基層人大監(jiān)督視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算執(zhí)行偏離研究

文章以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算執(zhí)行偏離現(xiàn)象為研究對象，分析了預決算收支差異的表現(xiàn)形式和規(guī)模程度，揭示了預算編制不科學、預算執(zhí)行監(jiān)管不到位、財政管理制度不完善等深層次成因。針對這些問題，文章從基層人大監(jiān)督視角出發(fā)，提出了強化預算審查監(jiān)督法治保障、創(chuàng)新預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺建設、聚焦預算執(zhí)行重點環(huán)節(jié)監(jiān)管、加強預算執(zhí)行審計監(jiān)督等系統(tǒng)性解決方案，為提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算執(zhí)行規(guī)范化水平、推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了實踐參考。

一、引言

黨的二十大報告明確提出要深化預算管理制度改革，增強財政可持續(xù)性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理作為基層政權(quán)建設的重要組成部分，直接影響基層治理效能的提升以及人民群眾切身利益的實現(xiàn)。然而，當下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算執(zhí)行過程中，預決算數(shù)據(jù)偏離度高、支出結(jié)構(gòu)不合理、執(zhí)行進度不均衡等問題普遍存在，這不僅嚴重降低了財政資金的使用效益，還損害了政府的公信力。

基層人大作為地方國家權(quán)力機關(guān)，在監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算執(zhí)行方面承擔著重要職責。深入探究基層人大如何有效履行監(jiān)督職能，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算執(zhí)行的規(guī)范化，對于提升基層財政治理能力、保障基層公共服務供給有著重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算執(zhí)行偏離的現(xiàn)狀分析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算執(zhí)行偏離的表現(xiàn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算執(zhí)行偏離主要體現(xiàn)在收入、支出結(jié)構(gòu)和支出進度這三個關(guān)鍵方面。在收入方面，預算收入與決算數(shù)據(jù)常常存在較大差距。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于財政收入不穩(wěn)定、增收面臨困難等因素，在年初編制預算時對收入的估算不夠精準，致使全年決算收入與年初預算收入差異顯著。

支出結(jié)構(gòu)方面，決算支出與預算支出在功能分類和經(jīng)濟分類上的匹配度存在偏差。因預算支出安排未能緊密結(jié)合實際執(zhí)行情況，部分部門和項目的決算數(shù)與預算數(shù)偏離幅度較大。

支出進度方面，普遍存在上半年支出進度遲緩，下半年為完成預算任務而突擊花錢的現(xiàn)象，反映全年預算執(zhí)行進度呈現(xiàn)出不平衡的狀態(tài)。這類支出進度偏離問題的深層次原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理基礎薄弱：預算編制不夠科學精細，年初預算收支安排與年末決算情況相差甚遠；在執(zhí)行過程中，缺乏有效的預算績效管理，使得預算資金的使用效率受影響；且預算調(diào)整不及時，動態(tài)管理機制不完善，當收支形勢發(fā)生變化時，無法及時對預算進行修正，最終導致決算數(shù)據(jù)與年初預算目標出現(xiàn)偏差。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算執(zhí)行偏離的規(guī)模和程度

預算執(zhí)行偏離度通常通過“（決算數(shù)-預算數(shù)）÷預算數(shù)×100%”這一公式來測算。經(jīng)測算，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預決算收支偏離度處于30%～50%之間，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至超過100%。具體到收支項目，基本支出的預決算偏離度低于項目支出，人員經(jīng)費的偏差小于公用經(jīng)費和專項業(yè)務費。

從支出功能來看，教育、社保等剛性民生支出的偏離規(guī)模低于一般公共服務等自由裁量度較高的領域。不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其財政預算執(zhí)行偏離程度存在明顯差異。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，普遍比經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的偏離規(guī)模更大。這是因為欠發(fā)達地區(qū)財政收入不穩(wěn)定、支出剛性較大，再加上財政管理水平相對滯后，使得預決算偏離問題更為嚴重。

從收支占比分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍存在收入預決算偏離度高于支出的情況。年初編制收入預算時，由于缺乏充分的測算依據(jù)，且部分收入來源不穩(wěn)定，收入偏離度長期處于較高水平。相比之下，支出預算編制基數(shù)相對固化，受政策變動和突發(fā)事項的影響較小，偏離程度相對較低。以上現(xiàn)狀表明，預決算偏離已成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理科學化、精細化發(fā)展的重要因素。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算執(zhí)行偏離的成因剖析

（一）預算編制不科學

目前，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編制年度預算時，存在重編報流程輕前期研判，且預算編制方法簡單粗放的問題，這直接影響了預算執(zhí)行的科學性和準確性。首先，編制預算前缺乏必要的調(diào)研論證。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)未深入基層全面收集各預算部門的項目資金需求，導致年初預算安排與實際支出需求脫節(jié)。其次，預算編制程序不夠規(guī)范完善。在編制過程中，對二級預算單位指導不足（導致二級預算單位預算編制質(zhì)量受影響，上下銜接不暢），項目庫管理不到位，也未充分聽取人大代表和社會公眾的意見。最后，預算編制方法較為落后，仍沿用增量預算的思維模式，預算編制精細化程度低，項目績效目標設置缺失科學性與合理性。

（二）預算執(zhí)行監(jiān)管不到位

預算執(zhí)行監(jiān)管工作的成效，直接關(guān)系預算執(zhí)行的有效性。當前，基層預算執(zhí)行監(jiān)管存在監(jiān)督深度不足、內(nèi)控機制失效等問題。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對預算執(zhí)行監(jiān)督的重視程度不夠。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由于自身能力有限，缺乏專業(yè)力量支持，對政府預算執(zhí)行的監(jiān)管流于形式[1]。既對預算收支進度關(guān)注不足，對執(zhí)行過程中進度緩慢、績效不佳等問題未能及時察覺并履行監(jiān)督職責。另一方面，預算單位內(nèi)部控制機制不健全。預算績效管理觀念淡薄，項目支出績效目標設置不科學，績效運行監(jiān)控浮于表面、績效評價敷衍應付，績效結(jié)果未能得到有效應用，難以對預算執(zhí)行行為形成剛性約束。

（三）財政管理制度有待完善

建立并完善與現(xiàn)代財政管理相適應的制度規(guī)范，是規(guī)范預算執(zhí)行、強化剛性約束、防范偏離風險的重要保障。然而，目前制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算有效執(zhí)行的體制機制障礙尚未完全消除。一是預算調(diào)整制度不完善。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏嚴格的預算調(diào)整審批程序，遇到突發(fā)情況時無法及時啟動調(diào)整，使得決算數(shù)據(jù)與預算目標的偏差進一步擴大，影響預算執(zhí)行的嚴肅性。二是預算公開透明度有待提高。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預決算信息公開不及時、不全面，社會公眾對重大財政事項的知情權(quán)和參與度較低，難以對預算執(zhí)行情況進行全程監(jiān)督。三是預決算統(tǒng)籌銜接機制不健全。年度預算與中期財政規(guī)劃銜接不緊密，年初預算與上年決算反饋問題的整改聯(lián)動性不強。

四、加強基層人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算執(zhí)行監(jiān)督的對策建議

（一）強化人大預算審查監(jiān)督法治保障

完善法規(guī)與專業(yè)隊伍建設：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應依據(jù)上位法規(guī)定，結(jié)合本地實際情況，制定出臺預算審查監(jiān)督條例、預算審查監(jiān)督辦法等地方性法規(guī)。通過這些法規(guī)，明確預算審查監(jiān)督的原則、內(nèi)容、程序、方式，對預算編制、預算執(zhí)行監(jiān)督、決算審查、審計查出問題整改等關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出硬性規(guī)定[2]。以法治思維和方式推進預算審查監(jiān)督工作，筑牢依法行使預算審查監(jiān)督權(quán)的法律基礎。

同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要成立專門的預算審查監(jiān)督工作委員會，配備具備財政、審計等專業(yè)背景的工作人員，為預算審查監(jiān)督工作提供專業(yè)支持。建立健全預算審查監(jiān)督培訓制度，定期組織人大代表和工作人員參加業(yè)務培訓，提升預算審查監(jiān)督能力。此外，建立預算審查監(jiān)督工作評估機制，定期評估工作開展情況，總結(jié)經(jīng)驗教訓，以此持續(xù)完善工作機制。

細化實施辦法與工作機制：為確保預算審查監(jiān)督法規(guī)能夠有效落實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大需進一步細化操作層面的實施辦法。圍繞預算編制、預算執(zhí)行、決算審查等重要環(huán)節(jié)，按流程分別制定預算初審、預算草案初步方案審查、預算聽取和審查、預算批準、預算調(diào)整審批、預算執(zhí)行跟蹤監(jiān)督、決算審查批準、審計查出問題整改跟蹤監(jiān)督等八項實施辦法。明確每個環(huán)節(jié)的工作時限、責任主體、流程和質(zhì)量標準，確保預算審查監(jiān)督工作有序推進[3]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要建立預算審查監(jiān)督工作檔案，及時記錄和保存各環(huán)節(jié)的工作資料，為后續(xù)工作提供參考。同時，建立預算審查監(jiān)督工作聯(lián)系機制，加強與財政、審計等部門的溝通協(xié)調(diào)，凝聚監(jiān)督合力，提升預算監(jiān)管協(xié)同性。

（二）創(chuàng)新預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺建設

搭建聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺：充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，整合財政、人大、審計等部門的信息資源，搭建聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作平臺。通過實現(xiàn)業(yè)務協(xié)同、數(shù)據(jù)共享、結(jié)果互認機制，集中管理財政預決算和部門預決算信息，把項目績效目標申報、績效運行監(jiān)控、績效評價、評價結(jié)果反饋等各個環(huán)節(jié)納入聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督范圍，從而加強人大對預算編制、執(zhí)行、決算、績效、審計整改等全過程的實時動態(tài)監(jiān)督，提升監(jiān)督精準性與時效性。

聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺要配備專業(yè)的技術(shù)團隊，負責平臺的日常運維和技術(shù)支持。在平臺建設過程中，要充分考慮數(shù)據(jù)安全和信息保密要求，建立嚴格的信息安全管理制度和訪問權(quán)限控制機制。此外，平臺還應具備數(shù)據(jù)分析和預警功能，能夠自動識別預算執(zhí)行中的異常情況并及時發(fā)出預警，提高監(jiān)督工作的及時性和有效性。

實現(xiàn)數(shù)據(jù)交互共享：依托聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺，實現(xiàn)與財政預算管理一體化系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接和信息共享，建立預算執(zhí)行信息定期報送和查詢機制。各預算單位按照規(guī)定向人大報送預算執(zhí)行進度、資金使用績效、重點項目推進等信息，人大代表可隨時登錄平臺查詢整合的數(shù)據(jù)。同時，將人大代表的意見建議、審查審議結(jié)果等反饋信息及時推送給相關(guān)單位，構(gòu)建雙向互動的數(shù)據(jù)共享生態(tài)。

通過數(shù)據(jù)的實時傳輸和信息的充分共享，能夠及時發(fā)現(xiàn)、預警和處置預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題[4]。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺要建立標準化的數(shù)據(jù)交換接口和數(shù)據(jù)格式規(guī)范，確保各系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)傳輸準確、及時、完整。提供便捷的數(shù)據(jù)查詢和統(tǒng)計分析工具，方便人大代表從多個維度對預算執(zhí)行情況進行分析和評估。建立信息反饋處理機制，確保人大代表提出的意見建議能夠得到及時回應和處理。

（三）聚焦預算執(zhí)行重點環(huán)節(jié)監(jiān)管

強化兩類預算執(zhí)行監(jiān)督：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應將政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算作為監(jiān)督重點，針對其預算調(diào)整流程、資金監(jiān)管特點加大監(jiān)督力度。借助聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺，對兩類預算涉及的大型投融資活動、資金管理使用等情況開展動態(tài)監(jiān)控，督促加快預算執(zhí)行進度，提高資金使用效益。

建立政府性基金預算和國有資本經(jīng)營預算專項監(jiān)督機制，定期召開專題會議，聽取相關(guān)部門的工作匯報。人大代表需深入基層開展實地調(diào)研，了解資金的實際使用效果。加強兩類預算績效評價結(jié)果的運用，如將評價結(jié)果與預算分配額度、部門考核掛鉤，作為下一年度預算安排的重要依據(jù)。

加強專項轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管：專項轉(zhuǎn)移支付對推進基本公共服務均等化至關(guān)重要，直接關(guān)系基層民生改善和公共服務水平的提升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要加強對中央、省級專項轉(zhuǎn)移支付資金分配、使用、管理情況的監(jiān)督管理。重點關(guān)注資金是否及時足額到位、分配是否合理、使用管理是否規(guī)范以及目標任務是否按要求完成。

通過對專項轉(zhuǎn)移支付資金使用環(huán)節(jié)開展跟蹤問效、現(xiàn)場督查等方式，確保專項資金專款專用，提高資金使用效益。

（四）加強預算執(zhí)行審計監(jiān)督

引入第三方審計力量：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應支持和鼓勵綜合運用內(nèi)部審計、社會審計等第三方審計力量，助力預算執(zhí)行監(jiān)督。通過政府購買服務的方式，聘請會計師事務所、審計事務所等中介機構(gòu)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大政策措施落實情況、重點項目資金使用績效等開展審計，為預算執(zhí)行監(jiān)督提供依據(jù)，并及時向人大報告審計結(jié)果。

建立第三方審計機構(gòu)遴選和考核機制，保障審計工作質(zhì)量[5]。借助第三方審計客觀公正的“他律”作用，促使預算單位強化“自律”，提高預算資金使用效益。人大代表要加強與第三方審計機構(gòu)的溝通交流，及時掌握審計工作進展和發(fā)現(xiàn)的問題。同時，建立審計結(jié)果公開機制，通過政府官網(wǎng)、公告欄等合適渠道向社會公布審計結(jié)果，接受社會監(jiān)督。

強化審計整改跟蹤問效：審計監(jiān)督是預算執(zhí)行監(jiān)督的重要補充，審計查出問題的整改落實情況是人大監(jiān)督重點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要建立動態(tài)跟蹤機制，高度關(guān)注并持續(xù)跟進審計查出的預算執(zhí)行中的突出問題和重大風險隱患，建立審計整改臺賬，實行銷號管理，明確整改時限、責任主體，督促相關(guān)單位限期整改到位。

綜合運用檢查、調(diào)研、詢問等監(jiān)督方式，加強跟蹤問效，防止審計整改走過場、久拖不決。對整改不到位的情況，啟動問責追究機制，確保審計查出的問題都能得到妥善解決。

五、結(jié)語

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算執(zhí)行偏離問題具有普遍性和復雜性，需從制度建設、技術(shù)支撐、重點監(jiān)管、審計監(jiān)督等多個維度協(xié)同推進解決?；鶎尤舜髴e極順應新時代財政改革的要求，在強化法治保障的基礎上，充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，創(chuàng)新監(jiān)督方式方法，提升監(jiān)督能力智能化水平。尤其要注重發(fā)揮人大代表的主體作用，深化預算審查監(jiān)督重點拓展改革，推動構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預算監(jiān)督體系。同時，加強與政府財政、審計等部門的協(xié)同配合，凝聚監(jiān)督合力，有效防范和化解財政運行風險，助力基層財政治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。

參考文獻

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[2]歐陽潔，彭鷺，陸毅. 數(shù)字化轉(zhuǎn)型下的人大預算監(jiān)督與政府支出效率——基于信息不對稱視角的分析[J].管理世界，2024，40（11）：137-152.

[3]秦遠航.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大財政預算審查監(jiān)督的對策[J].江淮法治，2021（20）：49-49.

[4]周啟鳳. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大預決算審查監(jiān)督工作的現(xiàn)狀與對策淺探[J].時代主人，2021（7）：34-35.

[5]郭京裕，楊國棟. 縣級人大預算審查監(jiān)督工作的現(xiàn)狀及對策[J].齊魯周刊，2020（25）：50-51.

（作者單位：甕安縣財政局）

作者簡介：蔡道明，1980年10月出生，男，漢族，貴州甕安縣人，大學本科，會計師。研究方向：基層財政工作。