古代監(jiān)察立法的流變與當(dāng)今鏡鑒

【摘要】從萌芽草創(chuàng)到勃發(fā)興盛，中國(guó)古代監(jiān)察立法不斷趨向具體化、系統(tǒng)化，并以令（詔、制）、律、式、格、敕等不同法律形式呈現(xiàn)，有的糅合在諸法合體之中，有的則單行成例。監(jiān)察立法在中國(guó)古代監(jiān)察體制中占據(jù)關(guān)鍵地位，是維護(hù)古代言諫和糾彈兩大監(jiān)察系統(tǒng)的有力武器，其精華部分是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要瑰寶。回溯歷史，審視古代監(jiān)察立法，旨在挖掘其寶貴遺產(chǎn)，汲取其歷史鏡鑒，以助推新時(shí)代反腐敗國(guó)家立法的高質(zhì)量發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】古代監(jiān)察立法" 反腐敗國(guó)家立法" 中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化

【中圖分類號(hào)】D929" " " " " " " " " " " " " " " "【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.13.010

習(xí)近平總書記在二十屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“要著力加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化正規(guī)化建設(shè)，不斷提高正風(fēng)肅紀(jì)反腐能力?！盵1]堅(jiān)決打好反腐敗這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)、持久戰(zhàn)、總體戰(zhàn)，必須持續(xù)推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，提升紀(jì)檢監(jiān)察工作法治化水平。在二十屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上，習(xí)近平總書記指出“要進(jìn)一步健全反腐敗法規(guī)制度”，“持續(xù)推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，與時(shí)俱進(jìn)修改監(jiān)察法”。[2]古代監(jiān)察立法文化源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，在中國(guó)古代監(jiān)察體制發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，其結(jié)晶和精華是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化不可或缺的一部分。古代監(jiān)察立法體系的完備，為中國(guó)古代言諫監(jiān)察和糾彈監(jiān)察提供了武器和法度。鑒古知今，有效吸收古代監(jiān)察立法之精華，對(duì)于推進(jìn)新時(shí)代反腐敗國(guó)家立法，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐有著重要意義。

草創(chuàng)：古代監(jiān)察立法的萌發(fā)

從先秦到秦代，監(jiān)察立法從原始形態(tài)逐漸走向草創(chuàng)時(shí)期?！渡袝に吹洹酚涊d，舜“三載考績(jī)，三考，黜陟幽明”，通過(guò)三年三次考定部落首領(lǐng)功績(jī)，決定部落首領(lǐng)們的升降賞罰，廢黜不賢官員，反之，則升任。這為當(dāng)時(shí)治官管官確立了規(guī)范。

在周朝的《周禮》《呂刑》等古籍中，如何懲治官員貪贓枉法已寫入刑罰，監(jiān)察立法的形態(tài)初顯?！吨芏Y》的“天官”就是治理國(guó)政之官，既“治邦”，又“治官”，并已有“刑典”和“八法”等法規(guī)。太宰是天官的屬官和治官之長(zhǎng)，其重要職責(zé)是掌管制定和頒行包括治典、教典、禮典、政典、刑典與事典六種法典?！靶痰洹钡穆毮苤皇菓土P違法的百官，同時(shí)又以“八法治官府”，即“一曰官屬，以舉邦治。二曰官職，以辨邦治。三曰官聯(lián)，以會(huì)官治。四曰官常，以聽(tīng)官治。五曰官成，以經(jīng)邦治。六曰官法，以正邦治。七曰官刑，以糾邦治。八曰官計(jì)，以弊邦治”。[3]“八法”不僅明確了各個(gè)官府的統(tǒng)屬關(guān)系、常規(guī)性職責(zé)以及各官府官吏的職責(zé)范圍等成例，還規(guī)定了各官府履行職責(zé)時(shí)應(yīng)遵循的法規(guī)、官吏的賞罰法規(guī)以及定期考核官員政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)。其中，“八法”中的“官刑”是懲罰違法官員的制度，而“官計(jì)”則是考評(píng)治吏的制度，顯然這些規(guī)定都已經(jīng)具有監(jiān)察法規(guī)的意蘊(yùn)?！吨芏Y》的“秋官”則是執(zhí)掌刑法的“刑官”。秋官的屬官大司寇用五種刑法來(lái)糾察民眾，“五刑”之“官刑”適用于官府的刑法，以倡導(dǎo)賢能而糾察失職行為，即重在“上能糾職”。[4]士師是秋官的屬官，其職責(zé)是掌管“宮禁、官禁、國(guó)禁、野禁與軍禁”，即“五禁之法”，并掌管司法官斷案的八種成例。這八種成例依次指涉盜取國(guó)家機(jī)密、犯上作亂、為外國(guó)作間諜案、違反王的教令、假冒王命、竊取國(guó)家寶藏、朋比為奸結(jié)黨營(yíng)私以及誣罔君臣、歪曲事實(shí)等八種官吏職務(wù)犯罪案件，即指邦汋、邦賊、邦諜、犯邦令、撟邦令、邦盜、邦朋與邦誣等八種職務(wù)犯罪。[5]成例實(shí)際是治官治吏已成形的做法，為監(jiān)察官員確定了準(zhǔn)則。

《呂刑》是我國(guó)現(xiàn)存最早的刑法文獻(xiàn)，甚至還被稱為現(xiàn)存的“第一部反腐敗立法”。當(dāng)時(shí)的監(jiān)察法規(guī)寓于官刑、刑法之中?！秴涡獭穼ⅰ靶獭狈治逍?、五罰、五過(guò)三大類種，提出要根據(jù)罪行大小來(lái)量刑，告誡諸侯國(guó)君和各位大臣要善用刑法判決，判斷要適宜。同時(shí)，要監(jiān)察五刑的公正，慎用五刑。五刑如果核實(shí)可信，就用五刑；如果不能核實(shí)，就用五罰；如果五罰也不適用，就用五過(guò)。五過(guò)又要謹(jǐn)防法官徇私舞弊，貪贓枉法。法官如果有“五過(guò)之疵”，即“惟官”“惟反”“惟內(nèi)”“惟貨”“惟來(lái)”，就是說(shuō)如果法官“畏權(quán)勢(shì)，報(bào)恩怨，諂媚內(nèi)親，索取賄賂，受人請(qǐng)托”等，必須詳細(xì)察實(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)，“其罪惟均”，法官犯罪的處罰與其他罪犯相同。這其實(shí)就是對(duì)官員的監(jiān)察。《呂刑》中還提到士師既要用公正的刑罰制御百官，又要教導(dǎo)臣民敬重德行，并反復(fù)強(qiáng)調(diào)刑為德之補(bǔ)充。

春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，陸續(xù)頒布的成文法中也有部分內(nèi)容涉及監(jiān)察官吏，監(jiān)察立法草創(chuàng)初就。秦朝已建立較為完備的法律制度，但其監(jiān)察法規(guī)在當(dāng)時(shí)還處于草創(chuàng)之中。中國(guó)古代法典往往形成了諸法混合在一起的編纂結(jié)構(gòu)，因而秦朝監(jiān)察法規(guī)大多夾雜在刑法典條文之中，同時(shí)因?yàn)楫?dāng)時(shí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)受宰相所管，隸屬于行政機(jī)構(gòu)，所以監(jiān)察法又與行政法規(guī)混合在一起?！奥伞薄傲睢钡仁乔爻O(jiān)察法規(guī)的主要形式，如秦律或皇帝的令（制、詔）等。從已出土的《睡虎地秦墓竹簡(jiǎn)》中發(fā)現(xiàn)大量的秦朝成文法條文，分類整理起來(lái)有《秦律十八種》《秦律雜抄》《法律答問(wèn)》《為吏之道》等十部分內(nèi)容，以此可以窺見(jiàn)一斑。但秦律與出土的法律條文相較，實(shí)際還要多得多，只是許多已經(jīng)遺失。該竹簡(jiǎn)中有不少具有監(jiān)察性質(zhì)的法規(guī)條文。如《為吏之道》中規(guī)定了監(jiān)察官的基本原則和行為準(zhǔn)則以及審訊彈劾的規(guī)則。對(duì)于官吏違規(guī)犯罪如何處置，《法律答問(wèn)》則給出了具體規(guī)定。如對(duì)官員弄虛作假的處置是：“廷行事吏為詛偽，貲盾以上，行其論，有（又）廢之?！盵6]“廷行事”是秦律的一種法律形式，指判決成例。這條答問(wèn)簡(jiǎn)明扼要地指出：根據(jù)成例，官吏一旦弄虛作假，罪在罰盾以上的，照判決執(zhí)行，同時(shí)就要撤職永不敘用。對(duì)于不恪守職責(zé)的官吏，或牟利的官吏，也有具體法律解答?！皢莘虿灰怨贋槭?，以奸為事，論可（何）（也）？當(dāng)（遷）。（遷）者妻當(dāng)包不當(dāng)？不當(dāng)包?！盵7]嗇夫（即秦設(shè)的鄉(xiāng)官）為官不履職盡職，而專干壞事，應(yīng)當(dāng)處以流放的處罰，但被流放者的妻子不應(yīng)隨往流放地點(diǎn)。又比如，官吏用公共資源牟取私利，要處以流放。“吏自佐、史以上負(fù)從馬、守書私卒，令市取錢焉，皆（遷）?！盵8]再諸如對(duì)不執(zhí)行朝廷命書的、不到任管事的、不停止應(yīng)該停止發(fā)放口糧等官吏，相應(yīng)處以耐刑（指強(qiáng)制剃掉鬢毛胡須），或按照輕微的犯令論處，或以盜竊論罪。

戰(zhàn)國(guó)時(shí)期李悝集春秋時(shí)期各國(guó)立法之大成所著的《法經(jīng)》這部法典，形成了《盜法》《賊法》《囚法》《捕法》《雜法》《具法》六大內(nèi)容和體系，其中《雜法》中有關(guān)于如何處罰貪污等行為的法律，為監(jiān)察官員提供了具體可依的成文法。

草創(chuàng)期的中國(guó)古代監(jiān)察立法雖無(wú)專門的監(jiān)察法規(guī)，但從“諸法合體”的法典中，尤其是在秦律中，還是能夠發(fā)現(xiàn)不少涉及如何治吏治官的條款，而有關(guān)察吏的規(guī)定更是成為秦律的重要條款。這為當(dāng)時(shí)監(jiān)察官吏提供了成例和依據(jù)。治吏的舉措其實(shí)就是監(jiān)察立法的重要內(nèi)容。

勃興：古代監(jiān)察立法的演進(jìn)

自漢朝以來(lái)，地方監(jiān)察法規(guī)開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)并勃興起來(lái)，監(jiān)察立法體系持續(xù)完善，逐步形成系統(tǒng)化、規(guī)范化的制度架構(gòu)，為行政、立法、司法、軍事等全方面監(jiān)察提供了法律法規(guī)的依據(jù)和保障。

西漢出臺(tái)了中國(guó)古代歷史上第一部地方性成文監(jiān)察法規(guī)《監(jiān)御史九條》，又稱《御史九法》：“惠帝三年，相國(guó)奏遣御史監(jiān)三輔不法事，有：辭訟者，盜賊者，鑄偽錢者，獄不直者，繇賦不平者，吏不廉者，吏苛刻者，逾侈及弩力十石以上者，非所當(dāng)服者，凡九條?！盵9]這九條從訴訟、社會(huì)治安、地方財(cái)政、官吏廉潔等方面，為京兆尹、左馮翊和右扶風(fēng)等京畿附近三郡官吏的御史監(jiān)察提供了法律規(guī)范。

《六條問(wèn)事》是更為成熟而系統(tǒng)的地方監(jiān)察法規(guī)。為了促進(jìn)更好地行使監(jiān)察職能，漢武帝創(chuàng)設(shè)了刺史制度，將全國(guó)分成十三個(gè)監(jiān)察區(qū)域，由中央派遣刺史前往地方監(jiān)察官員。《六條問(wèn)事》主要內(nèi)容是：“一條強(qiáng)宗豪右田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡。二條二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條二千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言。四條二千石選署不平，苛阿所愛(ài)，蔽賢寵頑。五條二千石子弟恃怙榮勢(shì)，請(qǐng)托所監(jiān)。六條二千石違公比下，阿附豪強(qiáng)，通行貨賂，割損政令也。”[10]《六條問(wèn)事》明確了監(jiān)察對(duì)象是強(qiáng)宗豪右和二千石官員及其子弟，監(jiān)察內(nèi)容則包括強(qiáng)宗豪右仗勢(shì)欺人、土地和住宅規(guī)模超過(guò)制度規(guī)定、郡守以權(quán)謀私假借詔令牟利斂財(cái)問(wèn)題、草率定案、胡亂殺人和賞罰問(wèn)題、選人用人不公、不講公德、不顧體統(tǒng)、巴結(jié)豪強(qiáng)、破壞政令以及郡守的弟子逞威擺闊、受人請(qǐng)托干擾司法、干預(yù)公務(wù)等。六條問(wèn)事既對(duì)如何監(jiān)察地方官吏進(jìn)行了立法規(guī)定，又對(duì)刺史的監(jiān)察工作進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，超出“六條”范圍也要受罰，以免刺史濫用監(jiān)察職權(quán)?！读鶙l問(wèn)事》也被后代所承襲，為魏晉隋唐的地方監(jiān)察立法所效仿，顧炎武甚至稱贊《六條問(wèn)事》“為百代不易之良法”。[11]

三國(guó)兩晉南北朝時(shí)期，監(jiān)察法規(guī)基本上以《六條問(wèn)事》為底本，但又有所創(chuàng)新。三國(guó)時(shí)期曹魏的豫州刺史賈逵看到當(dāng)時(shí)長(zhǎng)吏玩忽法令，盜賊公然橫行，刺史明知而不糾舉，因此天下很難歸于正道，于是在豫州創(chuàng)立了新的做法，具有不小的影響力，甚至獲得皇帝的認(rèn)可并布告天下“當(dāng)以豫州為法”。以豫州的法作為天下公認(rèn)并使用的法度，即是指賈逵所創(chuàng)設(shè)的《察吏六條》，其具體內(nèi)容是：“察民疾苦冤失職者；察墨綬長(zhǎng)吏以上居官政狀；察盜賊為民之害及大奸猾者；察犯田律四時(shí)禁者；察民有孝悌廉潔行修正茂才異等者；察吏不簿入錢谷放散者。所察不得過(guò)此?！盵12]較之《六條問(wèn)事》，《察吏六條》聚焦監(jiān)察地方長(zhǎng)吏的失職、失禁、失嚴(yán)、失當(dāng)、失廉等。但由于種種原因，察吏六條的監(jiān)察權(quán)威和效能都不夠理想。

晉代地方監(jiān)察法規(guī)更為具體化、多樣化。晉在律、令之外，還有科、比、格、式等法律形式。這一時(shí)期存在大量涉及刑事、民事、監(jiān)察、行政等方面的法律條文。在監(jiān)察立法和吏治立法方面，既有《晉律》這樣全國(guó)性通用的法律，也有豐富多樣的地方監(jiān)察法規(guī)，主要有《能否十條》《察長(zhǎng)吏八條》《五條律察郡》和《察二千石長(zhǎng)吏四條》等。《能否十條》提出：“田疇辟，生業(yè)修，禮教設(shè)，禁令行，則長(zhǎng)吏之能也。人窮匱，農(nóng)事荒，奸盜起，刑獄煩，下陵上替，禮義不興，斯長(zhǎng)吏之否也。”[13]《能否十條》作為當(dāng)時(shí)的監(jiān)察條例，刺令各郡太守國(guó)相每三年要巡察屬縣一次，而且要和古人一樣選擇在春天來(lái)宣風(fēng)教、顯忠義。在巡察時(shí)候既要接見(jiàn)長(zhǎng)吏、觀察風(fēng)俗、協(xié)調(diào)禮律，又要體恤民情、體察民事、看望和慰問(wèn)老人、處理冤案、詳察政刑得失等。如果看到百姓勤于開(kāi)辟田地，各行各業(yè)興旺，禮教齊備，而且法令嚴(yán)正，紀(jì)律嚴(yán)明，令行禁止，這說(shuō)明屬縣的長(zhǎng)吏有能。相反，如果人民生活困頓，農(nóng)事荒廢，禮義不興，上下廢弛等，則是長(zhǎng)吏的失職?！恫扉L(zhǎng)吏八條》提出：“若長(zhǎng)吏在官公廉，慮不及私，正色直節(jié)，不飾名譽(yù)者，及身行貪穢，諂黷求容，公節(jié)不立，而私門日富者，并謹(jǐn)察之?！盵14]這八條的前四條是“廉察”，即要求為官公廉、不謀私利、正直有節(jié)、不沽名釣譽(yù)，后四條則是“劣察”，即要嚴(yán)查行為污穢不堪、諂媚鉆謀、公節(jié)不渝、私家日富的官吏，以最終實(shí)現(xiàn)激濁揚(yáng)清、舉善彈違。此后，晉代頒布施行的《五條律察郡》和《察二千石長(zhǎng)吏四條》又開(kāi)始將監(jiān)察對(duì)象提升到郡守以及其他二千石長(zhǎng)吏，前者“一曰正身，二曰勤百姓，三曰撫孤寡，四曰敦本息末，五曰去人事”。[15]后者要求“二千石長(zhǎng)吏不能勤恤人隱，而輕挾私故，興長(zhǎng)刑獄，又多貪濁，煩撓百姓。其敕刺史二千石糾其穢濁，舉其公清，有司議其黜陟”。[16]通觀晉代地方監(jiān)察法規(guī)的成績(jī)可見(jiàn)，無(wú)論是監(jiān)察對(duì)象，還是監(jiān)察內(nèi)容，都更為廣泛具體而齊全。

雖然東晉監(jiān)察體制出現(xiàn)坍塌，監(jiān)察立法無(wú)更多建樹(shù)，南朝亦然，但北朝則不然，西魏的《六條詔書》和北周的《詔制九條》則為古代監(jiān)察法規(guī)建設(shè)有所貢獻(xiàn)。西魏大統(tǒng)十年制定的《六條詔書》提出要做到：先治心、敦教化、盡地利、擢賢良、恤獄訟與均賦役。[17]儒道法相結(jié)合，洗心、教化與賞罰齊頭并進(jìn)?！对t制九條》則是考績(jī)與考吏的結(jié)合，進(jìn)一步擴(kuò)大了監(jiān)察職能。北周宣武帝即位不久就頒行《詔制九條》，派遣大使巡察諸州?！对t制九條》作為察吏的根據(jù)，具體內(nèi)容是：“一曰，決獄科罪，皆準(zhǔn)律文；二曰，母族絕服外者，聽(tīng)婚；三曰，以杖決罰，悉令依法；四曰，郡縣當(dāng)境賊盜不擒獲者，并仰錄奏；五曰，孝子順孫義夫節(jié)婦，表其門閭，才堪任用者，即宜申薦；六曰，或昔經(jīng)驅(qū)使，名位未達(dá)，或沉淪蓬蓽，文武可施，宜并采訪，具以名奏；七曰，偽齊七品以上，已敕收用，八品以下，爰及流外，若欲入仕，皆聽(tīng)預(yù)選，降二等授官；八曰，州舉高才博學(xué)者為秀才，郡舉經(jīng)明行修者為孝廉，上州、上郡歲一人，下州、下郡三歲一人；九曰，年七十以上，依式授官，鰥寡困乏不能自存者，并加稟恤?！盵18]北周監(jiān)察各州的九條，既督察判決罪犯和杖責(zé)處罰是否依據(jù)法律或法令，又察看官員擒獲盜賊是否堅(jiān)決，還察訪并行，察看舉薦各式人才是否盡心盡力。北周不僅派大使巡察各州，還制定監(jiān)察官違紀(jì)懲處條例，從重嚴(yán)懲監(jiān)察者徇私枉法和貪污受賄。加強(qiáng)監(jiān)察立法，從嚴(yán)治州治官，利于穩(wěn)定北朝的統(tǒng)治。魏晉南北朝的監(jiān)察立法開(kāi)啟了“察糾”與“薦舉”并行不悖的規(guī)定，體現(xiàn)了“察舉并重、獎(jiǎng)懲并重”的特點(diǎn)，也是這一時(shí)期的獨(dú)創(chuàng)體制。

隋唐五代時(shí)期，中華法律文化大為發(fā)展，隋朝的《開(kāi)皇律》、唐朝的《永徽律疏》和《唐六典》、五代的《大周刑統(tǒng)》等，都是封建社會(huì)的重要法典?；凇堕_(kāi)皇律》《大周刑統(tǒng)》的散佚，很難得知這兩部法典中到底有多少內(nèi)容涉及監(jiān)察立法，但唐代監(jiān)察立法總體而言已經(jīng)日漸豐富，既有大量指涉監(jiān)察的詔令、圣諭，又在《永徽律疏》《唐六典》等法典中內(nèi)含不少監(jiān)察法律法規(guī)，還頒發(fā)實(shí)施了《巡察六條》和《風(fēng)俗廉察四十八條》等單行法規(guī)。

隋沿用了漢《六條問(wèn)事》，但又有大的改進(jìn)。隋的巡察系統(tǒng)以司隸臺(tái)大夫?yàn)槭?，配備佐官別駕二位，分察畿內(nèi)，分別負(fù)責(zé)東都和京師的巡察任務(wù)。刺史負(fù)責(zé)巡察畿外。諸郡由副刺史按照《巡察六條》進(jìn)行巡察，他們主要任務(wù)是：“一察品官以上理政能不。二察官人貪殘害政。三察豪強(qiáng)奸猾，侵害下人，及田宅逾制，官司不能禁止者。四察水旱蟲災(zāi)，不以實(shí)言，枉征賦役，及無(wú)災(zāi)妄蠲免者。五察部?jī)?nèi)賊盜，不能窮逐，隱而不申者。六察德行孝悌，茂才異行，隱不貢者?！盵19]與漢《六條問(wèn)事》之間的差別在于，隋的《巡察六條》擴(kuò)大了監(jiān)察對(duì)象的范圍，凡有品級(jí)的官員都在監(jiān)察之內(nèi)，尤以地方官員為重點(diǎn)，著重監(jiān)察其是否有理政能力、為官是否貪婪兇殘且有損害國(guó)家治理的行為、地方官員是否很好地執(zhí)行中央政策法令等。

唐設(shè)十道巡按，由監(jiān)察御史和其佐官判官以及任務(wù)繁重時(shí)還配有支使分察百僚，巡按州縣，且在隋“六察”基礎(chǔ)上又提出新的《巡察六條》：“察官人善惡；察戶口流散，籍帳隱沒(méi)，賦役不均；察農(nóng)桑不勤，倉(cāng)庫(kù)減耗；察妖猾盜賊，不事生業(yè)，為私蠹害；察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應(yīng)時(shí)用者；察黠吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申者?！盵20]唐的《巡察六條》則更為具體，將官員是否善惡、戶口流散、簿冊(cè)隱藏或遺失、農(nóng)桑之事不勤到倉(cāng)庫(kù)減少損耗、德行孝悌、黠吏和豪族等都列入監(jiān)察之內(nèi)。《唐六典》作為唐朝的行政法典，則有章節(jié)專門對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)御史臺(tái)的編制、品級(jí)、職權(quán)等作了明確的法律規(guī)定。唐朝形成了“律、令、格、式”四種法律形式，尤其在令、式等法律形式中有不少涉及監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)容，這說(shuō)明唐的監(jiān)察立法更為豐富，體例更加嚴(yán)謹(jǐn)，已經(jīng)織密起較為嚴(yán)實(shí)的監(jiān)察法網(wǎng)，標(biāo)志著中國(guó)古代地方監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察立法的進(jìn)一步發(fā)展。

興盛：古代監(jiān)察立法的健全

宋元明清時(shí)期，一方面，地方監(jiān)察法規(guī)涉及面更為廣泛而系統(tǒng)；另一方面，中央層面的監(jiān)察法規(guī)頒布實(shí)施日漸豐富，中國(guó)古代監(jiān)察法規(guī)更趨完備。

地方監(jiān)察法規(guī)的系統(tǒng)化。為維護(hù)皇權(quán)專制的需要，宋代將唐代的“律、令、格、式”四種法律形式改為“敕、令、格、式”，以“敕令”代替“律”。所謂“敕令”，就是指皇帝頒布或下達(dá)的法令、命令。編敕也因此成為宋代的立法活動(dòng)，從宋初的“敕律并行”到后來(lái)的“以敕代律”，成為宋代監(jiān)察立法的新發(fā)展。

宋代監(jiān)察法規(guī)還是以地方為主，皇帝大量的詔令編入法典，形成了涉及面廣而又更為系統(tǒng)的地方監(jiān)察法規(guī)。宋代以“詔令”形式出臺(tái)了很多有關(guān)監(jiān)察的法律條例，如《誡約監(jiān)司體量公事懷奸御筆手詔》《誡飭臺(tái)官言事御筆手詔》《職制令》《職制敕》等，從法律層面精準(zhǔn)界定監(jiān)察官的地位和職責(zé)，對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能、性質(zhì)、任務(wù)、辦事流程、原則等也作出了明確的法律規(guī)定。

宋在地方設(shè)置“路”這一有別于行政區(qū)的監(jiān)察區(qū)，轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司等都是路級(jí)機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)運(yùn)使及副使、轉(zhuǎn)運(yùn)判官、提點(diǎn)刑獄使、提舉常平使都有職權(quán)對(duì)區(qū)的官吏進(jìn)行監(jiān)察，統(tǒng)稱監(jiān)司。為了對(duì)監(jiān)司實(shí)行有效監(jiān)察，《職制令》中又專設(shè)“職制門”，對(duì)監(jiān)察官的違法違規(guī)行為制定各種具體的懲罰條例。如按察官私自出訪及游樂(lè)宴飲的，徒刑處以一年；各監(jiān)司考課應(yīng)該相互通報(bào)而不通報(bào)或不按實(shí)際情況通報(bào)的，處以二年徒刑；各監(jiān)司本應(yīng)普遍查訪所管部屬而沒(méi)有做到的，責(zé)杖一百，做到普遍查訪但不向上級(jí)及時(shí)匯報(bào)的，處以杖八十；各發(fā)運(yùn)司、監(jiān)司巡歷按察，如果用沿途供給的酒做買賣則杖一百等。

監(jiān)司互監(jiān)法更是體現(xiàn)宋代監(jiān)察法規(guī)的特色?！稇c元條法事類·職制門》提出：“諸官司無(wú)按察官而有違法及不公事者，發(fā)運(yùn)、監(jiān)司按察，奏。發(fā)運(yùn)、監(jiān)司互相覺(jué)察。其經(jīng)略安撫、發(fā)運(yùn)、監(jiān)司屬官，聽(tīng)逐司互行按舉?！盵21]對(duì)監(jiān)察官互相監(jiān)察的法律規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了對(duì)監(jiān)察者的再監(jiān)察，為維護(hù)和加強(qiáng)皇權(quán)提供了一定的法律保障。

監(jiān)察法規(guī)的日漸健全。遼、金、西夏、元是少數(shù)民族入主中原建立起的專制王朝，在立法上遵循“附會(huì)漢法”的原則，基本上以唐宋法典為藍(lán)本來(lái)制定法典，如遼的《咸雍重修條例》、金的《皇統(tǒng)制》《泰和律義》和西夏的《天盛改舊新定律令》等。元朝在監(jiān)察立法上則有了歷史性突破，監(jiān)察法規(guī)更為健全，不僅地方監(jiān)察法規(guī)更趨細(xì)密和完備，而且有中央御史臺(tái)臺(tái)綱，對(duì)中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能、監(jiān)察權(quán)責(zé)、監(jiān)察紀(jì)律等作出明確的法律規(guī)定。

元代以詔制、條格、斷例等法律形式，編制了系統(tǒng)而內(nèi)容較為齊全的法典。《至元新格》是元代第一部成文法典，內(nèi)容包括公規(guī)、察獄、治民、賦役等，涉及立法、行政、民事、經(jīng)濟(jì)等十個(gè)方面。這部法典雖然內(nèi)容單薄，但為后續(xù)的法典修改和完善奠定了基礎(chǔ)。元仁宗時(shí)期則將已有格、例中的風(fēng)紀(jì)規(guī)定分門別類編成《風(fēng)憲宏綱》。這是繼《至元新格》之后元代又一部重要法典，內(nèi)容直指吏治和綱紀(jì)，為后續(xù)其他法典的制定夯實(shí)了基礎(chǔ)。《大元通制》正是在《風(fēng)憲宏綱》的基礎(chǔ)上編纂而成，由“三綱一目”四部分法律條文構(gòu)成。所謂“三綱”就是指“詔制、條格與斷例”，而“一目”即指“別類”?！洞笤ㄖ啤肥窃徊糠纱笕偨Y(jié)了元世祖以來(lái)60多年的法律事例，囊括了行政、民事、監(jiān)察、刑事等各方面法規(guī)。如果說(shuō)元代前三部重要法典的編纂是在高層尤其是皇帝授意下而為，那么《元典章》則是地方政府和官吏自行編匯而成，將元初到元英宗50多年間各種法律形式和典章制度編成傳世的法律巨著?！霸凇对湔隆泛汀吨猎赂瘛分幸捕己斜O(jiān)察法的內(nèi)容。尤其是《元典章》中所載監(jiān)察法規(guī)，不僅已有適用于中央與地方的明確區(qū)分，而且還有實(shí)體法與程序法之別。”[22]

元代出臺(tái)的《設(shè)立憲臺(tái)格例》則是頗具影響力的單行監(jiān)察法規(guī)，是元代監(jiān)察法的總則，也是當(dāng)時(shí)監(jiān)察立法的典范。該格例主要規(guī)范中央御史臺(tái)職權(quán)運(yùn)行，分憲綱和條例兩部分。憲綱對(duì)御史臺(tái)的職權(quán)范圍和地位作出明確規(guī)定，而條例則分列糾察事項(xiàng)二十條以及糾彈事項(xiàng)、體糾事項(xiàng)、推糾事項(xiàng)、體察事項(xiàng)、糾劾事項(xiàng)等，共計(jì)三十六條。故《設(shè)立憲臺(tái)格例》又稱“定臺(tái)綱36條”，都是糾正百僚違失、懲處百官非法的法規(guī)。在元代中央層次還有《監(jiān)察則管體察》《臺(tái)察咨稟等事》等監(jiān)察法規(guī)，同時(shí)參照《設(shè)立憲臺(tái)格例》，又頒布了《行臺(tái)體察等例》《察司體察等例》等地方監(jiān)察法規(guī)?！对湔隆穼ⅰ对O(shè)立憲臺(tái)格例》編入臺(tái)綱類目。臺(tái)綱分為內(nèi)臺(tái)與行臺(tái)，各自收錄一系列監(jiān)察法規(guī)。內(nèi)臺(tái)的監(jiān)察法規(guī)有《設(shè)立憲臺(tái)格例》《體察人員勾當(dāng)》《臺(tái)察咨稟等事》《監(jiān)察則管體察》等，而行臺(tái)的監(jiān)察法規(guī)包括《行臺(tái)體察等例》《立行御史臺(tái)官》等。元代由此形成了中央與地方、內(nèi)臺(tái)與行臺(tái)相結(jié)合的監(jiān)察法律網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)察法律體系，元代監(jiān)察立法日趨細(xì)密而健全。

監(jiān)察法規(guī)的完備。到了明清時(shí)期，中國(guó)古代監(jiān)察立法已經(jīng)步入封建法律的完備階段，明代的《憲綱條例》和清代的《欽定臺(tái)規(guī)》將封建時(shí)代的單行監(jiān)察法規(guī)建設(shè)推向了頂峰。

明代在監(jiān)察立法上承上啟下，頗有建樹(shù)。明太祖既領(lǐng)銜編制了《大明律》《大誥》，又親制了針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的具體立法。明太祖在位期間，制定了《責(zé)任條例》，強(qiáng)化對(duì)地方百官的監(jiān)察；制定了《憲綱總例》，對(duì)都察院及十三道和地方上的按察司等風(fēng)憲衙門的職責(zé)都有總體性規(guī)定，以整肅朝政、嚴(yán)格法紀(jì)；制定了《糾劾官邪規(guī)定》，為監(jiān)察官維護(hù)朝廷綱紀(jì)之重任，糾彈奸邪小人、心術(shù)不正之徒和貪贓枉法的官員以及監(jiān)察官互相檢舉彈劾等提供了具體規(guī)范。另外，還針對(duì)六科給事中、通政使司等制定了《六科給事中》和《通政使司典章》的總例及事例，以及出臺(tái)了《出巡事宜》《巡撫六察》等監(jiān)察法規(guī)。明朝之后歷代在監(jiān)察法規(guī)上有所增補(bǔ)，并集明朝已有相關(guān)法律條款之大成，編制了《憲綱條例》，收入明代法律匯編《大明會(huì)典》之中。由于《憲綱條例》原文本失傳，我們只能從《大明會(huì)典》的專章中了解到有關(guān)都察院、通政使司和六科給事中的相關(guān)法規(guī)?！洞竺鲿?huì)典》中記載的有關(guān)都察院機(jī)關(guān)法規(guī)體例龐大，典中有典，各種法規(guī)條款共計(jì)十五部分，具體包括風(fēng)憲總例十條；督撫建置；各道分隸；糾劾官邪十條；考復(fù)百官五條；急缺選用；奏請(qǐng)點(diǎn)差二十項(xiàng)；出巡事宜；照刷文卷六條；回道考察三十九條；問(wèn)擬刑名；追問(wèn)公事，附伸冤；審錄罪囚，附審決；監(jiān)禮糾儀十八條；撫按通例二十一條，以及南京都察院事例二十八條。[23]《大明會(huì)典》中所載的通政使司法規(guī)分為典章和事例兩大部分。典章或稱為總例，共有五條十一款，規(guī)定了通政使司的職權(quán)范圍。事例則列述了該司具體工作細(xì)則，共有六條，另加南京通政使司事例六條以及中書舍人條例二十六條，都?xì)w附于通政使司的法規(guī)之中?！洞竺鲿?huì)典》中所載的六科給事中法規(guī)也分為總例和各科事例兩大部分，總例有三十六條，而各科事例條數(shù)不等。[24]明代既有中央層面的立法，又有不斷完善的地方立法，還有具體的部門監(jiān)察法規(guī)及施行細(xì)則，如御史出行細(xì)則以及針對(duì)監(jiān)察官作風(fēng)建設(shè)的具體監(jiān)察紀(jì)律（《監(jiān)官遵守條款》《監(jiān)紀(jì)九款》等）。明代在監(jiān)察立法上頗有建樹(shù)，既是對(duì)漢唐宋元的繼承與發(fā)展，又為清朝監(jiān)察立法提供了歷史參照。

清朝監(jiān)察法集歷代監(jiān)察法之大成。清代因襲明代的《憲綱條例》，創(chuàng)制了中國(guó)封建社會(huì)最完備的一部監(jiān)察法典《欽定臺(tái)規(guī)》，其體例分為八類：一是訓(xùn)典，主要編入清朝皇帝有關(guān)監(jiān)察的“圣制、圣諭、諭旨”，“以昭法守”；二是憲綱，包括序官（規(guī)定都察院的組織機(jī)構(gòu)及其沿革）、陳奏（匯輯歷代皇帝有關(guān)御史陳奏的各項(xiàng)諭令）、典禮、考績(jī)、會(huì)讞、辯訴六項(xiàng)；三是六科的規(guī)定；四是各道的權(quán)限；五是五城御史十款監(jiān)察條例、事例；六是稽察；七是巡察；八是通例。[25]《欽定臺(tái)規(guī)》對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)、監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)察任務(wù)、監(jiān)察官的監(jiān)察紀(jì)律以及考選、升轉(zhuǎn)、禮節(jié)等都有明確的法規(guī)，形成了類似總則性質(zhì)的監(jiān)察法規(guī)?！抖疾煸簞t例》類似監(jiān)察法分則，是《欽定臺(tái)規(guī)》的實(shí)施細(xì)則，將《欽定臺(tái)規(guī)》八類又劃分為四十多門類，以使監(jiān)察法規(guī)更具可操作性。這兩部法典相互配合，幾乎系統(tǒng)地反映了清朝監(jiān)察體制的全貌。

古代監(jiān)察立法的鏡鑒

審思中國(guó)古代監(jiān)察立法，意味著我們應(yīng)該更好地與歷史進(jìn)行對(duì)話，去挖掘中國(guó)古代監(jiān)察立法的精華部分和歷史智慧，以助推新時(shí)代反腐敗國(guó)家立法和監(jiān)察立法高質(zhì)量發(fā)展。中國(guó)古代監(jiān)察立法不斷完備，以令（詔、制）、律、式、格、敕等不同法律形式展現(xiàn)出來(lái)，既內(nèi)含在諸法合體之中，也有單行監(jiān)察法規(guī)。中國(guó)古代監(jiān)察立法從草創(chuàng)走向完備，也為新時(shí)代監(jiān)察立法留下豐富啟示與歷史鏡鑒。

不斷完善監(jiān)察立法，推動(dòng)監(jiān)察工作于法有據(jù)，增強(qiáng)監(jiān)察工作的規(guī)范性、權(quán)威性和合法性。先秦時(shí)期已經(jīng)從習(xí)俗到習(xí)慣法，逐步發(fā)展為成文法，但這時(shí)期監(jiān)察立法尚未獨(dú)立出來(lái)。秦漢時(shí)期監(jiān)察法律法規(guī)隨著中央集權(quán)專制制度的強(qiáng)化而發(fā)展。隋唐五代中國(guó)古代法律文化進(jìn)入鼎盛期，在唐代“律、令、格、式”的法律形式中有著諸多的監(jiān)察法律法規(guī)。宋代監(jiān)察法律法規(guī)以“敕、令、格、式”的形式出現(xiàn)，監(jiān)察立法范圍更廣。元代監(jiān)察立法出現(xiàn)歷史性突破，頗具規(guī)模的《設(shè)立憲臺(tái)格例》作為單行監(jiān)察法規(guī)出臺(tái)實(shí)施。明清監(jiān)察立法逐漸系統(tǒng)而完備，清代的《欽定臺(tái)規(guī)》是中國(guó)封建社會(huì)最后也是最完備的一部監(jiān)察法典。中國(guó)古代監(jiān)察立法為監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察權(quán)的確立、行使以及監(jiān)察官的職掌和權(quán)力行使等都作出了法律規(guī)范，增強(qiáng)了監(jiān)察工作的合規(guī)范性與合法律性。

新時(shí)代，面對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)，同樣應(yīng)當(dāng)審思如何持續(xù)推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，不斷提高監(jiān)察立法的科學(xué)性、精細(xì)化水平，有條不紊地推進(jìn)反腐敗工作的規(guī)范化與法治化。作為基礎(chǔ)性法律，監(jiān)察法在反腐敗立法具有基石性地位，要做到與時(shí)俱進(jìn)，尤其針對(duì)新型腐敗和隱性腐敗的防治，及時(shí)修法立法，做到有法可依。要嚴(yán)密法度以清源，做到統(tǒng)籌“立”法、及時(shí)“改”法、適時(shí)“廢”法，對(duì)不適宜新型腐敗和隱性腐敗治理的法規(guī)條例要及時(shí)清理、及時(shí)修訂。既要及時(shí)并系統(tǒng)回應(yīng)監(jiān)察實(shí)踐中出現(xiàn)的新難題、新需要，持續(xù)制定新的監(jiān)察法規(guī)，又要制定并逐漸完善與監(jiān)察法相配套的法律法規(guī)，使之更為具體化與可操作化，做實(shí)做細(xì)并提升現(xiàn)有監(jiān)察法的執(zhí)行力度。

健全監(jiān)察法規(guī)體系，規(guī)范監(jiān)察行為，切實(shí)維護(hù)社會(huì)公平正義。從萌發(fā)草創(chuàng)到系統(tǒng)具象，從簡(jiǎn)易到豐富，從監(jiān)察法寓于刑法、行政法之中到單行監(jiān)察法規(guī)再到完整監(jiān)察法典，中國(guó)古代監(jiān)察立法不斷完備，構(gòu)成中國(guó)古代法律體系中獨(dú)具特色的重要組成部分。隨著監(jiān)察立法的不斷系統(tǒng)完備，中國(guó)古代已然形成了覆蓋中央與地方、內(nèi)臺(tái)與行臺(tái)交相輝映的監(jiān)察法律網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)察法律體系，監(jiān)察立法更為慎密而健全，由此既能對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行有效監(jiān)察，也能更好地規(guī)約監(jiān)察者。

新時(shí)代，推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，同樣需要做到“于法周延”，系統(tǒng)集成，凝聚立法體系的合力。換言之，要在不斷完善監(jiān)察法的同時(shí)，及時(shí)健全反腐敗組織與行為方面的立法，并補(bǔ)齊反腐敗程序、反腐敗監(jiān)督與反腐敗救濟(jì)等方面的立法短板，以更加完備的監(jiān)察法律體系助推監(jiān)察體制改革的深化。隨著監(jiān)察相關(guān)法律和條例的出臺(tái)實(shí)施，監(jiān)察與司法、審計(jì)等關(guān)系發(fā)生了一定變化，需要完善法律，做到法法銜接與貫通。一方面，應(yīng)修改《中華人民共和國(guó)立法法》，賦予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)同等的立法權(quán)限和立法效力，并可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律案和法律解釋要求；另一方面，應(yīng)修改《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》等相關(guān)法律，以便能夠與《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》相銜接。要促進(jìn)監(jiān)察程序與刑事訴訟的法法銜接與流程貫通。既要在立法上強(qiáng)調(diào)刑訴法與監(jiān)察法的一致性與緊密銜接，又應(yīng)當(dāng)在線索處置、立案移送與審查起訴等方面與審計(jì)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等其他機(jī)關(guān)建立法法銜接機(jī)制。在具體案件審理時(shí)，要以監(jiān)察法、公務(wù)員法、政務(wù)處分法、刑事訴訟法與刑法等為依據(jù)，貫通執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，促進(jìn)監(jiān)刑銜接、監(jiān)司銜接與監(jiān)檢銜接。

加強(qiáng)監(jiān)察文化建設(shè)。古代監(jiān)察文化積淀深厚，既有“兩袖清風(fēng)”的政治操守觀、“剛正不阿”義氣觀與“激濁揚(yáng)清”的治腐立廉觀等，又有言諫糾彈文化和異彩紛呈的監(jiān)察立法文化等。

新時(shí)代，監(jiān)察文化應(yīng)當(dāng)是中國(guó)特色社會(huì)主義文化建設(shè)的重要內(nèi)容，是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革和反腐敗斗爭(zhēng)的強(qiáng)大思想武器。應(yīng)進(jìn)一步弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，不斷加強(qiáng)監(jiān)察文化建設(shè)與法治教育，構(gòu)建“三不腐”的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)公職人員形成審慎用權(quán)、秉公用權(quán)的道德自覺(jué)，保持健康的心理狀態(tài)，明白什么可為，什么不可為，從心靈深處懂得知敬畏、存戒懼、守底線。應(yīng)當(dāng)秉持“不忘本來(lái)、吸收外來(lái)、面對(duì)未來(lái)”的原則，促進(jìn)中國(guó)古代監(jiān)察文化精華尤其是監(jiān)察立法文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展，厚植以人民至上為價(jià)值取向、以強(qiáng)化權(quán)力制約為監(jiān)督取向、以敢于獻(xiàn)納諫正、崇尚忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)為責(zé)任取向以及融價(jià)值觀念、行為規(guī)范、法治思維、法治原則、法治精神為一體的新時(shí)代具有中國(guó)特色的監(jiān)察文化，從而更好地促進(jìn)筑牢思想防線、守住廉潔底線與劃定法律紅線，營(yíng)造崇廉拒腐、風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，確保權(quán)力在法治軌道上運(yùn)行。

注釋

[1]《堅(jiān)持用改革精神和嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)管黨治黨 堅(jiān)決打好反腐敗斗爭(zhēng)攻堅(jiān)戰(zhàn)持久戰(zhàn)總體戰(zhàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2025年1月7日，第1版。

[2]《深入推進(jìn)黨的自我革命 堅(jiān)決打贏反腐敗斗爭(zhēng)攻堅(jiān)戰(zhàn)持久戰(zhàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2024年1月9日，第1版。

[3][4][5]《周禮（上）》，徐正英、常佩雨譯注，北京：中華書局，2014年，第28～29、735、752頁(yè)。

[6][7][8]睡虎地秦墓竹簡(jiǎn)整理小組：《睡虎地秦墓竹簡(jiǎn)》，北京：文物出版社，1990年，第176、177、133頁(yè)。

[9]李林甫等：《唐六典》，北京：中華書局，1992年，第379頁(yè)。

[10]李昉：《太平御覽》第三卷，石家莊：河北教育出版社，1994年，第386頁(yè)。

[11]顧炎武：《日知錄》，西安：陜西人民出版社，1998年。

[12]蕭統(tǒng)：《文選》卷59，北京：中華書局，1977年，第819頁(yè)。

[13][14][15][16]房玄齡等：《晉書》第1冊(cè)，北京：中華書局，1974年，第57、57、58、78頁(yè)。

[17][18]令狐德棻等：《周書》第二冊(cè)，北京：中華書局，1971年，第382～390、116頁(yè)。

[19]魏征等：《隋書》第三冊(cè)，北京：中華書局，1973年，第797頁(yè)。

[20]歐陽(yáng)修、宋祁：《新唐書》第四冊(cè)，北京：中華書局，1975年，第1240頁(yè)。

[21]彭勃主編：《中華監(jiān)察大典：法律卷》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994年，第399頁(yè)。

[22]張晉藩：《中國(guó)古代監(jiān)察法的歷史價(jià)值——中華法系的一個(gè)視角政法論壇》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2005年第6期。

[23][24][25]彭勃、龔飛：《中國(guó)監(jiān)察制度史》，北京：人民出版社，2019年，第199、198、230頁(yè)。

責(zé) 編∕肖晗題" 美 編∕梁麗琛