工發(fā)碼”的程序。實行“人工發(fā)碼”主要涉及工商部門和組織代碼中心兩個機構，工商部門還需同組織代碼中心協(xié)作，由工商部門負責發(fā)放統(tǒng)一代碼，組織代碼中心負責賦碼后的校核，提前發(fā)碼入庫[4]。在這一過程中，創(chuàng)業(yè)者節(jié)省的社會成本，內化于行政部門，變相增加了登記成本。

可見，現行的“三證合一”登記制度，雖節(jié)省了企業(yè)創(chuàng)辦者的設立成本，但因現行相關配套設施不完善，無形中增加了行政成本，換言之是將企業(yè)設立運營成本隱性地轉嫁給行政機關，與提高行政效率的要求不符合[5]。

三、“三證合一”登記制度的完善建議

（一）消除實質或變相“三證分離”

由于部門利益驅動，“三證合一”登記制度在實踐中不一定能夠徹底地改革，因而可能存在著“表面合一，實質或變相分離”的現象。在這種情形下，行政效率降低，社會成本增加，企業(yè)設立成本會通過各種隱性方式轉移到政府部門。筆者認為，要從根本上消除實質或變相“三證分離”可以由工商部門利用如大數據、云服務、物聯(lián)網等現代信息技術進行事中持續(xù)監(jiān)管，包括披露市場監(jiān)管信息、公示違法失信企業(yè)名單、定向檢測網絡市場等方式。工商部門還應創(chuàng)新監(jiān)管方式，及時進行事后評估及追責，在評估市場主體及其市場活動的風險的基礎上進行分類，建立事后隨機抽查機制，重點抽查高風險市場主體，并且通過全國信息系統(tǒng)公示結果。

（二）統(tǒng)一企業(yè)代碼，完善信息公示平臺

“證照分離”制度落實后，營業(yè)執(zhí)照相當于企業(yè)的“身份證”，許可證相當于企業(yè)的“資格證”，正如自然人出生時就具有的“身份證號碼”，企業(yè)的統(tǒng)一社會信用代碼也應當按照企業(yè)出生的科學規(guī)律，秉持“入口賦碼、統(tǒng)一編碼、電子編碼、終身不變”的原則進行編制。并且應由負責企業(yè)設立的工商部門統(tǒng)一登記，其他部門在統(tǒng)一的企業(yè)信息共享交換平臺上采集相關信息，實現企業(yè)信息的聯(lián)網上傳、有效歸集、聯(lián)通使用、綜合監(jiān)管，滿足政府部門及社會各界對企業(yè)信息公示性需求。

（三）加快完善“頂層設計”，順利完成改革

“三證合一”登記制度全面推行“三證合一、一照一碼”登記模式，實質上樹立了企業(yè)登記法規(guī)的權威，是維護法治權威、踐行法治政府的范本。鑒于現行行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件與新的登記模式之間存在沖突，要順利完成商事改革的“最后一公里”，啃掉這塊“硬骨頭”，必須堅持法治邏輯，加快完善“頂層設計”，在制度框架內及時修法。（作者單位：華東政法大學）

注釋：

① 《國務院辦公廳關于加快推進“三證合一”登記制度改革的意見》中指出“三證合一”登記制度是指將企業(yè)登記時依次申請，分別由工商行政管理部門核發(fā)工商營業(yè)執(zhí)照、質量技術監(jiān)督部門核發(fā)組織機構代碼證、稅務部門核發(fā)稅務登記證，改為一次申請、由工商行政管理部門核發(fā)一個營業(yè)執(zhí)照的登記制度。

參考文獻：

[1] 嚴存生.法律的價值[M].陜西人民出版社，1991：28.

[2] 趙萬一.商事登記制度法律問題研究[M].北京：法律出版社，2013：49.

[3] 李克武.公司登記法律制度研究[M].北京：中國社會科學出版社，2006：46.

[4] 蔣大興.徒增商事成本——法律及管制如何影響企業(yè)設立（行為）？[J].法學家，2016（1）：82.

[5] 蔣大興.“三證合一”是簡政放權的升級版——論商事國家、法治政府與營業(yè)自由[J].中國工商報，2015（003）：1-3.