甘肅省水土保持生態(tài)補(bǔ)償橫向支付制度的構(gòu)想

摘要：甘肅省生態(tài)補(bǔ)償面臨著生態(tài)環(huán)境惡劣、時(shí)效性差、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一等問(wèn)題。結(jié)合甘肅省生態(tài)功能區(qū)劃和水土保持生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀，建議將甘肅省水土保持生態(tài)補(bǔ)償劃分為水源涵養(yǎng)類、土壤侵蝕類、防風(fēng)固沙類、流域治理類四大類，基本包括了甘肅省水土流失的全部類型，也囊括了大部分地區(qū)和城市。根據(jù)“誰(shuí)破壞誰(shuí)賠償，誰(shuí)受益誰(shuí)支付”的原則，建議構(gòu)建由中央主導(dǎo)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，并引入生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)，以此作為區(qū)域間橫向轉(zhuǎn)移支付的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償;橫向支付；區(qū)域劃分；水土保持；甘肅省 中圖分類號(hào)：S157文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2025.06.002 引用格式：徐智，劉沛勛，王強(qiáng)，等.甘肅省水土保持生態(tài)補(bǔ)償橫向支付制度的構(gòu)想[J].中國(guó)水土保持，2025（6）：4-6.

甘肅省位于青藏高寒區(qū)、西北干旱區(qū)、東部季風(fēng)區(qū)三大自然區(qū)域的交會(huì)地帶，水土流失位居全國(guó)前列，水資源匱乏、植被稀少、土地沙化嚴(yán)重、修復(fù)能力弱是甘肅省生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀[1]。加強(qiáng)水土保持、建立和完善生態(tài)補(bǔ)償制度是有效減少水土流失的途徑。生態(tài)補(bǔ)償制度可以更好地明確補(bǔ)償?shù)闹骺腕w，確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，更有效地進(jìn)行水土保持生態(tài)補(bǔ)償?，F(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償制度大多是以政府為主體的縱向轉(zhuǎn)移支付，以區(qū)域?yàn)橹黧w的橫向轉(zhuǎn)移支付很少。相較于縱向轉(zhuǎn)移支付而言，橫向轉(zhuǎn)移支付能很好地解決財(cái)政均衡與外部性問(wèn)題，在處理外部問(wèn)題方面有其獨(dú)特的優(yōu)越性。因此，構(gòu)建水土保持生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付體系，對(duì)于改善生態(tài)環(huán)境和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義[2]。本研究從甘肅省實(shí)際出發(fā)，結(jié)合甘肅省生態(tài)功能區(qū)劃和不同的水土保持生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀，劃分了水源涵養(yǎng)類、土壤侵蝕類、防風(fēng)固沙類、流域治理類四個(gè)補(bǔ)償類型區(qū)，以便更好地構(gòu)建水土保持生態(tài)補(bǔ)償橫向支付制度。

1 研究區(qū)概況

甘肅省簡(jiǎn)稱“甘”或“隴”，位于我國(guó)西北地區(qū)，總面積42.59萬(wàn) km² ，總?cè)丝?458.34萬(wàn)人。行政區(qū)劃呈狹長(zhǎng)的西北一東南走向，地勢(shì)自西向東傾斜，生態(tài)格局較為分明，南部沿省界從西北到東南呈帶狀依次分布有祁連山、甘南高原、“兩江一水”（白龍江、白水江、西漢水）流域、子午嶺，降水充沛，植被密集，為重點(diǎn)林區(qū)及草原區(qū)，同時(shí)也是內(nèi)陸河流域及黃河、長(zhǎng)江等水系的重要水源涵養(yǎng)區(qū)，具有涵養(yǎng)水源、保護(hù)生物多樣性等多重生態(tài)功能，是我國(guó)重要的生態(tài)屏障與保護(hù)區(qū)[3] 。

2水土保持生態(tài)補(bǔ)償區(qū)劃分

2.1 水源涵養(yǎng)類

水源涵養(yǎng)實(shí)質(zhì)上是利用一種特殊的防護(hù)林種群來(lái)維護(hù)和提升水源的質(zhì)量與流量。這種被稱為水源林的生態(tài)系統(tǒng)，其核心目標(biāo)是調(diào)節(jié)水文狀況，確保區(qū)域內(nèi)的水分循環(huán)得以正常進(jìn)行，防止水源枯竭或水質(zhì)惡化。甘肅省的水源涵養(yǎng)區(qū)域主要有兩個(gè)，分別為甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)和祁連山生態(tài)安全屏障區(qū)。

甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)由甘南藏族自治州以及臨夏回族自治州的積石山保安族東鄉(xiāng)族撒拉族自治縣、臨夏縣、康樂(lè)縣、和政縣組成，以提高水源涵養(yǎng)能力、積極推進(jìn)以若爾蓋國(guó)家公園為核心的自然保護(hù)地系統(tǒng)為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)青藏高原濕地的高效修復(fù)與保護(hù)、退化草原的綜合整治，增加草原林木的覆蓋率。

祁連山生態(tài)安全屏障區(qū)包括祁連山國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)所屬的酒泉市肅北蒙古族自治縣、阿克塞哈薩克族自治縣，張掖市山丹縣、甘州區(qū)、民樂(lè)縣及肅南裕固族自治縣，武威市天祝藏族自治縣、古浪縣、涼州區(qū)，金昌市永昌縣，以加強(qiáng)祁連山水源涵養(yǎng)功能、建設(shè)祁連山國(guó)家公園、區(qū)域性綜合整治、冰雪覆蓋保護(hù)、草原綜合整治、森林質(zhì)量提升、沙漠化綜合防治等為核心，具有重要的生態(tài)保護(hù)作用[4]

水源涵養(yǎng)的主要方向是建立生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，保護(hù)和恢復(fù)天然植被，這些水源涵養(yǎng)區(qū)域的存在對(duì)于甘肅省乃至整個(gè)黃河流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展都具有重要意義[5]

2.2 土壤侵蝕類

土壤侵蝕是指土壤在重力、水力、風(fēng)力等作用下發(fā)生遷移和破碎的過(guò)程，它會(huì)削弱生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)能力，破壞土壤肥力，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加劇溝壑侵蝕，造成水土流失。甘肅省水土流失最為嚴(yán)重的地區(qū)主要包括慶陽(yáng)市、平?jīng)鍪?、天水市、隴南市、定西市，這些區(qū)域地形以塬、梁、峁、溝壑為主，地表破碎，溝谷密度大，坡度陡峭，覆蓋幾十米至幾百米的黃土層，土質(zhì)疏松、垂直節(jié)理發(fā)育，易受流水侵蝕，會(huì)造成表層肥沃土壤流失，耕地質(zhì)量下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受限；黃土高原每年向黃河輸送大量泥沙，加劇了下游河道淤積和洪澇風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)土壤侵蝕也會(huì)使植被覆蓋率降低，干旱、滑坡、泥石流等災(zāi)害頻發(fā)，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳?cái)產(chǎn)安全造成威脅。為了解決土壤侵蝕問(wèn)題，甘肅省長(zhǎng)期實(shí)施水土保持工程，形成多項(xiàng)綜合治理模式，其中有將坡耕地改造為水平梯田從而減少?gòu)搅鞯奶萏锝ㄔO(shè)，有退耕還林還草恢復(fù)植被，種植檸條、沙棘等耐旱植物提高地表覆蓋度的植被建設(shè)，還有結(jié)合工程措施（淤地壩、攔沙壩）與生物措施的小流域綜合治理

慶陽(yáng)市對(duì)土壤侵蝕的解決辦法較為典型，解決方案是通過(guò)“北抓梯田，南抓固溝保塬，東抓子午嶺保護(hù)”，實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”，即從分散治理向集中連片治理轉(zhuǎn)變，從單一片區(qū)治理向以小流域?yàn)閱卧w推進(jìn)治理轉(zhuǎn)變，從單體治理向開(kāi)發(fā)治理和保護(hù)并重轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)治理方式向塬面、溝頭、坡面、溝道“四道防線”的科學(xué)治理系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，大力推行山水田林路村六位一體綜合整治，減少區(qū)域水土流失和入黃泥沙量，改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境[。該方案可以作為土壤侵蝕治理的案例，針對(duì)不同區(qū)域的實(shí)際情況因地制宜設(shè)計(jì)治理方案。

總的來(lái)說(shuō)，該區(qū)問(wèn)題較為嚴(yán)峻，水土流失對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成了很大影響，生態(tài)補(bǔ)償刻不容緩?？茖W(xué)布局和采取有效的治理措施，落實(shí)水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度，可以在一定程度上緩解這些問(wèn)題，減少水土流失，修復(fù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.3 防風(fēng)固沙類

該區(qū)域主要包括河西走廊的酒泉市、張掖市、金昌市、武威市、白銀市。近年來(lái)河西走廊沙塵暴天氣頻頻發(fā)生，主要原因是河西走廊緊鄰騰格里沙漠及巴丹吉林沙漠，為沙塵暴的發(fā)生提供了廣袤的沙塵源地，而河西走廊的“狹管效應(yīng)”，讓北方冷空氣長(zhǎng)驅(qū)直入，形成大風(fēng)提供動(dòng)能，引起沙塵暴。每年4一5月，甘肅河西走廊至少要發(fā)生一次沙塵暴，而在2000年連續(xù)發(fā)生了8次，2000—2002年更是出現(xiàn)了30多次，嚴(yán)重威脅當(dāng)?shù)厝罕娚柏?cái)產(chǎn)安全。該區(qū)域5個(gè)市可聯(lián)合起來(lái)，建立防風(fēng)固沙屏障區(qū)，遵循外圍封禁、邊緣治理、內(nèi)部發(fā)展的治理思路，通過(guò)生態(tài)功能保護(hù)、退耕還草、建設(shè)防護(hù)林等加強(qiáng)植被恢復(fù)，遏制沙化，在一定程度上對(duì)下風(fēng)向的城市和自身起到保護(hù)作用，減少沙塵暴帶來(lái)的污染和損失。而下風(fēng)向遭受沙塵暴影響的城市可以通過(guò)橫向支付來(lái)對(duì)作為屏障的城市進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，這種做法可以為處在防風(fēng)固沙區(qū)內(nèi)的城市提供除政府縱向支付以外的專用資金，以更好地對(duì)當(dāng)?shù)氐乃亮魇нM(jìn)行治理

2.4 流域治理類

甘肅省主要分為三大流域：黃河流域、長(zhǎng)江流域和內(nèi)陸河流域（見(jiàn)圖1）。黃河流域在甘肅省有黃河干流、洮河、湟水、涇河、渭河、洛河6個(gè)水系，這些河流主要流經(jīng)甘肅省的東部和中部地區(qū)，是甘肅省最重要的水源。長(zhǎng)江流域在甘肅省主要有嘉陵江和漢江2個(gè)水系，主要流經(jīng)甘肅省南部地區(qū)，為當(dāng)?shù)靥峁┝酥匾墓喔群蜕钣盟?。?nèi)陸河流域則主要有疏勒河、黑河、石羊河3個(gè)水系，主要流經(jīng)甘肅省西部地區(qū)，是當(dāng)?shù)鼐G洲農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水的主要來(lái)源。

水系為甘肅省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)和人民生活提供了重要的水資源支持，但近年來(lái)水資源逐漸減少，水土流失嚴(yán)重，加強(qiáng)水土保持工作刻不容緩。流域的治理對(duì)當(dāng)?shù)匾约跋掠蔚纳鷳B(tài)環(huán)境都有極大益處，但僅僅只靠當(dāng)?shù)氐目v向生態(tài)補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要下游城市的橫向補(bǔ)償來(lái)輔助。諸如渭河、洮河、黑河和白龍江等，這些河流都流經(jīng)了多座城市，上游對(duì)河流的管理和利用情況會(huì)影響到下游城市的水質(zhì)，需要明晰這些河流所經(jīng)過(guò)的上、下游城市，以便更好地進(jìn)行河流治理以及對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境進(jìn)行改善

可以通過(guò)監(jiān)測(cè)各個(gè)地區(qū)的邊界水質(zhì)來(lái)保證各河道的邊界水質(zhì)達(dá)標(biāo)，并依據(jù)入境和出境的水質(zhì)情況來(lái)決定橫向補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政府管理平臺(tái)，加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)的溝通，設(shè)立專項(xiàng)基金，以推動(dòng)流域內(nèi)跨行政區(qū)域的水環(huán)境保護(hù)[7]

3水土保持生態(tài)補(bǔ)償類型劃分與機(jī)制構(gòu)想

由表1可知，四個(gè)補(bǔ)償類型基本包括了水土流失的全部類型，也囊括了甘肅省大部分地區(qū)和城市，區(qū)域劃分可使水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施的效率大大提升。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境和水土流失類型劃分特定的區(qū)域，區(qū)別不同生態(tài)補(bǔ)償類型，是解決生態(tài)環(huán)境中受益者、受害者、保護(hù)者、破壞者等不同利益訴求者之間分配問(wèn)題的有效方式，可以更好地落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度，根據(jù)實(shí)際情況決定是以政府為主的縱向支付制度還是以城市間的橫向支付制度為主，更利于實(shí)施，實(shí)現(xiàn)水土流失治理。通過(guò)對(duì)不同類型的水土保持生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的界定，明確不同的補(bǔ)償主體與客體，運(yùn)用不同的補(bǔ)償力度，選擇不同的補(bǔ)償手段，才能做到因地制宜、有的放矢，充分發(fā)揮水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度的功能。

4結(jié)束語(yǔ)

甘肅省水土流失情況嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境也比較脆弱，將甘肅省內(nèi)按不同的補(bǔ)償類型合理劃分，可以更好地建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度，方便實(shí)施和補(bǔ)償。

我國(guó)水土保持生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化程度不高，市場(chǎng)補(bǔ)償制度還不夠完善，現(xiàn)階段的生態(tài)補(bǔ)償也多是以政府為主的縱向支付，橫向支付和市場(chǎng)支付較少。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建由中央主導(dǎo)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，并引入生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)，以此作為區(qū)域間橫向轉(zhuǎn)移支付的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)“誰(shuí)破壞誰(shuí)賠償，誰(shuí)受益誰(shuí)支付”的原則，合理地建立水土保持生態(tài)補(bǔ)償制度，是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目活動(dòng)、防治水土流失的重要措施，對(duì)于保護(hù)和合理利用水土資源、有效控制人為水土流失、促進(jìn)人與自然和諧、維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境具有重要意義。

參考文獻(xiàn)：

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［5]馬孟良，李強(qiáng)，王亞萍，等.陜西秦嶺森林水源涵養(yǎng)功能研究綜述[J].生態(tài)學(xué)雜志，2024，43（11）：3478-3486.

[6]趙梅，劉華東.治理泥沙害護(hù)好黃土塬：甘肅省慶陽(yáng)市黃河流域水土流失治理工作綜述[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2020-06-18（007） .

[7]斯麗娟.甘肅生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2011：62-65.

（責(zé)任編輯 楊傲秋）