從“數(shù)量平衡”到“質(zhì)量對(duì)等

為深入貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于耕地保護(hù)的決策部署，扛穩(wěn)耕地保護(hù)重任，夯實(shí)糧食安全根基，近期，河南省出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)提升耕地質(zhì)量完善占補(bǔ)平衡的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），從多個(gè)維度對(duì)耕地保護(hù)與質(zhì)量提升工作進(jìn)行全面規(guī)劃與部署，對(duì)保障糧食安全具有重大意義。

出臺(tái)的主要背景

耕地關(guān)乎國(guó)家糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，耕地保護(hù)面臨著諸多挑戰(zhàn)。從國(guó)家戰(zhàn)略高度看，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)糧食安全的重要性，提出藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略。2024年2月5日，《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)提升耕地質(zhì)量完善占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》印發(fā)，為全國(guó)耕地保護(hù)工作指明了方向。在現(xiàn)實(shí)層面，一方面，耕地?cái)?shù)量減少問(wèn)題突出。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加速，耕地被占用的情況時(shí)有發(fā)生，部分地方在發(fā)展過(guò)程中，未能充分考慮耕地保護(hù)的重要性，盲目擴(kuò)張建設(shè)用地規(guī)模，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地資源流失。另一方面，耕地質(zhì)量下降問(wèn)題不容忽視。長(zhǎng)期以來(lái)，一些地區(qū)過(guò)度依賴化肥、農(nóng)藥，忽視土壤生態(tài)養(yǎng)護(hù)，致使土壤酸化、鹽堿化等退化問(wèn)題加劇，影響耕地生產(chǎn)能力。同時(shí)，農(nóng)田水利設(shè)施老化失修、灌溉保障能力不足等問(wèn)題，也制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。此外，現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡制度存在一些急需解決的問(wèn)題，部分補(bǔ)充耕地質(zhì)量不高，難以達(dá)到被占用耕地的生產(chǎn)能力水平；占補(bǔ)平衡管理方式不夠完善，存在補(bǔ)充耕地來(lái)源不規(guī)范、指標(biāo)調(diào)劑不透明等現(xiàn)象，影響了耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施效果。

河南省是我國(guó)重要的糧食生產(chǎn)基地，承擔(dān)著保障國(guó)家糧食安全的重任，在耕地保護(hù)方面面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。河南省人口密集，人均耕地面積相對(duì)較少，耕地保護(hù)壓力大。根據(jù)《意見(jiàn)》，到2035年，河南省耕地保有量不低于10955.52萬(wàn)畝，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于9837.89萬(wàn)畝，力爭(zhēng)把具備條件的永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，對(duì)河南省的耕地保護(hù)工作提出了更高要求。通過(guò)壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任、嚴(yán)守耕地紅線、提升耕地質(zhì)量、改革占補(bǔ)平衡管理、建立激勵(lì)措施等舉措，解決當(dāng)前耕地保護(hù)工作中的突出問(wèn)題，為保障國(guó)家糧食安全、推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)支撐。

主要內(nèi)容和創(chuàng)新

壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任。各級(jí)黨委、政府需將耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)視為重大政治任務(wù)，嚴(yán)格依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃落實(shí)管控目標(biāo)，把保護(hù)任務(wù)精準(zhǔn)落實(shí)到地塊并上圖入庫(kù)。堅(jiān)持節(jié)約集約原則，從嚴(yán)管控耕地占用，從源頭上減少建設(shè)項(xiàng)目對(duì)耕地的占用。構(gòu)建“人防 + 技防”立體防控體系，加強(qiáng)日常巡查，對(duì)違法行為保持高壓態(tài)勢(shì)，確保耕地保護(hù)紅線不被突破。全面實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)，逐級(jí)簽訂責(zé)任書(shū)，對(duì)各級(jí)黨委、政府進(jìn)行年度考核，對(duì)突破耕地保護(hù)紅線等重大問(wèn)題實(shí)行“一票否決”，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)、終身追責(zé)。加強(qiáng)省級(jí)自然資源督察，完善部門協(xié)作機(jī)制，以“零容忍”態(tài)度查處違法占用耕地行為，全方位壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任。

全力提升耕地質(zhì)量。加快編制高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)施方案，將具備條件的永久基本農(nóng)田逐步建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，并將建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田適時(shí)調(diào)整為永久基本農(nóng)田。加強(qiáng)項(xiàng)目全過(guò)程質(zhì)量管理，完善“河南標(biāo)準(zhǔn)”體系與質(zhì)量監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量。以現(xiàn)有河湖、渠系為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌各類水利工程建設(shè)，加強(qiáng)平原澇區(qū)治理，修復(fù)因?yàn)?zāi)損毀設(shè)施。科學(xué)編制農(nóng)田灌溉發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)灌溉面積增加，新建一批節(jié)水型、生態(tài)型灌區(qū)，加快大中型灌區(qū)現(xiàn)代化改造，推廣智能灌溉技術(shù)，嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)償制度，建立跨區(qū)域水資源調(diào)配機(jī)制，加強(qiáng)信息化建設(shè)，提升精準(zhǔn)灌溉能力。通過(guò)完善田間設(shè)施、改良耕作制度、施用土壤調(diào)理物料等方式進(jìn)行治理，培育推廣實(shí)用技術(shù)，分區(qū)分類改良鹽堿耕地，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。實(shí)施有機(jī)質(zhì)提升行動(dòng)，制定方案改良培肥土壤，通過(guò)推進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)現(xiàn)畜禽糞污資源化利用，落實(shí)用地養(yǎng)地政策。

改革占補(bǔ)平衡管理。改革占補(bǔ)平衡管理方式，將各類占用耕地行為統(tǒng)一納入管理，補(bǔ)充耕地，堅(jiān)持以恢復(fù)優(yōu)質(zhì)耕地為主、新開(kāi)墾耕地為輔原則，明確禁止和限制開(kāi)墾區(qū)域。嚴(yán)格實(shí)行“以補(bǔ)定占”，依據(jù)市域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地規(guī)模，對(duì)違法建設(shè)占用耕地采取凍結(jié)補(bǔ)充耕地指標(biāo)的措施。落實(shí)補(bǔ)充耕地責(zé)任，明確各類占用耕地行為的責(zé)任主體。非農(nóng)建設(shè)占用耕地的，足額繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，履行補(bǔ)充義務(wù)；其他造成耕地減少的情況，由縣級(jí)政府統(tǒng)籌落實(shí)補(bǔ)充任務(wù)。對(duì)占用永久基本農(nóng)田的建設(shè)項(xiàng)目，提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)調(diào)整完善耕地開(kāi)墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將后續(xù)培肥管護(hù)資金納入成本。規(guī)范補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑，建立統(tǒng)一平臺(tái)，明確調(diào)劑主體為縣級(jí)以上政府，禁止政府平臺(tái)公司、工商企業(yè)等違規(guī)參與補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易。調(diào)劑收益納入預(yù)算管理，確保調(diào)劑公開(kāi)透明、資金規(guī)范使用。嚴(yán)格補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收，制定辦法和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化剛性約束，完善后續(xù)管護(hù)和再評(píng)價(jià)機(jī)制，落實(shí)補(bǔ)充耕地主體的培肥管護(hù)責(zé)任。

激發(fā)耕地保護(hù)活力。精準(zhǔn)兌付各類補(bǔ)貼資金，提升種糧關(guān)鍵環(huán)節(jié)能力保障水平，落實(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高糧食種植比較收益。落實(shí)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償，降低產(chǎn)糧大縣保險(xiǎn)補(bǔ)貼比例，探索創(chuàng)新保險(xiǎn)品種，擴(kuò)大投保面積，對(duì)耕地保護(hù)任務(wù)完成情況不同的市、縣實(shí)施獎(jiǎng)懲措施，鼓勵(lì)各地對(duì)耕地保護(hù)主體給予補(bǔ)償激勵(lì)。以國(guó)土變更調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)摸清底數(shù)，分類推進(jìn)復(fù)耕復(fù)種，通過(guò)土地托管、代耕代種等方式恢復(fù)生產(chǎn)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。鼓勵(lì)利用“四荒地”、閑置土地等非傳統(tǒng)耕地資源發(fā)展現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)，提高土地利用率和產(chǎn)出率。

凝聚耕地保護(hù)合力。各級(jí)黨委、政府承擔(dān)耕地保護(hù)主體責(zé)任，自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)等主管部門各司其職，分別牽頭遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”、防止違規(guī)占用耕地造林等工作，各部門協(xié)同配合，共同推動(dòng)耕地保護(hù)工作。加強(qiáng)耕地保護(hù)教育培訓(xùn)，做好法律法規(guī)政策宣傳解讀，提升全社會(huì)依法用地、管地能力。暢通社會(huì)監(jiān)督渠道，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，引導(dǎo)全社會(huì)樹(shù)立嚴(yán)格保護(hù)耕地意識(shí)，營(yíng)造自覺(jué)主動(dòng)保護(hù)耕地的良好氛圍。

下步工作建議

強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)督考核。整合自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等多部門資源，定期召開(kāi)耕地保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議，打破部門壁壘，形成統(tǒng)一高效的工作體系。將耕地保護(hù)工作納入各級(jí)政府年度績(jī)效考核核心指標(biāo)，實(shí)施量化評(píng)估，對(duì)保護(hù)成效顯著的地區(qū)，給予資金獎(jiǎng)勵(lì)、用地指標(biāo)傾斜；對(duì)工作不力、突破耕地保護(hù)紅線的，依法依規(guī)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，形成強(qiáng)有力的激勵(lì)約束機(jī)制，確保政策落地有聲。

加大政策支持與資金投入。完善補(bǔ)充耕地質(zhì)量提升的長(zhǎng)效機(jī)制，出臺(tái)鼓勵(lì)社會(huì)資本投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的優(yōu)惠政策。加大財(cái)政對(duì)耕地保護(hù)的投入力度，設(shè)立耕地保護(hù)專項(xiàng)資金池，每年按一定比例增長(zhǎng)，用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、退化耕地治理等關(guān)鍵項(xiàng)目，為耕地保護(hù)工作提供堅(jiān)實(shí)的資金后盾。

推動(dòng)科技創(chuàng)新與人才培養(yǎng)。鼓勵(lì)科研院校與企業(yè)聯(lián)合攻關(guān)，聚焦耕地質(zhì)量提升、非傳統(tǒng)耕地資源利用等核心技術(shù)難題，設(shè)立省級(jí)科研專項(xiàng)基金，加速成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。支持高校開(kāi)設(shè)相關(guān)專業(yè)課程，定向培養(yǎng)專業(yè)人才。組織開(kāi)展針對(duì)基層工作人員的專業(yè)培訓(xùn)與技能競(jìng)賽，提升隊(duì)伍整體素質(zhì)，為耕地保護(hù)注入創(chuàng)新活力與人才動(dòng)力。

加大宣傳引導(dǎo)與提高公眾參與度。通過(guò)主流媒體、新媒體平臺(tái)等多元化渠道，廣泛開(kāi)展耕地保護(hù)宣傳教育活動(dòng)，制作專題紀(jì)錄片、公益廣告，普及耕地保護(hù)知識(shí)與政策法規(guī)，提高公眾認(rèn)知度與認(rèn)同感。建立耕地保護(hù)志愿者隊(duì)伍，設(shè)立舉報(bào)熱線與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)違法占用耕地行為進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)，形成“全民參與、共同守護(hù)”的良好社會(huì)氛圍，凝聚耕地保護(hù)的強(qiáng)大社會(huì)合力。（作者單位：河南省自然資源廳河南省國(guó)土空間調(diào)查規(guī)劃院）