基于案例分析的浙江省特色小鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵風(fēng)險因素識別

0 引言

我國特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)新性實踐始于省。2014年10月，時任省省長的李強在參觀西湖區(qū)云棲小鎮(zhèn)時公開提及“特色小鎮(zhèn)”。2015年5月，省發(fā)布《省人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出要重點培育和規(guī)劃建設(shè)100個左右的特色小鎮(zhèn)[1]。2015年6月，省第一批共37個省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單正式公布，全省10個設(shè)區(qū)市的37個小鎮(zhèn)列入首批創(chuàng)建名單。2022年12月，《省人民政府辦公廳關(guān)于持續(xù)推進特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》指明，到2025年省命名小鎮(zhèn)的總數(shù)量將達(dá)到100個左右[2]。截至2023年底，省省級特色小鎮(zhèn)共列入命名名單7批，共90個小鎮(zhèn)，創(chuàng)建名單7批共142個小鎮(zhèn)，培育名單5批共66個小鎮(zhèn)。

省建設(shè)特色小鎮(zhèn)的經(jīng)驗一直被全國各地學(xué)習(xí)借鑒，這源于省特色小鎮(zhèn)在培育、創(chuàng)建的同時，考核機制也一并建立。小鎮(zhèn)只有在培育、創(chuàng)建等階段通過考核才能成功命名。小鎮(zhèn)建設(shè)存在的問題會通過考核評估體系得以體現(xiàn)。省不斷完善獎懲優(yōu)劣并行的創(chuàng)建達(dá)標(biāo)機制：一是先設(shè)定培育、創(chuàng)建、命名三個階段進行特色小鎮(zhèn)建設(shè)，然后由各小鎮(zhèn)自愿申報，再根據(jù)申報創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位分批納入，最后經(jīng)過年度考核驗收命名；二是對通過年度考核的特色小鎮(zhèn)給予獎勵；三是對年度考核不合格的小鎮(zhèn)進行相應(yīng)的警告、降格、淘汰[3]。降格、淘汰“不達(dá)標(biāo)小鎮(zhèn)”，警告“發(fā)展滯后小鎮(zhèn)”?？己酥形催_(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或存在嚴(yán)重問題的培育小鎮(zhèn)，以及考核位列后 10% 的創(chuàng)建小鎮(zhèn)會被淘汰，其余不達(dá)標(biāo)的創(chuàng)建小鎮(zhèn)則會降格為培育小鎮(zhèn)。對于建設(shè)成效和進度明顯低于預(yù)期的小鎮(zhèn)，會進行警告，以加快推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)。另外還存在由于無法繼續(xù)推進建設(shè)，主動申請退出特色小鎮(zhèn)建設(shè)計劃的少許小鎮(zhèn)。

隨著2016年下半年特色小鎮(zhèn)建設(shè)在全國的推廣，諸多問題逐漸顯現(xiàn)出來。徐夢周等4結(jié)合實踐發(fā)現(xiàn)，小鎮(zhèn)扎堆、定位趨同、特色不明等是特色小鎮(zhèn)初期建設(shè)中較為顯著的問題。馮奎5則從全局的角度指出，債務(wù)過度、房地產(chǎn)化、能力內(nèi)存不足及宏觀布局過度是關(guān)鍵風(fēng)險。王大為等[6]進一步指出，特色小鎮(zhèn)發(fā)展中存在房地產(chǎn)化趨勢明顯、資源大量浪費、規(guī)劃不科學(xué)等典型問題。唐洪雷等[7則從實踐角度指出金融支持不足的問題。綜上所述，特色小鎮(zhèn)在建設(shè)過程中出現(xiàn)數(shù)量過多、定位趨同、債務(wù)過度、房地產(chǎn)化、資源浪費等問題。因此，識別這些風(fēng)險因素對優(yōu)化特色小鎮(zhèn)建設(shè)路徑具有重要意義。

2015—2022年省政府公布的信息顯示：在省級特色小鎮(zhèn)培育對象的年度考核結(jié)果中，累計警告24個、淘汰16個；在省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建對象的年度考核結(jié)果中，累計警告49個、降格22個、退出5個、淘汰6個；甚至省命名特色小鎮(zhèn)在年度考核結(jié)果中也出現(xiàn)了被警告的小鎮(zhèn)。當(dāng)命名小鎮(zhèn)連續(xù)兩年考核被警告，將會予以摘牌。

上述情況表明，特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中存在的諸多問題，可能出現(xiàn)在培育、創(chuàng)建、命名不同階段，從而影響特色小鎮(zhèn)的進一步發(fā)展，導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)被警告、降格甚至被淘汰。本文將這些影響特色小鎮(zhèn)培育、創(chuàng)建、命名三階段建設(shè)的因素，統(tǒng)一界定為特色小鎮(zhèn)建設(shè)風(fēng)險。問題小鎮(zhèn)往往對自身存在的風(fēng)險認(rèn)知不足、防范不足、控制不佳。針對這種現(xiàn)象，本文將結(jié)合省歷年被警告、降格甚至被淘汰的問題小鎮(zhèn)進行深入分析，識別關(guān)鍵風(fēng)險因素，以期促進特色小鎮(zhèn)建高質(zhì)量發(fā)展。

1 風(fēng)險因素初步識別—基于文獻分析法

通過知網(wǎng)、萬方等檢索平臺，使用關(guān)鍵詞為“特色小鎮(zhèn)”“影響因素”“風(fēng)險因素”等進行檢索，初步篩選出文獻87篇。將初步篩選出的文獻通過手動篩選，去除與本研究不相關(guān)及重復(fù)率較高的文獻，得到25篇文獻作為研究對象，并按風(fēng)險來源進行分類，最終將特色小鎮(zhèn)建設(shè)風(fēng)險劃分為法律與政策風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、市場風(fēng)險、技術(shù)與安全風(fēng)險、經(jīng)營管理風(fēng)險、環(huán)境與社會風(fēng)險。初步整理出特色小鎮(zhèn)風(fēng)險因素。風(fēng)險因素統(tǒng)計見表1。

由表1中數(shù)據(jù)可知，融資風(fēng)險、市場需求變動風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、政府信用風(fēng)險、公共配套設(shè)施不足風(fēng)險等風(fēng)險在文獻中出現(xiàn)的頻次較多。本文參考其他學(xué)者普遍采用的頻次標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合具體實踐情況，選取出現(xiàn)頻次 ?4 的風(fēng)險因素，匯總得到風(fēng)險因素共41項。

2 風(fēng)險因素補充 一基于案例分析法

在運用文獻分析法初步識別出風(fēng)險因素的基礎(chǔ)上，本文采用案例分析法對省特色小鎮(zhèn)的相關(guān)案例進行分析，對初步識別出的風(fēng)險因素進行修改補充。通過對省特色小鎮(zhèn)年度考核報告、約談會，各市、縣人民政府官網(wǎng)及各特色小鎮(zhèn)官網(wǎng)進行搜索，選取歷年特色小鎮(zhèn)年度考核不合格、被警告、被降格以及被淘汰的小鎮(zhèn)，經(jīng)篩選得到26個案例小鎮(zhèn)。案例小鎮(zhèn)出現(xiàn)的問題大多來自官方網(wǎng)站上公開發(fā)布的特色小鎮(zhèn)年度考核報告和約談會，個別案例問題來自當(dāng)?shù)卣畬μ厣℃?zhèn)建設(shè)的說明。匯總26個案例小鎮(zhèn)出現(xiàn)的問題，并對各案例中出現(xiàn)的問題進行比對分析，最終識別并提取風(fēng)險因素。案例小鎮(zhèn)存在的問題及風(fēng)險因素提取表見表2。

(續(xù)）

（續(xù))

通過對上述省特色小鎮(zhèn)案例的問題分析，形象風(fēng)險、資源風(fēng)險、宣傳風(fēng)險、創(chuàng)新能力不足風(fēng)險、市場活力不足風(fēng)險、前期定位風(fēng)險、區(qū)位不佳風(fēng)險等風(fēng)險因素出現(xiàn)的頻率較高，故將其增加到風(fēng)險因素表中，最終共得到48項影響省特色小鎮(zhèn)發(fā)展的風(fēng)險因素。

3 風(fēng)險因素修正 基于專家調(diào)查法

在運用文獻分析法及案例分析法初步識別及補充風(fēng)險因素的基礎(chǔ)上，本文通過專家問卷調(diào)查法進行關(guān)鍵風(fēng)險識別。邀請7名專家填寫問卷，專家為政府機關(guān)、科研院校等領(lǐng)域的小鎮(zhèn)研究人員。專家根據(jù)自身經(jīng)驗，首先對風(fēng)險因素存在合理與否進行選擇；其次對修正后的風(fēng)險因素的重要程度進行打分（1分為輕微重要，2分為一般重要，3分為較為重要，4分為非常重要，5分為極其重要)，以此確定各風(fēng)險因素的重要程度。

3.1 風(fēng)險因素修正

根據(jù)專家調(diào)查問卷結(jié)果，刪除通貨膨脹風(fēng)險、宣傳風(fēng)險、自然環(huán)境風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、自然災(zāi)害風(fēng)險、地質(zhì)、氣候等風(fēng)險因素。此外，部分專家指出有一些風(fēng)險因素分類太細(xì)，一些風(fēng)險因素相關(guān)程度較高。結(jié)合這些意見將風(fēng)險因素進行修正，最終得到36項影響省特色小鎮(zhèn)發(fā)展的風(fēng)險因素。特色小鎮(zhèn)最終風(fēng)險因素清單見表3。

3.2 風(fēng)險因素權(quán)重

首先，將修正后的各項風(fēng)險因素的重要程度調(diào)查問卷，使用層次分析法的9級標(biāo)度法進行重要程度量化評估[8]，構(gòu)建7個判斷矩陣。采用幾何平均法計算7個判斷矩陣平均值，得到判斷矩陣A。其次，采用和積法計算各維度風(fēng)險因素權(quán)重，并進行一致性檢驗當(dāng)一致性比率 CR<0.1 時，證明得到的結(jié)果合理可靠[9]，一致性檢驗結(jié)果匯總結(jié)果見表4。最后，得到各風(fēng)險因素組合權(quán)重。各風(fēng)險因素組合權(quán)重表見表5。具體計算公式如下

風(fēng)險、競爭性風(fēng)險、經(jīng)營管理能力不足風(fēng)險、利率、審批延誤風(fēng)險、公共配套設(shè)施不足風(fēng)險（權(quán)重 >0.02 ），這些風(fēng)險因素在案例小鎮(zhèn)中出現(xiàn)的頻次也較高，如融資風(fēng)險、盈利能力風(fēng)險存在于大部分案例小鎮(zhèn)中。這些小鎮(zhèn)普遍存在投資局限性，投資結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致投資金額遠(yuǎn)未達(dá)預(yù)期目標(biāo)，產(chǎn)出效率低下，業(yè)務(wù)收人也未能實現(xiàn)預(yù)期增長。余姚?？托℃?zhèn)也因政府未兌現(xiàn)規(guī)劃資金，前期開發(fā)商資金鏈斷裂。因此，需要提前對這些風(fēng)險因素做好防范。

3.4 對策建議

根據(jù)上述組合權(quán)重結(jié)果，因篇幅所限，本文對權(quán)重 >0.04 的風(fēng)險因素進行分析，提出相應(yīng)建議，具體如下：

（1）政策變動風(fēng)險。政府應(yīng)保障特色小鎮(zhèn)建設(shè)的政策穩(wěn)定性，避免短時間內(nèi)頻繁調(diào)整相關(guān)政策；為防范政策變動風(fēng)險，應(yīng)定期檢測政策變化，及時識別政策的潛在變化，如稅收增加、貸款利率提高等變化；為特色小鎮(zhèn)設(shè)計靈活的應(yīng)對機制，快速適應(yīng)政策變動帶來的負(fù)面影響；通過多元化的產(chǎn)業(yè)布局降低特色小鎮(zhèn)對單一政策的依賴。

（2）融資風(fēng)險。政府應(yīng)推動特色小鎮(zhèn)多元化融資渠道建立，將傳統(tǒng)融資模式與創(chuàng)新融資方式相結(jié)合，如引入社會資本、采用PPP模式等，避免單一融資模式帶來的風(fēng)險，制定合理的融資規(guī)劃，避免高風(fēng)險融資手段；政府可以提供政策性融資支持、擔(dān)?；虻拖①J款等方式幫助小鎮(zhèn)降低融資成本；鼓勵特色小鎮(zhèn)根據(jù)自身特色，引導(dǎo)金融機構(gòu)提供量身定制的金融產(chǎn)品，將資金精準(zhǔn)投向關(guān)鍵領(lǐng)域。

3.3 結(jié)果分析

根據(jù)上述風(fēng)險因素組合權(quán)重表，排在前21位的關(guān)鍵風(fēng)險因素依次為：政策變動風(fēng)險、融資風(fēng)險、盈利能力風(fēng)險、政府決策風(fēng)險、政府信用風(fēng)險、市場需求變動風(fēng)險、創(chuàng)新能力不足風(fēng)險、規(guī)劃設(shè)計風(fēng)險、產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險、違約風(fēng)險、資金可持續(xù)風(fēng)險、小鎮(zhèn)同質(zhì)化風(fēng)險、合同/文件風(fēng)險、政府監(jiān)督體系風(fēng)險、建設(shè)成本超支風(fēng)險、前期定位

（3）盈利能力風(fēng)險。特色小鎮(zhèn)應(yīng)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展一些具有長期盈利潛力的產(chǎn)業(yè)；定期進行市場調(diào)研，了解行業(yè)發(fā)展趨勢，主動契合市場需求，不斷優(yōu)化產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)，提高小鎮(zhèn)盈利能力；加強與企業(yè)、高校的戰(zhàn)略合作，利用他們的技術(shù)、人才擴大產(chǎn)業(yè)鏈合作，提高盈利的持續(xù)性。

（4）政府決策風(fēng)險。提高決策的科學(xué)性，在決策前可以通過問卷調(diào)查、座談會等對小鎮(zhèn)進行全面、深人的調(diào)研，對小鎮(zhèn)的資源優(yōu)勢、文化特色、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場需求進行深人了解；建立多方參與的決策協(xié)調(diào)機制，聽取各方意見，邀請專家、企業(yè)、居民等共同討論，確保決策具有針對性和可行性；定期對已實施的政策進行效果評估，及時糾正，有效降低決策失誤風(fēng)險。

（5）政府信用風(fēng)險。政府應(yīng)加強信用建設(shè)，提高政府公信力，應(yīng)確保承諾的補助能夠兌現(xiàn)，避免因政府原因?qū)е滦℃?zhèn)建設(shè)受阻，投資者喪失信任；定期向外界公開小鎮(zhèn)建設(shè)進展，讓企業(yè)和公眾看到政府對小鎮(zhèn)建設(shè)的態(tài)度；加強與金融機構(gòu)、企業(yè)和投資者的合作，建立健全的信用擔(dān)保體系，避免因政府信用不足導(dǎo)致融資困難。

(6）市場需求變動風(fēng)險。特色小鎮(zhèn)應(yīng)注重產(chǎn)業(yè)多元化，避免過度依賴單一產(chǎn)業(yè)或市場，可以提高特色小鎮(zhèn)應(yīng)對市場變化的能力；根據(jù)小鎮(zhèn)的獨特優(yōu)勢，打造有競爭力的特色產(chǎn)業(yè)，確保市場需求發(fā)生變化時仍具有自身優(yōu)勢；小鎮(zhèn)可以加強與企業(yè)、高校等的緊密合作，及時獲取市場信息，提前制定應(yīng)對市場波動的預(yù)案，避免造成長久不利影響。

（7）創(chuàng)新能力不足風(fēng)險。特色小鎮(zhèn)需要建立專門的創(chuàng)新管理部門，政府和管理人員要加強對特色小鎮(zhèn)現(xiàn)有技術(shù)研發(fā)、獨特優(yōu)勢等方面的調(diào)研與分析；識別小鎮(zhèn)中具有潛力的創(chuàng)新領(lǐng)域，推動產(chǎn)業(yè)升級；建立創(chuàng)新能力評估體系，定期評估創(chuàng)新成果，根據(jù)評估結(jié)果進行針對性調(diào)整，確保創(chuàng)新方案的有效落實。

4結(jié)語

本文以省特色小鎮(zhèn)為研究對象，首先，對特色小鎮(zhèn)相關(guān)文獻進行檢索，建立初步風(fēng)險因素清單；其次，通過對選取的26個省特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題進行風(fēng)險因素提取，來補充風(fēng)險因素清單；最后，通過專家問卷調(diào)查修正風(fēng)險因素清單，并采用層次分析法得出各風(fēng)險因素權(quán)重，最終得出21個關(guān)鍵風(fēng)險因素，以期預(yù)防潛在風(fēng)險，促進特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。同時，本研究也存在著一些不足，如對問題小鎮(zhèn)調(diào)查的信息可能并不全面；不同類型的小鎮(zhèn)，可能會有特定的關(guān)鍵風(fēng)險因素。但由于案例數(shù)量的局限性，本文未針對不同類型的小鎮(zhèn)展開分析。后續(xù)研究將不斷豐富案例，完善調(diào)查方法，對不同類型的特色小鎮(zhèn)進行風(fēng)險因素識別。

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收稿日期：2025-03-10

作者簡介：

周彤彤（ 2000-) ，女，研究方向：工程建造與管理。吳淑蓮（通信作者）（1969一），女，博士，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：房地產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、城市化、工程項目融資。