政策工具視角下遼寧省全民健身公共服務(wù)政策文本分析

摘 要：在我國全民健身事業(yè)蓬勃發(fā)展的當(dāng)前階段，提升地方全民健身公共服務(wù)水平對推動健康中國的建設(shè)尤為重要。文章基于政策工具理論視角，剖析了遼寧省全民健身公共服務(wù)政策文本中政策工具的選擇與應(yīng)用現(xiàn)狀。研究揭示：遼寧省在全民健身公共服務(wù)政策實(shí)踐中，政策工具的運(yùn)用呈現(xiàn)出不均衡、不充分的特點(diǎn)，表現(xiàn)在對供給型政策工具的過度倚重，而需求型政策工具則顯得相對“稀缺”等問題。鑒于此，文章提出優(yōu)化政策工具配置結(jié)構(gòu)的策略建議，主張合理調(diào)配供給型與環(huán)境型政策工具的使用比例，并著力強(qiáng)化需求型政策工具的應(yīng)用，以期全面完善全民健身公共服務(wù)體系。

關(guān)鍵詞：政策工具；全民健身公共服務(wù)；政策文本分析

中圖分類號：F222.34；G812.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-6432（2025）19-0019-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2025.19.005

1 引言

體育作為提升國民健康水平的關(guān)鍵途徑，不僅承載著民眾對美好生活的向往，更是促進(jìn)人的全面發(fā)展的重要支柱［1-2］。近年來，國家層面相繼出臺了《2021年群眾體育工作要點(diǎn)》《“十四五”時(shí)期全民健身設(shè)施補(bǔ)短板工程實(shí)施方案》 《全民健身計(jì)劃（2021—2025年）》《“十四五”體育發(fā)展規(guī)劃》以及《關(guān)于推進(jìn)體育公園建設(shè)的指導(dǎo)意見》等一系列政策文件，均明確了對全民健身活動的支持與鼓勵。

在我國全民健身事業(yè)蓬勃發(fā)展的背景下，加強(qiáng)地方全民健身公共服務(wù)體系的建設(shè)，對推進(jìn)健康中國戰(zhàn)略的實(shí)施具有舉足輕重的意義［3］。全民健身公共服務(wù)的發(fā)展與政策導(dǎo)向緊密相連，而政策的有效執(zhí)行則離不開科學(xué)、合理的政策工具作為支撐［4］。政策工具作為連接政策目標(biāo)與執(zhí)行實(shí)踐的橋梁，其科學(xué)選擇、配置與優(yōu)化，對實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策效果至關(guān)重要［5-6］。

遼寧省正步入全新的全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)階段，并已出臺了一系列相關(guān)政策。這些政策的合理性與執(zhí)行成效，對于遼寧省基本公共服務(wù)體系的完善與發(fā)展具有重要影響。深入分析這些政策，旨在為解決全民健身公共服務(wù)發(fā)展中存在的問題提供思路，并為未來全民健身公共服務(wù)的持續(xù)優(yōu)化奠定基礎(chǔ)。因此，文章旨在審視遼寧省全民健身公共服務(wù)政策的內(nèi)容，通過優(yōu)化政策工具組合，為完善相關(guān)政策工具的制定提供有益的參考。

2 政策工具視角下的政策文本分析框架

2.1 政策文本選取及來源

文章的研究對象是遼寧省全民健身公共服務(wù)政策，并根據(jù)所整理的政策文本進(jìn)行歸納與分析，用來研究政策文本的特征以及政策工具在使用中的不足。對于政策樣本集的篩選標(biāo)準(zhǔn)為：①以遼寧省政府出臺的省級政策為主；②政策文本內(nèi)容主題大都涉及“全民健身”“體育服務(wù)”“基本公共服務(wù)”等關(guān)鍵詞，也包括與體育領(lǐng)域有關(guān)的專門的針對性政策；③政策文本的頒布形式及格式以意見、決議、通知、計(jì)劃、條例、方案、規(guī)劃綱要等類型為主。

文章政策數(shù)據(jù)的獲取方式主要為登錄省級各網(wǎng)站例如省發(fā)展改革委員會、人民政府、體育局等網(wǎng)站，檢索政策出臺時(shí)間跨度為2015年1月至2021年12月；按照所定的文本選取標(biāo)準(zhǔn)，通過在省級網(wǎng)站的搜索及手動交叉對比檢查，最終確定政策文本作為文章的研究對象。

2.2 政策文本分析框架構(gòu)建

文章所構(gòu)建的政策文本分析框架主要包含兩個(gè)維度：一是政策工具的緯度，也就是文章的X緯度，即不同的政策工具類型，基于Rothwell 和Zegveld（1984）共同提出的政策工具分類理論，以供給型、環(huán)境型和需求型三種類型劃分基本政策工具［7］；二是全民健身公共服務(wù)發(fā)展要素的緯度，也就是Y維度，即全民健身活動、全民健身賽事、全民健身設(shè)施、全民健身組織、全民健身文化、全民健身市場、全民健身指導(dǎo)、全民健身公共服務(wù)保障、監(jiān)督追責(zé)制度。從以上兩個(gè)維度所構(gòu)成的政策文本分析框架入手，深入分析遼寧省全民健身公共服務(wù)政策的文本內(nèi)容。

2.3 X維度構(gòu)建：基本政策工具維度

X維度又可以稱為基本政策工具維度，主要劃分為供給型、需求型REF_Ref26253＼w＼h＼*MERGEFORMAT、環(huán)境型政策工具。只有在三種類型的政策工具平衡使用的情況下，才能夠保證政策的合理性和科學(xué)性。遼寧省政府部門在推動全民健身公共服務(wù)發(fā)展的體系建設(shè)中，使用的政策工具理論主要包含三種類型，具體表現(xiàn)形式見表1。

2.4 Y維度構(gòu)建：全民健身公共服務(wù)發(fā)展要素

文章以《遼寧省全民健身?xiàng)l例》中的四個(gè)主要方面作為分析政策文本Y維度的基本分析指標(biāo)。盡管分析指標(biāo)具有一定的權(quán)威性和指導(dǎo)性，但難以確保精確地呈現(xiàn)全民健身政策實(shí)施中存在的具體要素，因此通過對所整理出來的政策文本進(jìn)行“全民健身公共服務(wù)”的主題搜索篩選。最終，以全民健身活動、全民健身賽事、全民健身設(shè)施、全民健身組織、全民健身文化、全民健身市場、全民健身指導(dǎo)、全民健身公共服務(wù)保障、監(jiān)督追責(zé)制度作為文章的Y維度要素。

2.5 X、Y維度政策文本分析框架的確立與構(gòu)建

結(jié)合政策分析工具的三大類型以及全民健身公共服務(wù)發(fā)展要素，同時(shí)依據(jù)處在遴選時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)中的政策文本頒布實(shí)際情況，建立了基于政策工具視角下的政策文本二維分析框架，如圖1所示。3 基于Nvivo編碼的政策文本分析

3.1 政策文本的編碼

文章以質(zhì)性分析軟件Nvivo12作為研究分析方法。首先將選取的包含20份政策文本的政策樣本集導(dǎo)入Nvivo12質(zhì)性分析軟件，利用該軟件的自動編碼功能，對20份政策文本進(jìn)行主題歸納，初步了解所涉及的政策文本的編碼情況；其次根據(jù)所建立的政策文本分析框架維度，對所有符合分析要求的政策文本內(nèi)容進(jìn)行手動編碼。經(jīng)過多次的研究與篩選，最終形成文章的政策文本內(nèi)容編碼節(jié)點(diǎn)。

3.2 基于政策分析框架的二元量化分析

3.2.1 X軸：基本政策工具維度分析

遼寧省全民健身公共服務(wù)政策涉及三種政策工具，但運(yùn)用有差異。X維度統(tǒng)計(jì)后形成的雷達(dá)圖（見圖2）顯示，供給型政策工具占比最高，環(huán)境型次之，需求型最少。這表明更依賴供給型政策工具推動全民健身公共服務(wù)發(fā)展，需求型政策工具使用不足，顯示政策工具使用不均衡。

供給型政策工具主要集中在場地建設(shè)和人才培養(yǎng)，教育培訓(xùn)占比14.43％，資金支持、信息服務(wù)和科研創(chuàng)新也有一定投入。環(huán)境型政策工具中，策略性措施使用率最高，制度保障和社會組織工具占比較高，文化宣傳工具次之，目標(biāo)規(guī)劃工具占比較低，金融稅收板塊可能支持不足。需求型政策工具的使用率較低。

其中，服務(wù)外包是最常用的需求型政策工具，占比為38.10％。政府服務(wù)外包能夠多元化全民健身公共服務(wù)的參與主體，體現(xiàn)新型政府建設(shè)理念。政府采購的使用率為33.33％，全民健身交流占比4.76％。

3.2.2 Y軸：遼寧省全民健身公共服務(wù)發(fā)展要素分析

由圖3可以看出，Y維度的政策工具使用率分布也不均衡。政策中由政府提供的全民健身公共服務(wù)保障與全民健身市場使用率均超過15％。而全民健身文化和監(jiān)督追責(zé)制度方面的使用率最低，這可能是其中的政策“短板”。

3.2.3 二維交叉分析

根據(jù)圖4的政策二維分布可以看出，政策工具的使用比例呈現(xiàn)整體失衡的特點(diǎn)，不平衡性主要集中體現(xiàn)在需求型政策工具運(yùn)用上。

政策工具的使用更加傾向于供給型政策工具，在供給型政策工具的內(nèi)部使用中，全民健身設(shè)施使用率最高，但在監(jiān)督追責(zé)制度上可能并未得到充分使用；需求型政策工具在監(jiān)督追責(zé)制度上未涉及，可能不利于以第三方視角有效監(jiān)督政策實(shí)施。環(huán)境型政策工具主要集中在全民健身市場及全民健身組織上，注重全民健身產(chǎn)業(yè)發(fā)展和消費(fèi)促進(jìn)，以“產(chǎn)業(yè)提供、群眾消費(fèi)”的三方參與市場鏈，建設(shè)有利于全民健身公共服務(wù)發(fā)展的社會環(huán)境。

Y維度每個(gè)方面基本覆蓋供給型、需求型和環(huán)境型三種政策工具。在全民健身組織方面，主要集中于環(huán)境型政策工具，發(fā)揮社會組織在體育健身環(huán)境的示范作用；在全民健身指導(dǎo)方面，供給型政策工具占比9.95％，需求型政策工具占比0.47％，呈現(xiàn)不平衡的特點(diǎn)；在全民健身文化上，環(huán)境型政策工具占據(jù)主要地位；在全民健身市場上，更側(cè)重于使用環(huán)境型政策工具，以供給型政策工具作為重要推力；全民健身設(shè)施屬于全民健身公共服務(wù)中的基礎(chǔ)性工程，供給型政策工具使用率較高；在全民健身活動和賽事組織上，以環(huán)境型政策工具為主，以特色活動及賽事提高全民健身的趣味性，進(jìn)而為全民健身公共服務(wù)筑牢群眾基礎(chǔ)；全民健身公共服務(wù)保障上，以供給型政策工具為主；在監(jiān)督追責(zé)制度上，運(yùn)用了供給型政策工具和環(huán)境型政策工具，但占比較低。

4 結(jié)論

通過對遼寧省全民健身公共服務(wù)政策文本的分析，得到以下結(jié)論。

第一，需求型政策工具呈現(xiàn)相對的“缺位”狀態(tài)。在需求型政策工具的內(nèi)部使用結(jié)構(gòu)中，政府采購與服務(wù)外包兩種內(nèi)部工具最常使用，而在全民健身交流上，需求型政策工具處于相對“缺失”的狀態(tài)。

第二，環(huán)境型政策工具整體可觀，但內(nèi)部使用比例不平衡。文化宣傳、目標(biāo)規(guī)劃、金融服務(wù)和稅收優(yōu)惠的比重偏低。

第三，政策工具整體使用結(jié)構(gòu)不均衡。首先，供給型政策工具使用率最高，需求型政策工具使用率最低；保障工具的使用頻率最高，監(jiān)督追責(zé)制度工具運(yùn)用頻率偏低。其次，政策工具的內(nèi)部工具使用頻率分布方面也存在不平衡、不充分。供給型政策工具側(cè)重建設(shè)全民健身基礎(chǔ)設(shè)施與發(fā)展全民健身公共服務(wù)，環(huán)境型政策工具過于依賴策略性措施，需求型政策工具在全民健身交流上的關(guān)注度偏低。全民健身公共服務(wù)的發(fā)展離不開三種政策工具的均衡使用，只有將政策進(jìn)行科學(xué)構(gòu)建，以形成政策合力，在功能上實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，才能發(fā)揮理想的政策效應(yīng)。

參考文獻(xiàn)：

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