基于平衡計分卡的政府專項債券績效管理研究

2014年《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱新《預(yù)算法》）賦予了地方政府在限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券舉債融資的權(quán)利。政府債券在地方經(jīng)濟發(fā)展與公共項目建設(shè)中扮演著舉足輕重的角色，是推動基礎(chǔ)設(shè)施完善、社會事業(yè)進步的重要資金來源。截至2024年11月末，全國地方政府債務(wù)余額46.5萬億元（專項債務(wù)29.9億元和一般債務(wù)16.6億元），其中政府債券46.3萬億元。地方政府債券發(fā)行規(guī)模持續(xù)攀升，既給地方發(fā)展帶來機遇，也對債券資金的有效使用與監(jiān)管提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

政府專項債券是政府債券中的重要組成部分，它要求用于有一定收益的公益性事業(yè)并通過對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。這對專項債券的項目管理與資金監(jiān)管提出更高要求。而目前，政府專項債券績效管理體系尚不完善。2021年財政部印發(fā)了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（以下簡稱《辦法》），從事前績效評估、績效目標(biāo)管理、運行監(jiān)控、績效評價管理以及結(jié)果運用等方面進行了規(guī)定。該辦法的出臺為規(guī)范開展專項債券績效管理工作，進行專項債券全生命周期管理，提高資金使用效益，防范債務(wù)風(fēng)險起到了非常重要的作用。但當(dāng)前績效管理工作仍然過于側(cè)重財務(wù)指標(biāo)，更關(guān)注專項債券是否能夠融資收益自求平衡，而對項目的社會效益、管理效率及長遠發(fā)展?jié)摿Φ确矫婵剂坎蛔?，重評價結(jié)果輕管理過程的傾向明顯，上述問題對債券資金的優(yōu)化配置與高效利用存在負(fù)面影響。平衡計分卡作為一種全面且系統(tǒng)的績效評價方法，從財務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長四個維度綜合考量，能夠有效整合多方面因素，將戰(zhàn)略目標(biāo)細化為可操作的績效指標(biāo)，實現(xiàn)對績效的全方位評估與動態(tài)管理。將其引入政府專項債券績效評價領(lǐng)域，有望突破現(xiàn)有困境，構(gòu)建更為科學(xué)、完善的評價體系，從而為政府專項債券的發(fā)行、管理與決策提供更為堅實的依據(jù)，助力提高政府專項債券資金使用效益與公共資源配置效率，推動地方經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

一、平衡計分卡與政府專項債券概述

（一）平衡計分卡的內(nèi)涵

平衡計分卡是一種創(chuàng)新的戰(zhàn)略績效管理工具，其內(nèi)涵在于從財務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長四個維度構(gòu)建全面的評價體系。財務(wù)維度關(guān)注經(jīng)濟收益與成本控制，衡量項自或組織在資金運作方面的成果；客戶維度聚焦于滿足客戶需求、提升客戶滿意度，以客戶視角審視產(chǎn)品或服務(wù)的價值；內(nèi)部流程維度著眼于優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、提高運營效率與質(zhì)量，確保項目或組織內(nèi)部各項活動的順暢與高效；學(xué)習(xí)與成長維度重視員工能力提升、知識積累與創(chuàng)新發(fā)展，為組織的持續(xù)進步提供動力源泉。通過這四個維度的相互關(guān)聯(lián)與協(xié)同，平衡計分卡打破了傳統(tǒng)單一財務(wù)評價的局限，實現(xiàn)了短期目標(biāo)與長期戰(zhàn)略、內(nèi)部運營與外部市場、結(jié)果性指標(biāo)與驅(qū)動性指標(biāo)之間的平衡，從而能更精準(zhǔn)、全面地評估績效，引導(dǎo)組織持續(xù)健康發(fā)展并有效達成戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）平衡計分卡的應(yīng)用優(yōu)勢

平衡計分卡具有多方面顯著的應(yīng)用優(yōu)勢。它打破了傳統(tǒng)績效評價僅聚焦財務(wù)指標(biāo)的局限，通過整合財務(wù)、客戶、內(nèi)部流程以及學(xué)習(xí)與成長四個維度，為組織提供了全面且系統(tǒng)的績效視角。在戰(zhàn)略實施方面，能將抽象的戰(zhàn)略目標(biāo)細化為可操作、可衡量的具體指標(biāo)，使各部門與員工清晰知曉自身工作對整體戰(zhàn)略的貢獻，有力地促進戰(zhàn)略在組織內(nèi)部的層層傳導(dǎo)與有效執(zhí)行。從績效反映的完整性來看，既關(guān)注短期財務(wù)成果，又重視客戶滿意度、內(nèi)部運營效率提升以及組織的持續(xù)學(xué)習(xí)創(chuàng)新能力培養(yǎng)等長期驅(qū)動因素，從而能夠精準(zhǔn)且全方位地呈現(xiàn)組織在不同時期、不同層面的真實績效狀況，為制定科學(xué)決策、優(yōu)化資源配置、推動組織持續(xù)健康發(fā)展提供了堅實而可靠的依據(jù)2。

二、政府專項債券績效管理存在的問題

《辦法》對專項債券的績效管理思路、流程、內(nèi)容以及工作要求進行了明確，對加強專項債券管理和防范債務(wù)風(fēng)險作用顯著，但在制度設(shè)計和實際執(zhí)行過程中也還存在一些問題。

（一）績效管理重結(jié)果輕過程

《辦法》雖對事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控等階段的工作要求進行了規(guī)定，但仍比較抽象概括，要求不盡明確，而相比之下，對績效評價的要求則清晰具體得多，可操作性更強。以績效運行監(jiān)控為例，《辦法》僅提出了要對資金執(zhí)行進度以及目標(biāo)實現(xiàn)情況進行雙監(jiān)控，并未具體指明監(jiān)控的方法、監(jiān)控的關(guān)鍵指標(biāo)，也未對運用信息化手段進行監(jiān)控作出硬性要求。相比之下，事后績效評價工作的要求則詳盡得多，既包含績效評價指標(biāo)的內(nèi)容，也包含評價的實施主體、頻次、比重以及公開等情況的要求。在實際操作過程中，也存在重結(jié)果輕過程的傾向?？冃гu價也往往將焦點集中于債券項目最終達成的經(jīng)濟效益、既定建設(shè)目標(biāo)的完成情況等結(jié)果性指標(biāo)。如債券在評價過程中，各方的關(guān)注點更多是在債券最終是否能按時足額還本付息以及項目是否如期竣工驗收并順利運營等結(jié)果性指標(biāo)。從經(jīng)濟效益角度看，如果僅依據(jù)債券本息償還情況判斷績效，可能會忽略在建設(shè)過程中資金的動態(tài)使用效益。然而，對于項目實施過程中的諸多關(guān)鍵環(huán)節(jié)卻重視與剖析不夠。在債券資金的撥付與使用環(huán)節(jié)，對資金是否嚴(yán)格依照預(yù)算進度和規(guī)定用途規(guī)范使用、是否存在不合理滯留或挪用等過程性問題未進行細致跟蹤；在項目建設(shè)過程中，施工流程的優(yōu)化調(diào)整、質(zhì)量把控的動態(tài)變化、各參與方之間協(xié)調(diào)配合的流暢性等過程性因素重視不夠；在項目運營前期的籌備階段，如市場調(diào)研的充分性、運營方案的科學(xué)性等方面在評價中關(guān)注不夠。這種重結(jié)果輕過程的傾向，使得難以在項目推進過程中及時察覺潛在風(fēng)險與問題并加以修正，不利于全面提升政府專項債券的管理效率與綜合質(zhì)效，也可能為項目的長期穩(wěn)定運營埋下隱患，影響公共資源配置的整體效益與可持續(xù)性。

（二）評價維度更注重財務(wù)指標(biāo)

當(dāng)前的評價體系存在更加注重財務(wù)維度的顯著特征。雖然《辦法》要求，績效評價指標(biāo)應(yīng)包括決策、管理、產(chǎn)出、效益方面，但指標(biāo)選用以及權(quán)重賦予方面更關(guān)注財務(wù)指標(biāo)，更關(guān)注債券的償債能力與資金成本相關(guān)數(shù)據(jù)，像地方政府的債務(wù)率或負(fù)債率成為衡量債券發(fā)行主體負(fù)債水平與償債風(fēng)險的關(guān)鍵指標(biāo)，利息保障倍數(shù)被用于評估項目收益對債券利息支付的保障程度，資金使用進度被用于衡量項目建設(shè)進度、印證項目前期準(zhǔn)備充分程度等情況。這樣的評價指標(biāo)體系忽略了政府專項債券所涉及項目的多元性與復(fù)雜性。對于項目在社會層面所產(chǎn)生的效益，包括對當(dāng)?shù)鼐用裆钯|(zhì)量的改善、就業(yè)機會的創(chuàng)造以及生態(tài)環(huán)境的影響等非財務(wù)因素重視不夠。同時，在內(nèi)部運營流程方面，如項自建設(shè)進度管理、資金分配與使用的合理性、各部門之間協(xié)作的流暢性等未給予足夠重視。另外，在評價體系搭建時，常常缺乏對組織學(xué)習(xí)與成長維度的考量，忽略相關(guān)人員專業(yè)素養(yǎng)提升對債券項目長期效益的潛在貢獻，從而難以全面、系統(tǒng)、精準(zhǔn)地衡量政府專項債券的真實績效。

三、基于平衡計分卡的政府專項債券績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）明確評價維度及對應(yīng)指標(biāo)

基于平衡計分卡構(gòu)建政府專項債券績效評價指標(biāo)體系時，需明確四個關(guān)鍵評價維度及其對應(yīng)指標(biāo)。財務(wù)維度可設(shè)置債券資金回報率、償債覆蓋率等指標(biāo)，例如債券資金回報率能直觀反映債券資金投入項目后的盈利水平，償債覆蓋率則體現(xiàn)項自收益對債券本息償還的保障程度。客戶維度涵蓋項目受益群體滿意度、債券投資者認(rèn)可度等，通過問卷調(diào)查項目周邊居民對基礎(chǔ)設(shè)施改善的滿意程度，以及投資者對債券發(fā)行信息透明度與收益穩(wěn)定性的評價。內(nèi)部流程維度涵蓋的項目建設(shè)周期合規(guī)率和資金使用偏差率對項目的順利推進和高效管理意義重大。某公路改造專項債券，項目建設(shè)周期合規(guī)率能夠精準(zhǔn)衡量項目是否嚴(yán)格按照預(yù)定的時間計劃有序推進。在公路改造過程中，涉及道路拓寬、橋梁加固、路面鋪設(shè)等多個復(fù)雜環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都有明確的時間節(jié)點要求。如果項目能夠在不拖延的情況下順利完成各個階段的施工任務(wù)，達到較高的建設(shè)周期合規(guī)率，這表明項自在施工組織、資源調(diào)配以及進度管理等方面具備較強的能力和高效的執(zhí)行力。資金使用偏差率則是監(jiān)測資金是否依據(jù)預(yù)算規(guī)劃合理使用的關(guān)鍵指標(biāo)。在公路改造項目中，預(yù)算安排了特定金額用于原材料采購、工程設(shè)備租賃、施工人員薪酬等方面。若在項目實施過程中，能夠嚴(yán)格控制資金流向，確保各項支出與預(yù)算偏差極小，說明項目在財務(wù)管理和成本控制方面做得較為出色，有效避免了資金浪費和濫用現(xiàn)象，保障了債券資金的合理使用效益。學(xué)習(xí)與成長維度可設(shè)項目團隊專業(yè)培訓(xùn)時長增長率、創(chuàng)新管理方法應(yīng)用數(shù)量等指標(biāo)，如項目團隊定期參加專業(yè)技能培訓(xùn)以提升應(yīng)對復(fù)雜項目情況的能力，創(chuàng)新管理方法應(yīng)用有助于提高項目運作效率與質(zhì)量，通過學(xué)習(xí)研討、經(jīng)驗分享總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)和亮點不足進而優(yōu)化專項債券項目管理，通過這些維度及指標(biāo)的綜合考量，能全面且系統(tǒng)地評價政府專項債券績效4。

（二）確定指標(biāo)權(quán)重與評價標(biāo)準(zhǔn)

在基于平衡計分卡的政府專項債券績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建中，確定指標(biāo)權(quán)重與評價標(biāo)準(zhǔn)是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。指標(biāo)權(quán)重的確定可采用層次分析法等科學(xué)方法，綜合考量各指標(biāo)在反映債券績效方面的相對重要性。如對于以收益為主要考量的收費公路專項債券，財務(wù)維度指標(biāo)如內(nèi)部收益率、凈現(xiàn)值等可賦予相對較高的權(quán)重，可能達到 40% 左右，若一條新建的收費公路項目，其內(nèi)部收益率若能達到較高水平，表明該項目在扣除所有成本與費用后，能夠為債券投資者帶來較為可觀的收益回報，這直接關(guān)系到債券在市場中的吸引力與穩(wěn)定性。凈現(xiàn)值則從貨幣時間價值的角度，考量項目未來現(xiàn)金流的現(xiàn)值與初始投資之間的差值，正值越大意味著項目越有可能創(chuàng)造價值，這對于判斷債券資金的投入產(chǎn)出效益具有不可替代的重要性。而客戶維度指標(biāo)如使用者滿意度、周邊地區(qū)經(jīng)濟帶動效果等權(quán)重可設(shè)為 25% ，反映其對項目長期運營及社會效益的影響。內(nèi)部流程維度指標(biāo)像項目建設(shè)進度符合率、工程質(zhì)量合格率等可占 20% 權(quán)重，關(guān)乎項目實施的效率與效果。學(xué)習(xí)與成長維度指標(biāo)如員工技能提升程度、新技術(shù)應(yīng)用率等可占 15% 權(quán)重。評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定則需結(jié)合行業(yè)規(guī)范、歷史數(shù)據(jù)及政策要求。以項目建設(shè)進度符合率為例，若項目能按照預(yù)定計劃完成 90% 以上的關(guān)鍵節(jié)點任務(wù)，則在該指標(biāo)上可評為優(yōu)秀；完成 80%～90% 評為良好； 60%～80% 評為合格；低于 60% 則評為不合格。通過明確且合理的指標(biāo)權(quán)重與評價標(biāo)準(zhǔn)，能夠?qū)⒍ㄐ耘c定量分析相結(jié)合，對政府專項債券績效進行全面、客觀且精準(zhǔn)的評價，為債券發(fā)行、管理與決策提供有力依據(jù)。

四、結(jié)論

本研究構(gòu)建了基于平衡計分卡的政府專項債券績效評價體系，有效彌補傳統(tǒng)評價的不足。從財務(wù)維度精準(zhǔn)剖析成本與收益，客戶維度重視多元主體訴求，內(nèi)部流程維度保障項目高效運作，學(xué)習(xí)與成長維度助力長遠發(fā)展?jié)摿ν诰?，多維度相互關(guān)聯(lián)、協(xié)同作用，全面且深入地反映債券績效。通過明確評價維度、科學(xué)確定指標(biāo)權(quán)重與評價標(biāo)準(zhǔn)，以及構(gòu)建綜合評價與反饋機制，為政府專項債券績效評價提供了系統(tǒng)、科學(xué)的方法與工具。這不僅有助于政府部門全面了解債券資金使用效益與項自實施成效，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題，優(yōu)化資源配置，還能增強投資者信心，促進政府專項債券市場健康、穩(wěn)定發(fā)展，為地方經(jīng)濟建設(shè)與社會公共服務(wù)提升持續(xù)注入強勁動力。

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