以當事人管轄選擇權為視角探析行政案件跨區(qū)域管轄改革路徑之完善
——兼論山東法院改革方案的具體構建

劉白鴿

引言

我國行政訴訟一般管轄規(guī)定將案件確定在行政機關所在地的中、基層法院，基本上是按照行政區(qū)劃的范圍來設計案件的管轄法院，這種管轄制度的設計背后體現(xiàn)出我國依據(jù)行政區(qū)劃設置司法管轄區(qū)域的理念，其產(chǎn)生有著特殊的歷史及政治背景。但由于行政審判具有被告恒定是行政機關的特殊性，行政區(qū)劃與司法管轄區(qū)劃的高度重合，對行政審判的公正性和公信力產(chǎn)生了很大的負面影響，行政訴訟管轄制度改革一度被學界視為通向法治夢想的“瓶頸”。自黨的十八大以來，全國各級人民法院按照中央和最高人民法院的統(tǒng)一部署，積極探索建立與行政區(qū)劃適當分離的行政案件管轄制度，通過設立跨行政區(qū)劃法院、依托鐵路運輸法院實施跨行政區(qū)劃集中管轄、利用普通法院實施相對集中管轄、提級管轄、異地交叉管轄等多種方式，探索出各具特色的管轄制度和豐富的改革經(jīng)驗，取得明顯成效，也出現(xiàn)不少問題亟待下一步的改革實踐予以深化完善。

一、理論上的準備：行政訴訟管轄制度改革學術觀點與頂層設計的平衡

（一）國內(nèi)主要學術觀點

國內(nèi)學者、實務界專家對于行政訴訟管轄制度的研究已有很多年，普遍地認為行政訴訟管轄范圍與行政轄區(qū)相重合，存在著重大的制度性漏洞，行政訴訟的價值實現(xiàn)受到極大影響，迫切需要切實有效的改革。基于對改革力度以及所觸及到的體制、機制問題的考察角度劃分，總結起來主要就是兩種觀點。一種觀點主張，在法院組織形式上借鑒歐洲大陸國家設立行政法院的模式管轄行政案件。主要考慮是：一是我國歷來是一個行政集權國家，法院審理行政案件，遇到的最大阻力正是來自現(xiàn)實中存在的行政集權與司法程序中要求的依法裁判之間的矛盾。在現(xiàn)有行政審判制度基礎上進一步加強行政審判的獨立性，設立行政法院從而加強對抗強大的行政集權的能力，是順應世界法治文明潮流的有力之舉。包括法國、德國、意大利、西班牙、挪威、瑞典、荷蘭等在內(nèi)的幾乎所有大陸法系的國家，都建立了行政法院。特別是德國式獨立行政法院的模式應成為可資借鑒的重點。二是設置行政法院，會使立法機關加強對行政法院履行職務的保障，從而使行政法院在制度上有能力排距行政非法干預，也會引起社會對行政審判的重視，社會輿論對行政審判的監(jiān)督與評價，有利于防止司法腐敗，客觀上也遏制行政機關干預審判的沖動，有利于行政法院借助于公眾的力量與行政機關的干涉抗衡。行政法院作為獨立主體會增強審判人員的自身凝聚力，從而在整體上加強排距干預維護獨立審判的意識。①張步洪：《中國行政法學前沿問題報告》，中國法制出版社1999年版，第278—280頁。另一種觀點則主張，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)對管轄制度可能適用的諸如提級管轄、異地管轄、交叉管轄模式或集中管轄機制進行再探索再實踐。主要考慮是：一是我國尚不具備建立行政法院模式的本土資源與制度環(huán)境。在大陸法系國家，公私法的劃分是確立普通法院體系與行政法院體系二元司法體制的基礎。目前我國公私法劃分理論尚不成熟，我國法院內(nèi)部雖有行政庭與民事庭之分，但這種公私法劃分的理念過于微弱，遠遠無法成為建構行政法院的前提條件。二是按世界大多數(shù)國家通過行政訴訟對行政行為進行“司法審查”的含義，目前，無論大陸法系國家還是英美法系國家大都建立起了一套比較成熟的體系。英美法系國家如英國、美國、澳大利亞等國家雖然沒有建立獨立的行政法院系統(tǒng)，但行政裁判所大量涌現(xiàn)、迅速發(fā)展特別是逐步司法化并取得社會公眾和行政機關的一致認同。行政裁判所對行政行為審查的力度甚至大于大陸法系國家。作為對國家和行政權進行控制的一種基本法律制度，行政訴訟由普通法院主管，還是由設立專門的行政法院主管，并非實現(xiàn)這一制度價值的關鍵問題。從實證角度而言，兩種模式都不乏成功經(jīng)驗。從理論上來說，即便是大陸法系的學者也并不認為必須由特別設立的行政法院來主管行政訴訟。德國學界也普遍認為，只要法院能夠公正、獨立作出裁判即可，其是否為獨立的行政法院在所不問。②劉飛：《行政訴訟制度專題研究：中德比較的視角》，法律出版社2016年版，第13頁。三是設立行政法院或者跨行政區(qū)劃法院仍未有明確的立法支持，這是最大的現(xiàn)實法律障礙。③2018年6月19日，《人民法院組織法》（修訂草案）提交十三屆全國人大常委會第三次會議二審，有關設立行政區(qū)劃法院的規(guī)定被建議擱置，建議待條件成熟時再作規(guī)定。當前，我國四級法院行政審判庭建制完備，行政審判力量經(jīng)過三十年的積累已經(jīng)發(fā)展壯大，在不觸及法院組織體系改革的基礎上，通過提高審級或跨區(qū)域的集中管轄改革，能夠較為穩(wěn)妥、有效地減少行政機關對司法的不當干預。

（二）中央頂層設計與修法同步跟進

習近平總書記強調(diào)，凡屬重大改革要于法有據(jù)。完善司法管理體制和司法權利運行機制，是我國司法制度和司法體制的重大改革，許多改革舉措都涉及現(xiàn)行法律規(guī)定，必須堅持頂層設計，需要修改法律的，應當先修改法律，做到先立后破，在法制軌道上推進改革，確保實現(xiàn)改革目標任務。一是頂層設計方面，探索設立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，設立跨行政區(qū)劃人民法院，這一有關司法體制改革的頂層設計來源于中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。④2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施”。2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推定依法治國若干重大問題的決定》進一步提出，“探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。完善行政訴訟體制機制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題”。此后，最高人民法院的相關頂層設計方案陸續(xù)出臺，從2013年1月4日最高人民法院印發(fā)《最高人民法院關于開展行政案件集中管轄試點工作的通知》，到2014年10月16日《關于開展鐵路法院管轄改革工作的通知》，再到2015年2月26日《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見—人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》、2015年6月17日《關于人民法院跨行政區(qū)域集中管轄行政案件的指導意見》，逐步確立了行政案件集中管轄改革以普通人民法院為主，同時可以充分挖掘其他可利用司法資源，諸如鐵路運輸法院、林區(qū)法院、農(nóng)墾法院、油田法院及開發(fā)區(qū)法院等潛力的改革導向。⑤2013年1月4日，最高人民法院印發(fā)了《最高人民法院關于開展行政案件集中管轄試點工作的通知》（法〔2013〕3號），決定在部分中級人民法院轄區(qū)內(nèi)開展行政案件相對集中管轄試點工作。2014年10月16日，最高人民法院下發(fā)了《關于開展鐵路法院管轄改革工作的通知》（法〔2014〕257號），確定北京、上海、吉林、遼寧、江蘇、陜西、廣東等7個省（市）在全國先期開展鐵路運輸法院管轄改革試點。后甘肅、海南、天津、浙江、云南等5省也相繼開展了鐵路運輸法院管轄改革試點。2014年12月2日，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過《設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》后，最高人民法院制發(fā)了《關于北京、上?？缧姓^(qū)劃人民法院組建工作指導意見》。2015年2月26日，最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見—人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》（法發(fā)〔2015〕3號，即“四五改革綱要”）指出，“以科學、精簡、高效和有利于實現(xiàn)司法公正為原則，探索設立跨行政區(qū)劃法院，構建普通類型案件在行政區(qū)劃法院受理、特殊類型案件在跨行政區(qū)劃法院受理的訴訟格局。將鐵路運輸法院改造為跨行政區(qū)劃法院，主要審理跨行政區(qū)劃案件、重大行政案件、環(huán)境資源保護、企業(yè)破產(chǎn)、食品藥品安全等易受地方因素影響的案件、跨行政區(qū)劃人民檢察院提起公訴的案件和原鐵路運輸法院受理的刑事、民事案件?！?2015年6月17日，最高人民法院印發(fā)《關于人民法院跨行政區(qū)域管轄集中管轄行政案件的指導意見》（法發(fā)〔2015〕8號），對全國各級人民法院跨行政區(qū)劃集中管轄行政案件提出了具體指導意見和要求。該意見要求：“行政案件集中管轄改革以普通人民法院為主，同時可以充分挖掘其他可利用司法資源，諸如鐵路運輸法院、林區(qū)法院、農(nóng)墾法院、油田法院及開發(fā)區(qū)法院等潛力。”二是修法同步跟進方面，2015年5月1日修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》第2款規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！敝栽试S人民法院跨區(qū)域管轄行政案件，主要基于以下三點考慮：一是從世界范圍看，行政審判機構實行專門化與跨區(qū)域相結合已經(jīng)成為趨勢。據(jù)統(tǒng)計，設立行政法院的國家近幾十年來快速增長，已達70多個，不僅包括大陸法系國家，還包括不少伊斯蘭法系國家，以及少數(shù)英美法系國家。為了防止可能的行政干預，它們確定行政法院的司法管轄區(qū)時基本采取跨行政區(qū)域的方式，這一經(jīng)驗值得借鑒。二是在人民法院審判工作中，行政審判體制改革作為司法改革的重要組成部分，破除地方干預的需求最為迫切，最需要首先破題。為此，本條款規(guī)定人民法院可以跨區(qū)域管轄第一審行政案件。⑥江必新：《貫徹〈中華人民共和國行政訴訟法〉專題講座》，人民法院出版社2015年版，第53頁。三是在另行設立行政法院，將現(xiàn)有鐵路運輸法院等改造成特別的審理行政案件的專門法院等方案未被立法者采納之后，最高人民法院通過修法為中央改革方案提供依據(jù)，對行政審判體制問題留下了繼續(xù)調(diào)整的空間。這一規(guī)定體現(xiàn)了最高人民法院長期以來致力于調(diào)整管轄制度的階段性成果。⑦袁杰主編：《中華人民共和國行政訴訟法解讀》，中國法制出版2014年版，第60頁。

二、實踐中的探索：設立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度

（一）改革基本模式

從最高人民法院匯總的各地改革情況來看，全國幾乎全部的省、市、自治區(qū)均開展了不同形式、不同程度的集中管轄改革試點工作。綜合來看，各地試點改革主要有以下幾種模式：一是由跨行政區(qū)劃法院集中管轄行政案件。此種模式目前只有上海和北京采用。上海市在上海鐵路運輸中級人民法院加掛牌子設立了全國首家跨行政區(qū)劃法院——上海三中院，目前形成了一審行政案件主要由上鐵法院審理，二審行政案件主要由上海三中院審理的行政案件集中管轄格局。北京市在北京鐵路運輸中級法院加掛牌子設立北京四中院，作為跨行政區(qū)劃人民法院，集中管轄以本市區(qū)（縣）人民政府為被告的第一審行政案件。二是依托鐵路法院跨行政區(qū)劃集中管轄行政案件。各地依托鐵路運輸法院實施行政案件集中管轄的具體方式有很大差異，主要有四種情形，分別是由鐵路運輸法院集中管轄試點地區(qū)幾乎全部一、二審行政案件、由鐵路法院集中管轄試點地區(qū)部分行政案件、指定鐵路運輸法院管轄部分行政案件、由鐵路運輸法院集中管轄試點地區(qū)的部分類案。三是由普通基層法院開展相對集中管轄。此種模式主要有以下兩種情形，分別是在全省范圍內(nèi)開展相對集中管轄、指定部分地區(qū)實施相對集中管轄。有些省市，如廣東、天津等地，既實施了鐵路運輸法院集中管轄改革又實施了普通基層法院集中管轄改革。四是由鐵路法院以外的專門法院實施集中管轄。采取此種模式的主要是海南省和新疆高院兵團分院。五是在全省實施異地交叉管轄。其中，重慶、福建、甘肅、貴州等省市在實施基層法院行政案件相對集中管轄的基礎上，又對中級法院部分一審行政案件實行了異地交叉管轄。河南省未實施相對集中管轄，而是在全省范圍內(nèi)對基層法院一審行政案件和中級法院以地市級政府為被告的一審行政案件采用異地循環(huán)交叉管轄方式，即“推磨”方式實施交叉管轄。六是由當事人選擇管轄。⑧江必新：《從跨區(qū)劃管轄到跨區(qū)劃法院——兼論新型訴訟格局之構建》，載《人民司法·應用》2017年第31期。其中，以山東省自2016年4月1日開始在棗莊開展的“以當事人選擇管轄”為核心的跨區(qū)域管轄試點改革最為典型，在“相對集中”的行政區(qū)劃“片區(qū)”內(nèi)賦予原告選擇管轄的力度最大。除此之外，還有部分試點地區(qū)，如浙江寧波、江蘇無錫等地區(qū)，在特定條件下也賦予了原告一定的管轄選擇權。

（二）成效與問題

1.取得的明顯成效

試點法院普遍反映，跨行政區(qū)劃管轄行政案件基本解決了行政案件“立案難”問題，行政案件“審理難”問題也得到明顯改善。一是實現(xiàn)了司法管轄區(qū)劃與行政區(qū)劃錯位分離，減少行政機關對司法的不當干預。各省、市、直轄市在推進管轄改革以來，大多選擇了異地集中的方式，實現(xiàn)了司法管轄區(qū)劃與行政區(qū)劃錯位分離，優(yōu)化了行政審判司法環(huán)境，受案法院更大程度上能防止和排除干預，符合黨中央作出的司法管轄制度重大改革部署。二是凸顯了人民法院居中審理裁判的基本規(guī)律，有力促進行政審判良性發(fā)展。法院作為專業(yè)化的裁判機構，位居糾紛解決體系的中心，其權威來自于對民眾與政府的居中地位，居中審理裁判是基本審判規(guī)律。實現(xiàn)司法管轄區(qū)劃與行政區(qū)劃的錯位分離，直接凸顯了這一審判規(guī)律在行政審判中的特殊意義，人民法院依法獨立行使審判權，作出忠實于法律的裁判，從而樹立司法權威，提升行政審判公信力。

2.出現(xiàn)的突出問題

試點地區(qū)普遍反映，非集中管轄法院行政審判庭功能弱化甚至被邊緣化是相對集中管轄改革目前面臨的最突出的問題。一是行政案件跨行政區(qū)劃管轄后，非集中管轄法院大多只保留非訴行政案件審查職能以及上級法院賦予的協(xié)助做好集中管轄法院審理相關職責，導致非集中管轄法院行政審判庭出現(xiàn)功能閑置狀態(tài)。許多行政審判戰(zhàn)線的骨干力量被調(diào)離崗位，具有行政審判司法經(jīng)驗的法官流失嚴重，行政審判明顯邊緣化。二是非集中管轄法院與當?shù)卣疁贤蛄汉图~帶作用明顯降低，導致法院自身對行政審判重視程度降低，行政審判法官職業(yè)尊榮感受到挫傷，同時也削弱了基層法院在當?shù)赝ㄟ^行政訴訟宣傳法治的作用，司法權威受到一定程度影響。此外，通過對全國范圍內(nèi)的行政訴訟管轄改革模式的觀察來看，目前的管轄改革絕大程度上是由法院行政權主導的相對集中管轄，普遍呈現(xiàn)出異地集中管轄法院是固定的“靜態(tài)”管轄模式，這種管轄模式又主要帶來了三個方面的問題。一是跨行政區(qū)劃管轄大大增加了司法成本和司法負擔，當事人在追求公平正義與經(jīng)濟價值之間需要衡平，直接減弱或淡化當事人本身的訴訟意愿和司法需求。二是隨著改革的推進和時間發(fā)展，跨行政區(qū)劃集中管轄法院與被管轄地區(qū)政府之間不可避免形成新的密切聯(lián)系甚至共同利益鏈，跨行政區(qū)劃審理行政案件仍無法避免新的干預。三是法院行政權主導下的管轄改革，雖然以行政強制權保障了司法管轄區(qū)劃與行政區(qū)劃的錯位分離，但賦予當事人（原告）的管轄選擇權卻非常有限，民眾對管轄改革的參與、互動程度不夠，人民主體地位尚未得到凸顯，無法從根本上打消對行政審判不信任的顧慮。

三、路徑上的完善：尊重人民主體地位賦予當事人管轄選擇權

（一）山東地區(qū)管轄改革試點探索——當事人管轄選擇權的提出

2013年，經(jīng)最高人民法院批準，山東省高級人民法院確定棗莊、濟寧為試點開展了行政案件相對集中管轄改革，在法律框架下實現(xiàn)了司法管轄區(qū)域與行政區(qū)域的有限分離，減少了行政干預，改善了行政審判司法環(huán)境，提升了司法公信力，得到了當?shù)攸h委、政府和社會各界的理解和支持。⑨《棗莊市中級人民法院關于行政案件集中管轄工作的社會調(diào)查報告》顯示，91%的被調(diào)查人支持行政案件的集中管轄試點工作，61.8%的社會群眾和50%的行政機關、律師認同行政案件的跨行政區(qū)域異地管轄。社會各界對試點工作大多給予了積極的評價，并對進一步推進司法體制改革給予更高的期望。近三年的試點實踐，同樣也出現(xiàn)了全國各地集中管轄改革中普遍存在的突出問題，如非集中管轄法院的行政審判出現(xiàn)邊緣化、集中管轄法院跨行政區(qū)劃審理行政案件難以避免新的行政干預等亟待解決的現(xiàn)實難題。

2015年下半年，山東地區(qū)在全面總結試點經(jīng)驗基礎上，經(jīng)過反復論證，在嚴格遵循司法工作規(guī)律和糾紛解決規(guī)律、科學劃分相對集中行政片區(qū)的基礎上，充分尊重人民主體地位賦予當事人選擇管轄法院的權利，合理界定跨行政區(qū)域管轄行政案件的類型，形成了“以當事人選擇管轄”為核心的跨區(qū)域管轄方案，并根據(jù)最高人民法院批復同意，先后在棗莊、濟寧、臨沂啟動了跨行政區(qū)域管轄行政案件改革試點，經(jīng)過堅持不懈的探索實踐，形成了比較成熟的經(jīng)驗，引起了很大反響。以棗莊試點為例，“以當事人選擇管轄”為核心的跨區(qū)域管轄方案的主要做法是：在不違反級別管轄、專屬管轄規(guī)定的前提下，繼續(xù)沿用相對集中管轄試點改革中將棗莊中院轄區(qū)劃分為兩個片區(qū)的做法，每個片區(qū)包括3個基層法院，當事人（原告）可以在片區(qū)范圍內(nèi)選擇管轄法院，如果當事人愿意選擇在本轄區(qū)法院提起行政訴訟的，由其所在轄區(qū)法院受理；當事人不愿意在本轄區(qū)法院起訴的，可以選擇片區(qū)內(nèi)其他法院起訴。試點三年以來，棗莊、濟寧、臨沂三試點單位異地管轄比例超過20%，實體裁判率、行政機關敗訴率、服判息訴率都有了明顯提高。試點實踐證明，以“當事人選擇管轄”為核心的跨區(qū)域管轄改革，是踐行以人民為中心發(fā)展思想、實現(xiàn)司法民主的典型范例。

（二）當事人管轄選擇的可行性論證

1.價值層面

（1）賦予當事人管轄選擇權是尊重人民主體地位發(fā)揚司法民主的重要舉措

“人民法院”規(guī)定了我國法院的基本性質(zhì)，審判權是由體現(xiàn)人民意志的憲法和法律賦予的，為人民掌好、用好審判權就是落實司法為民的要求。⑩《最高人民法院研究室負責人談人民法院改革問題》，載《人民法院報》2004年12月8日。黨的十九大報告深刻指出：“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想”。充分尊重人民主體地位，賦予民眾更多參與司法特別是重大司法改革的權利，增強民眾與法院之間的相互交涉、選擇和溝通，正是體現(xiàn)中國特色社會主義司法制度的人民性，也是擴大司法民主、提升司法公信力的客觀需要。全面推進跨行政區(qū)劃管轄行政案件試點工作，賦予當事人案件管轄的選擇權，讓當事人自主自愿地選擇信得過的管轄法院，既彰顯了人民群眾在司法工作中的主體地位，也體現(xiàn)了人民法院為人民的本質(zhì)特征。

（2）賦予當事人管轄選擇權契合管轄制度改革的宗旨

行政訴訟管轄制度改革的宗旨在于規(guī)制法院與行政機關之間的關系，切斷行政力量對受訴法院的不正當干擾，使法院回歸行政審判居中的地位。切實發(fā)揮審判權的監(jiān)督作用是行政區(qū)域與司法區(qū)域相分離原則的核心要求，賦予行政訴訟當事人一定選擇法院的權利則能更好地推動司法發(fā)揮其應有的監(jiān)督作用，這也是法治國家行政訴訟管轄制度構建的趨勢。法國在行政合同方面的協(xié)議管轄制度、美國的“擇地行訴”管轄制度都體現(xiàn)了對當事人管轄選擇權的尊重和對當事人訴權的保護。[11]在法國的管轄規(guī)定中，為了方便當事人以及便于法庭對案件進行審理和調(diào)查取證等原因，針對不同類型的案件賦予侵權行為發(fā)生地、原告所在地等行政法庭都有管轄權，原告可以根據(jù)自身的情況選擇一個更信賴或者便捷的法院。行政合同的雙方當事人在行政爭議發(fā)生以前，還可以約定案件的管轄權法庭。美國法律規(guī)定，在專屬管轄之外的案件中，原告可以選擇行政機關所在地及其官員居住地、侵權行為發(fā)生地、原告居住地等法院進行案件的審理。賦予原告訴訟管轄的選擇權，原告可以選擇便于訴訟、節(jié)約成本的法院起訴，逐步抬升原告的弱勢地位，最大限度地平衡訴訟程序中原、被告雙方的地位和利益。[12]方芳：《行政訴訟管轄制度研究》，復旦大學碩士專業(yè)學位論文。在原告選擇法院的過程中，將實現(xiàn)行政權力、司法權力和行政相對人話語權的動態(tài)平衡，因此該權利的設立是與管轄制度改革的宗旨相呼應的。

2.理論層面

（1）行政訴訟目的與價值之要求

我國行政訴訟法第1條即明確了行政訴訟的目的在于“保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使職權”。該條規(guī)定是建立行政訴訟具體制度的總依據(jù)，蘊含了行政訴訟法在實體以及程序上的價值取向與利益取舍。行政訴訟本身就是相對人認為自身合法權益遭到行政主體侵犯而向法院提起的救濟程序，是相對人借助法律保護權益的途徑。對行政相對人權利的保護應是行政訴訟的重點。因此，要真正發(fā)揮行政訴訟的解決糾紛與行政監(jiān)督的功能，使得行政相對人在行政訴訟中權利的保護得到應有的重視。[13]肖夢：《行政訴訟跨區(qū)域管轄制度研究——以當事人管轄選擇權為視角》，北京交通大學碩士專業(yè)學位論文。落實到跨區(qū)域管轄這個具體的制度中來看，賦予當事人選擇法院的權利有利于當事人訴權的積極行使，為后續(xù)行政訴訟程序的正常進行提供一定的保障，這樣的設計符合行政訴訟目的及價值的內(nèi)在要求。

（2）訴權保障與當事人法律地位之平衡

行政訴權的設置理念應該與行政訴權的目的相呼應，主要目標應當定位于行政相對人權利的保護。案件管轄制度的設置直接影響當事人訴權的行使，首先應當保障行政爭議能夠進入正常的行政訴訟程序。管轄法院的確定是啟動行政訴訟程序的關鍵，在特定的容易受行政干預的案件中，給予當事人選擇一個相對公正的法院的權利將成為后續(xù)訴權行使的有力保障。行政訴訟法雖然明確規(guī)定當事人在行政訴訟中的法律地位平等，但原告和被告在行政訴訟中的地位存在天然的不平等，要想實現(xiàn)實質(zhì)意義上的雙方法律地位平等，人民法院不受行政機關干涉而獨立行使審判權，就應當賦予原告更多的權利來平衡雙方的地位。[14]比如，行政訴訟法設置的作出具體行政行為的行政機關對其行政行為合法性的舉證責任，明顯不同于民事訴訟中“誰主張誰舉證”的一般舉證責任。行政訴訟上諸如這種對雙方當事人訴訟權利義務作不同規(guī)定的特殊立法，正是為了打破訴訟實踐中當事人地位天然不平等的困境，通過制約行政機關，賦予行政相對人更多的訴訟權利，從而使得雙方能夠真正平等對抗，通過中立的司法程序追求實質(zhì)意義上的平等與公正。因此，在行政案件中，賦予原告一定的管轄選擇權不是對當事人的偏袒，反而是為了減少行政訴訟所受的行政干預，使案件在一個相對人信任的法院進行審理，能更好地保障相對人的權益。

3.技術層面

當事人管轄選擇權的構建，與實踐探索中提高審級、異地管轄、交叉管轄、集中管轄等改革方案的基本目的一致，與法學界反復倡導設立獨立的行政法院改革方案的價值追求也具有一致性。在跨區(qū)域管轄中賦予當事人管轄選擇權是在不顛覆整個法律框架的前提下，利用既有的制度設置和司法資源對行政訴訟制度作出的靈活變通。該制度充分運用現(xiàn)行行政訴訟法和司法解釋中已確定的異地管轄制度、跨行政區(qū)劃審理行政案件制度等設計，并在探索實踐中進行深化完善，為司法機關實現(xiàn)依法獨立審判創(chuàng)造了更為寬松的空間。與提高審級、設立獨立的行政法院等改革方案所耗費的巨大成本相比較，顯然更具可行性。

四、方案的提出：構建山東地區(qū)行政案件跨行政區(qū)劃管轄方案

（一）總體構想——“以當事人選擇管轄”為核心的跨行政區(qū)域管轄布局

山東地區(qū)自2013年3月開始在最高人民法院的指導下，在棗莊、濟寧地區(qū)開展行政案件集中管轄試點工作，根據(jù)試點法院管轄改革實施情況，于2016年4月調(diào)整了管轄改革方案。長達五年的管轄試點改革實踐，為行政案件跨區(qū)域管轄改革積累一定的本地經(jīng)驗，也鋪墊了比較好的民意基礎。為進一步推進改革，在總結試點工作經(jīng)驗的基礎上，嘗試構建山東地區(qū)行政案件跨行政區(qū)劃管轄方案，努力為全國行政訴訟管轄改革貢獻山東經(jīng)驗提供“山東范本”。在多次征求行政案件跨行政區(qū)劃管轄改革頂層設計主管機關的意見與建議，積極爭取指導與支持的基礎上，經(jīng)過科學論證，提出在全省中院以下全面推開以“當事人選擇管轄”為核心的跨行政區(qū)域管轄改革，將濟南鐵路運輸兩級法院納入管轄選擇范圍審理部分行政案件。其基本考慮是：保留中、基層法院所有行政審判庭的功能，避免在此次行政訴訟管轄改革機遇中弱化部分普通行政區(qū)劃法院的行政審判職能，謹防行政審判專業(yè)人才 “邊緣化”；在“相對集中”的行政區(qū)劃“片區(qū)”的大前提下，充分尊重和保護當事人動態(tài)的管轄選擇權，弱化受訴法院和同級政府之間由于管轄法院固定而產(chǎn)生的密切聯(lián)系，有效緩解管轄法院固定所可能引起的新的行政干預；堅持原則性與靈活性相結合，充分兼顧便民訴訟、法院負擔均衡、便于法院正確、公正、有效地行使審判權。

（二）具體方案——鐵路法院改造與普通區(qū)劃法院管轄改革同步推進

（1）鐵路法院納入選擇管轄之論證

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第3條第2款規(guī)定，專門人民法院、人民法庭不審理行政案件，也不審查和執(zhí)行行政機關申請執(zhí)行其行政行為的案件。鐵路運輸法院等專門人民法院審理行政案件，應當執(zhí)行行政訴訟法第18條第2款的規(guī)定。該條款的規(guī)定，明確了鐵路法院改造為跨行政區(qū)劃法院審理行政案件的法律依據(jù)。北京、上?？缧姓^(qū)劃法院改革成果也為最高人民法院充分肯定。廣州、杭州、南京、蘭州等地依托鐵路運輸法院跨行政區(qū)劃管轄行政案件，也為我省啟動此項改革提供了可參照、可借鑒的外省經(jīng)驗。與其他省市相比，山東省還具有將鐵路運輸法院改造為跨行政區(qū)劃法院管轄行政案件的司法環(huán)境、案件資源、人力資源優(yōu)勢。更為難得的是，濟南鐵路運輸兩級法院還具有管轄區(qū)位優(yōu)勢。從設置上看，濟南鐵路運輸兩級法院案件整體管轄區(qū)域與山東省行政管轄區(qū)域一致，中級法院設在省政府所在地，兩個基層法院分別設在濟南、青島兩個副省級城市，一西一東，交通便利，布局合理，對行政案件實行集中管轄能夠較好地兼顧公正、便民原則。同時，在山東開展行政案件跨行政區(qū)域管轄改革，不涉及跨省協(xié)調(diào)以及鐵路運輸法院跨省管轄行政案件的問題，操作起來簡便易行，能夠為全國法院推進相關改革提供可復制、可借鑒的經(jīng)驗。

（2）基層法院的制度設計——全面推開試點改革

在全省基層法院全面推開“以當事人選擇管轄”為核心的行政案件管轄試點改革，將濟南鐵路運輸法院、青島鐵路運輸法院納入到選擇管轄范疇。其基本做法是：賦予當事人對一審行政訴訟案件選擇管轄法院的權利，在不違反級別管轄規(guī)定前提下，當事人（原告）可以對一審行政訴訟案件管轄法院進行適當選擇，既可以按照《中華人民共和國行政訴訟法》第18條第1款規(guī)定向管轄法院提起訴訟，也可以向確定的片區(qū)基層法院或者全市基層法院提起行政訴訟；設定當事人對一審行政訴訟案件選擇管轄法院范圍，各中院要將本轄區(qū)內(nèi)各基層法院劃分片區(qū)，原告可以選擇被訴行政機關所在地基層法院提起訴訟，也可以選擇管轄法院所在片區(qū)其他法院提起訴訟，部分中院也可根據(jù)當?shù)貙嶋H情況不劃分片區(qū)，由當事人在轄區(qū)各基層法院之間自主選擇管轄法院。濟南、青島鐵路運輸法院分別管轄當事人向其起訴的原屬濟南、青島兩市基層法院管轄的一審行政案件，即當事人既可以向原轄區(qū)法院所屬片區(qū)范圍內(nèi)的法院起訴，也可以向濟南或者青島鐵路運輸法院起訴。當事人對濟南、青島鐵路運輸法院作出的行政裁判不服的，應當向濟南鐵路運輸中級法院提起上訴。

（3）中級法院的制度設計——分兩步走方案

中級法院層面的管轄改革分兩步走：第一步，在濟南市中級人民法院、青島市中級人民法院和濟南鐵路運輸中級法院先行試點選擇管轄，即鐵路運輸中級人民法院參加濟南市中級人民法院、青島市中級人民法院管轄的一審行政案件的管轄選擇。其基本做法是：濟南鐵路運輸中級法院管轄當事人向其起訴的原屬濟南、青島中級人民法院管轄的一審行政訴訟案件，即當事人既可以向濟南、青島中級人民法院起訴，也可以向濟南鐵路運輸中級法院起訴。為便于在青島開展跨行政區(qū)劃管轄行政案件工作，濟南鐵路運輸中級法院應在青島設立審判法庭，實行就地辦案。第二步，待條件成熟時，在全省各中級人民法院和濟南鐵路運輸中級法院全面實行第一審行政案件跨行政區(qū)劃管轄。

結語

我國行政訴訟管轄制度改革的初衷就是如何緩解司法活動中的行政干預，使法院處于居中的審判地位，從而提高行政審判司法公信力。但由于目前的管轄改革絕大程度上是由法院行政權主導的集中管轄，普遍呈現(xiàn)出“靜態(tài)”管轄模式，管轄法院不可避免會受到新的干擾。加之長久以來社會大眾對于行政訴訟管轄制度所積累的不信任、無信心，導致其在訴訟中很有可能存在畏懼、排斥心理。山東地區(qū)的管轄改革探索正是在這種大背景下，在充分尊重人民主體地位的前提下賦予當事人充分的管轄權，在強力破除行政干擾和打消當事人訴訟心理顧慮的具體舉措上，體現(xiàn)出了深化改革所應有的魄力與擔當。山東試點地區(qū)經(jīng)驗也已經(jīng)表明，原告在被充分賦予管轄選擇權的情況下，近80%的當事人仍然選擇了當?shù)胤ㄔ哼M行管轄，選擇跨行政區(qū)劃管轄的案件主要集中在違法拆遷、違建查處、行政強制等幾類矛盾對抗激烈且當事人認為可能存在行政干預的案件類型中。被賦予管轄選擇權的當事人切實參與到管轄改革中來，其基于訴訟便利、心理信賴所作出的慎重選擇，對于案件的審理與判決結果，自然就打消了很多顧慮，也有效松動了社會公眾對行政訴訟管轄改革過程中的司法行政主導印象。山東地區(qū)調(diào)整后確定的以“當事人選擇管轄”為核心的跨行政區(qū)劃管轄行政案件改革完善方案，也是在目前法律框架范圍內(nèi)較為科學、民主的優(yōu)化過渡方案，適合山東地區(qū)實際，其重要目的是在實踐中不斷探索篩選、界定易受干擾的“特殊案件”，為將鐵路運輸兩級法院改造成跨行政區(qū)劃法院，逐步形成普通類型案件在行政區(qū)劃法院受理、特殊類型案件在跨行政區(qū)劃法院受理的訴訟格局做統(tǒng)籌鋪墊。