我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理政策分析與優(yōu)化路徑研究

摘 要：［目的/意義］在全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理政策是一國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的重要依據(jù)，對(duì)完善數(shù)據(jù)治理體系，保障國(guó)家數(shù)據(jù)資源安全具有重要的指導(dǎo)作用。［方法/過程］本研究構(gòu)建了包含執(zhí)行主體、政策工具、政策目標(biāo)的三維分析框架，通過政策量化分析來揭示我國(guó)政府跨境數(shù)據(jù)治理體系的主要內(nèi)容、基本邏輯與實(shí)施途徑。［結(jié)果/結(jié)論］研究表明，我國(guó)跨境數(shù)據(jù)治理政策執(zhí)行主體相對(duì)單一，第三方機(jī)構(gòu)參與較少；在工具維度呈現(xiàn)重供給、輕需求，環(huán)境型工具內(nèi)容結(jié)構(gòu)兩極分化；在目標(biāo)維度協(xié)調(diào)性不足，聚焦數(shù)據(jù)跨境安全、效率和規(guī)范管理，忽視了個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)。研究認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從工具平衡配置、多元主體協(xié)同以及優(yōu)化目標(biāo)組合角度完善政策體系，以促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境安全有序流動(dòng)，助力我國(guó)數(shù)據(jù)資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)；政策工具；政策目標(biāo)；執(zhí)行主體；協(xié)同網(wǎng)絡(luò)

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2025.08.009

〔中圖分類號(hào)〕G252.8 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1008-0821（2025）08-0109-12

Research on Policy Analysis and Optimization Path of

Cross-Border Data Flow Governance in China

——Based on the Synergistic Perspective of“Executing Subjects-Policy Tools-Policy Objectives”

Wu Jiachun1 Dong Ke1，2* Ma Tingcan3，4

（1.Research Institute for Data Management amp; Innovation，Nanjing University，Suzhou 215163，China;

2.School of Information Management，Nanjing University，Nanjing 210023，China;

3.Wuhan Library，Chinese Academy of Sciences，Wuhan 430071，China;

4.Hubei Key Laboratory of Big Data in Science and Technology，Wuhan 430071，China）

Abstract：［Purpose/Significance］The cross-border data flow governance policy is an important basis for the governance of a countrys cross-border data flow in the context of global digital transformation，and plays an important guiding role in improving the data governance system and safeguarding the security of national data resources.［Method/Process］To analyze Chinese current major cross-border data flow governance policies，this study constructed a framework containing executing subjects-policy tools-policy objectives，revealing the main content，basic logic，and implementation path of Chinese governmental cross-border data governance system.［Result/Conclusion］According to the findings，there is a relatively single main body for the implementation of cross-border data governance policies in China，with less involvement of third-party organizations.Chinese cross-border data governance policies are in an imbalanced state of supply-heavy and demand-light in the policy instrument dimension，with polarized content structure of environmental instruments.Insufficient coordination in the goal dimension，focusing primarily on data security，flow efficiency，and standardized management，while neglecting the goal of personal information rights and interests.It is believed that the policy system should be improved from the standpoints of balanced policy instrument configuration，synergy of multiple subjects，and optimized combination of objectives，in order to promote the safe and orderly flow of data across borders and help realize the value of Chinese national data resources.

Key words：cross-border flow of data;policy instruments;policy objectives;implementation subjects;collaborative network

數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，我國(guó)相對(duì)寬松的市場(chǎng)環(huán)境促進(jìn)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心要素，具有天然的全球化特征，其價(jià)值的可持續(xù)實(shí)現(xiàn)離不開安全有序的跨境流動(dòng)。當(dāng)前，數(shù)據(jù)跨境活動(dòng)中數(shù)據(jù)竊取、隱私披露等外部風(fēng)險(xiǎn)十分突出，境內(nèi)外立法的源殊派異［1］、執(zhí)法表現(xiàn)的對(duì)抗性［2］等問題也依然嚴(yán)峻。如何在風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇共存的環(huán)境中保障國(guó)家利益、企業(yè)利益與個(gè)人權(quán)益已經(jīng)成為跨境數(shù)據(jù)治理的焦點(diǎn)議題。跨境數(shù)據(jù)治理政策是數(shù)據(jù)跨境治理的主要依據(jù)，也是保障企業(yè)等主體跨境活動(dòng)合規(guī)的基礎(chǔ)，相關(guān)的合規(guī)重點(diǎn)直接影響數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的治理效果。治理政策作為相關(guān)行政部門開展數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)全球化工作的制度保障，具有政府主導(dǎo)制定、啟動(dòng)和保障落實(shí)的特征。

目前，國(guó)內(nèi)外數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理政策研究多集中于探討跨境數(shù)據(jù)的安全合規(guī)路徑［3-4］、國(guó)際政策博弈的格局分布［5］、全球跨境數(shù)據(jù)治理話語權(quán)［6］、跨境數(shù)據(jù)主權(quán)歸屬［7］等議題。在治理策略上，國(guó)外研究側(cè)重于具體政策的優(yōu)化［8-9］，國(guó)內(nèi)研究早期集中于推介國(guó)外政策［10-11］，以隱私數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)主權(quán)等問題探討為主線［12］，通過比較國(guó)內(nèi)外規(guī)制以提出規(guī)制改進(jìn)建議［13］。隨著數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)成為全球性治理議題，以及國(guó)內(nèi)對(duì)跨境數(shù)據(jù)治理認(rèn)識(shí)的深化，國(guó)內(nèi)學(xué)者開拓了協(xié)同治理［14-16］、監(jiān)管機(jī)制體系優(yōu)化［17-19］、風(fēng)險(xiǎn)要素評(píng)估實(shí)施［20］等治理方案?，F(xiàn)有政策研究主要采用案例分析、比較分析等方法［21-22］，定性總結(jié)我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制的內(nèi)容重點(diǎn)、發(fā)展路徑以及治理特點(diǎn)［23-24］。然而，國(guó)內(nèi)制度與國(guó)際多邊協(xié)議在安全與發(fā)展問題上的沖突、矛盾日益明顯［25］；我國(guó)現(xiàn)行數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理制度中存在的多法并軌、監(jiān)管離散、管轄沖突等缺陷在新形勢(shì)下嚴(yán)重影響了治理效率，表明作為治理依據(jù)的政策設(shè)計(jì)在工具、主體以及目標(biāo)的協(xié)同性上仍舊存在不足。

因此，本研究以截至2023年12月的中央級(jí)政策文本為研究對(duì)象，從政策的執(zhí)行主體、政策工具內(nèi)容以及政策目標(biāo)協(xié)同角度，構(gòu)建“執(zhí)行主體—工具—目標(biāo)”三維框架，系統(tǒng)量化和呈現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制體系綜合性視圖，拓展數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理政策相關(guān)研究的方法范疇，在揭示我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理政策供需匹配狀況、識(shí)別當(dāng)前政策的薄弱環(huán)節(jié)基礎(chǔ)上，基于2024年數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理政策制定方向，為我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理提供借鑒。

1 研究設(shè)計(jì)

1.1 數(shù)據(jù)采集

本研究選取北大法寶等專門數(shù)據(jù)庫(kù)以及主要政府管理部門網(wǎng)站，以“數(shù)據(jù)”與“跨境”“出境”“信息”“境外”為關(guān)鍵詞進(jìn)行組配（截至2023年12月1日），并通過回溯、關(guān)聯(lián)檢索等方法，初步收集到2 357份現(xiàn)行有效的中央層級(jí)政策文件。同時(shí)依據(jù)以下兩個(gè)原則對(duì)政策文獻(xiàn)進(jìn)行篩選和整理：一是政策文件的內(nèi)容涉及數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理過程或方案，并給出了相應(yīng)的指導(dǎo)意見；二是以權(quán)威性為依據(jù)，主要選擇國(guó)務(wù)院和各部委發(fā)布的規(guī)劃、綱要、辦法、意見等直接反映政府意志的政策文件。最終，獲得91份政策文本作為我國(guó)跨境數(shù)據(jù)治理政策的分析樣本。

1.2 研究思路

基于新公共管理提出的“政府應(yīng)該掌舵而不是劃槳”，政府管理部門運(yùn)用政策工具的途徑有兩種，一是通過作用于目標(biāo)人群直接實(shí)現(xiàn)，二是通過激勵(lì)個(gè)體產(chǎn)生的工具行為來間接實(shí)現(xiàn)［26］。由于傳統(tǒng)基于政策內(nèi)容的政策工具分析無法有效地捕捉兩者差異，

如，監(jiān)管可能是由政府直接強(qiáng)制執(zhí)行的，也可能由第三方執(zhí)行，公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)若不施以足夠的公共管理手段，政策很少能夠有效地執(zhí)行實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)［27］。據(jù)此，本研究構(gòu)建公共管理與政策研究的協(xié)同映射關(guān)系圖，如圖1所示，用來描述現(xiàn)行政府管理部門通過協(xié)調(diào)運(yùn)用數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理的政策和公共管理手段，以期有效縮小政策目標(biāo)與實(shí)際效果的差異［28］。由圖1可見，協(xié)同映射關(guān)系的具體運(yùn)行邏輯包括：政府管理部門運(yùn)用公共管理手段協(xié)調(diào)社會(huì)主體參與政策工具設(shè)計(jì)、治理目的確定以及基于政策內(nèi)容的工具執(zhí)行和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

為探析數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理實(shí)現(xiàn)路徑和優(yōu)化治理目的，本研究將我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理相關(guān)政策文本作為研究對(duì)象，從政策執(zhí)行主體、政策工具和政策目標(biāo)3個(gè)維度進(jìn)行有效交叉分析，通過明晰數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理主要執(zhí)行主體與政策工具的互動(dòng)運(yùn)用，厘清數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策工具與政策目標(biāo)制定的匹配

方向，實(shí)現(xiàn)縮小政策規(guī)劃設(shè)想與實(shí)施效能間的差距作用［29］。研究步驟為，首先，設(shè)計(jì)政策執(zhí)行主體—政策工具—政策目標(biāo)三維政策分析框架；其次，對(duì)政策文本進(jìn)行計(jì)量和內(nèi)容分析，主要包括對(duì)政策的時(shí)間分布、頒布機(jī)構(gòu)等外部特征進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，從3個(gè)維度編碼政策內(nèi)容，并從單維、二維和多維進(jìn)行交叉分析；最后，基于分析結(jié)果，為政策優(yōu)化和跨境數(shù)據(jù)治理實(shí)踐提供參考。研究流程如圖2所示。

2 三維分析框架

本研究依據(jù)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理在安全保障、效率升級(jí)、管理提質(zhì)方面的要求，構(gòu)建了基于執(zhí)行主體—政策工具—政策目標(biāo)的三維分析框架，如圖3所示。

2.1 X維度—政策執(zhí)行主體

政策執(zhí)行主體是負(fù)責(zé)落實(shí)和實(shí)施政策的組織，主要包括政府、企業(yè)和第三方機(jī)構(gòu)，其任務(wù)是選擇、組合政策工具以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。政府在政策執(zhí)行過程中扮演關(guān)鍵角色，負(fù)責(zé)制定、部署和落實(shí)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)相關(guān)政策，促進(jìn)合規(guī)操作，維護(hù)國(guó)家安全和公共利益。本研究中的企業(yè)特指發(fā)生數(shù)據(jù)跨境業(yè)務(wù)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)，它們直接參與數(shù)據(jù)的處理與傳輸，在數(shù)據(jù)跨境治理中擔(dān)負(fù)社會(huì)責(zé)任，需要保障跨境過程

中的用戶權(quán)益。作為獨(dú)立的第三方服務(wù)主體，第三方機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)出境的安全評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等起到監(jiān)督和審查作用［30］。三類主體的有效合作和協(xié)同是確?？缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)安全、高效和公正的重要前提，共同構(gòu)成了三維分析框架中的X維度。

2.2 Y維度—政策工具

我國(guó)尚未形成保障跨境數(shù)據(jù)安全流動(dòng)的商業(yè)鏈條，跨境數(shù)據(jù)活動(dòng)參與主體的安全意識(shí)相對(duì)滯后，安全保護(hù)的路徑也較少［31］。在供需市場(chǎng)尚未健全、治理環(huán)境有待塑造的背景下，政府通過推行必要的治理政策措施來推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理活動(dòng)的開展。因此，本研究采納Rothwell R等［32］的分類思路，將跨境數(shù)據(jù)政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型三類。供給型工具是指政府以制度和規(guī)范的方式，在人才、資金、場(chǎng)地、技術(shù)等維度支持和鼓勵(lì)數(shù)據(jù)合規(guī)出境、安全監(jiān)管服務(wù)的發(fā)展。需求型工具是指政府從滿足數(shù)據(jù)資源安全流通要求的角度出發(fā)，以政府采購(gòu)、試點(diǎn)建設(shè)等方式釋放跨境數(shù)據(jù)治理需求，或以推行違規(guī)傳輸懲處方式實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境的規(guī)范引導(dǎo)。環(huán)境型工具包括法律規(guī)制、行政和經(jīng)濟(jì)手段，是指政府以提供目標(biāo)規(guī)劃、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、稅收優(yōu)惠等舉措優(yōu)化數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)環(huán)境，為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)營(yíng)造有利的治理環(huán)境。詳細(xì)的工具譜如表1所示。

2.3 Z維度—政策目標(biāo)

政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度受政策工具體系的科學(xué)性、政策工具與政策目標(biāo)匹配度等不同因素的影響。結(jié)合《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》等政策對(duì)數(shù)據(jù)跨境治理目標(biāo)的闡述［34-36］，本研究將數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理政策的目標(biāo)劃分為4個(gè)方面：①規(guī)范數(shù)據(jù)跨境管理，主要包括對(duì)數(shù)據(jù)內(nèi)容分類、安

全保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)權(quán)屬關(guān)系、審查和監(jiān)管機(jī)制等多方面的規(guī)范。②保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益，主要包括對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)出境重要性評(píng)估、個(gè)人隱私數(shù)據(jù)出境安全的保護(hù)和公民權(quán)利的維護(hù)。③保障跨境數(shù)據(jù)安全，主要包括重要數(shù)據(jù)的確定、數(shù)據(jù)加密或脫敏、數(shù)據(jù)訪問控制、數(shù)據(jù)備份與恢復(fù)、網(wǎng)絡(luò)安全措施、員工培訓(xùn)和意識(shí)提升等保障國(guó)家和公共數(shù)據(jù)安全的措施。④提升數(shù)據(jù)流動(dòng)效率，即促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)實(shí)現(xiàn)更多價(jià)值，主要包括制定跨境數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升跨境傳輸技術(shù)水平等手段。上述4個(gè)政策目標(biāo)構(gòu)成了三維分析框架中的Z維度。

本研究通過摘取91份政策中與跨境數(shù)據(jù)治理相關(guān)的條目，從以上3個(gè)維度出發(fā)進(jìn)行政策內(nèi)容編碼，為保證編碼結(jié)果的準(zhǔn)確性，本研究嚴(yán)格遵循政策內(nèi)容與要素緊密相關(guān)的原則進(jìn)行編碼，并將涵蓋多個(gè)要素的條目同時(shí)編入相應(yīng)的要素中。在具體實(shí)施過程中，遴選了3名相關(guān)領(lǐng)域的研究生進(jìn)行多輪編碼，并對(duì)不一致或不確定的部分進(jìn)行群體討論決定，以保證編碼一致性。一致性檢驗(yàn)表明，3個(gè)維度的Kappa系數(shù)均大于0.68，證明政策文本的編碼結(jié)果一致性較好，信度較高。

3 結(jié)果分析

3.1 政策演變歷程

依據(jù)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理實(shí)踐、政策歷年頒布數(shù)量及政策執(zhí)行主體、目標(biāo)和工具歷年分布特點(diǎn)，政策可大致分為3個(gè)階段，如圖4所示。第一階段（2013年前）：探索期，該時(shí)期為促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)和推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)內(nèi)相關(guān)政策規(guī)范較為寬松，關(guān)注跨境效率及管理，政策主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及使用繳納罰款手段，執(zhí)行主體主要為企業(yè)?？梢?，跨境數(shù)據(jù)規(guī)制治理尚處于探索期，政策年發(fā)布量較低。第二階段（2013—2020年）：發(fā)展期，2013年“棱鏡門”事件披露后，我國(guó)開始進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)跨境數(shù)據(jù)安全流動(dòng)的治理，相關(guān)政策目標(biāo)焦點(diǎn)從數(shù)據(jù)跨境管理轉(zhuǎn)為保障數(shù)據(jù)跨境安全。政府作為執(zhí)行主體角色的地位上升，法規(guī)管制及基礎(chǔ)設(shè)施工具應(yīng)用頻繁。此外，在我國(guó)堅(jiān)持開放背景下，國(guó)務(wù)院、商務(wù)部等多部門開始重視金融、征信及生物等信息的出境規(guī)范，2019年之后，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理涉及的領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)展到車聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、數(shù)字政府等更為廣泛的領(lǐng)域，相關(guān)政策出臺(tái)愈加頻繁。提升數(shù)據(jù)跨境效率成為相關(guān)政策制定的主要政策目標(biāo)。第三階段（2021年起）：完善期，該階段開始以來，全球各地因數(shù)據(jù)泄露而產(chǎn)生的巨額罰款呈階梯式遞增，2022年“滴滴數(shù)據(jù)違規(guī)跨境”事件被網(wǎng)信辦罰款80多億元人民幣更是將我國(guó)數(shù)據(jù)安全與個(gè)人隱私信息保護(hù)的呼聲推向高潮，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理的規(guī)范升級(jí)刻不容緩。在《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》等關(guān)鍵治理政策的推動(dòng)下，我國(guó)愈發(fā)明確數(shù)據(jù)安全保障和管理規(guī)范的政策目標(biāo)，政策工具使用的具象化程度越來越高，執(zhí)行主體多元化發(fā)展，這表明我國(guó)已初步構(gòu)建了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的治理體系。

3.2 單維分析

3.2.1 政策執(zhí)行主體維度

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理政策中各類執(zhí)行主體的權(quán)力和職責(zé)不同，在執(zhí)行過程中受到的約束、調(diào)動(dòng)的資源、影響的范圍都存在較大差異，所采用的政策工具也往往具有明顯的偏好特征。圖5展示了各類政策執(zhí)行主體的占比情況。企業(yè)在參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理過程中，以追求利益最大化為最終目標(biāo)，而有序的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)環(huán)境對(duì)企業(yè)利益的實(shí)現(xiàn)具有積極意義和作用，因此，企業(yè)往往處在政策執(zhí)行過程的最前線，通過將技術(shù)升級(jí)、數(shù)據(jù)內(nèi)容分級(jí)分類等措施納入數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)過程中的自治。從現(xiàn)行政策內(nèi)容來看，企業(yè)已經(jīng)成為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理最主要的執(zhí)行主體（占比51.6%）。政府管理部門以社會(huì)責(zé)任與公共職能作為出發(fā)點(diǎn)參與數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的治理，在組織調(diào)動(dòng)人力、物力上有著更為廣泛的影響力，能夠最大化地發(fā)揮相關(guān)的資源稟賦優(yōu)勢(shì)，并通過具備一定強(qiáng)制性質(zhì)的行政手段和工具實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。與政府管理部門相比，第三方機(jī)構(gòu)沒有相關(guān)的“政績(jī)”要求，負(fù)擔(dān)較少，相對(duì)于企業(yè)，第三方機(jī)構(gòu)在參與數(shù)據(jù)跨境治理過程中，社會(huì)責(zé)任的履行也具有更高的優(yōu)先級(jí)。第三方機(jī)構(gòu)主要通過與政府和企業(yè)的配合、聯(lián)動(dòng)，為跨境數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)提供支撐服務(wù)，實(shí)現(xiàn)治理監(jiān)督機(jī)制的完善，雖然在政策執(zhí)行主體中整體占比較低，但其在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理中的優(yōu)勢(shì)越來越突出。

3.2.2 政策工具維度

結(jié)合政策演變的多階段，環(huán)境型政策工具在總體中占比最大，達(dá)到41%，且比例不斷提升。環(huán)境型政策工具中，占比高的法規(guī)管制、鼓勵(lì)創(chuàng)新重在塑造數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的宏觀環(huán)境。《工業(yè)和信息化部關(guān)于印發(fā)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）的通知》提出，要推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)法律體系的建立，從管制角度對(duì)重要敏感數(shù)據(jù)的跨境作出要求?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》提出，要深化開放合作，鼓勵(lì)探索數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與合作的新途徑、新模式，以實(shí)現(xiàn)互利共贏。可見，法規(guī)管制具有強(qiáng)制性，而鼓勵(lì)創(chuàng)新偏重于引導(dǎo)性。限于當(dāng)前數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理不完善的政策體系，未來政府管理部門將引導(dǎo)中介服務(wù)、法規(guī)管制、鼓勵(lì)創(chuàng)新等作為主要政策工具。

供給型政策工具（占總體的38%）方面，基礎(chǔ)設(shè)施占比超過一半。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理相關(guān)數(shù)據(jù)中心、云平臺(tái)的快速建設(shè)，能夠?yàn)閿?shù)據(jù)要素提供暢通的跨境流動(dòng)，為數(shù)據(jù)跨境傳輸、內(nèi)容風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等做好平臺(tái)資源的儲(chǔ)備。例如，《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出，將統(tǒng)籌規(guī)劃海底光纜和跨境陸地光纜建設(shè)，提高國(guó)際互聯(lián)互通水平。數(shù)據(jù)要素全球流通大循環(huán)的實(shí)施強(qiáng)調(diào)互操作性、數(shù)據(jù)安全保障等技術(shù)的供給，美國(guó)、歐盟等國(guó)家（地區(qū)）提出數(shù)據(jù)互操作性實(shí)施方案以保障數(shù)據(jù)跨境過程的安全和提升數(shù)據(jù)應(yīng)用的效率［37-38］。而我國(guó)現(xiàn)行政策中對(duì)數(shù)據(jù)安全保障技術(shù)內(nèi)容的提及粒度仍較粗，有待出現(xiàn)互操作、隱私計(jì)算等新技術(shù)方案。此外，現(xiàn)行數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理政策面向技術(shù)的提升，還強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)具有良好數(shù)據(jù)治理素養(yǎng)的人才，保障數(shù)據(jù)采集、流通、利用等環(huán)節(jié)的資金供給，實(shí)現(xiàn)治理效能的全面性提升。

在需求型政策工具（占總體的21%）維度，子類中占比較高的是試點(diǎn)建設(shè)與繳納罰款。2022年，《國(guó)家發(fā)展改革委和商務(wù)部關(guān)于深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入若干特別措施的意見》中提出，在國(guó)家及行業(yè)數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理制度框架下，開展數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點(diǎn)。試點(diǎn)建設(shè)能夠向市場(chǎng)傳遞出支持?jǐn)?shù)據(jù)跨境安全有序流動(dòng)的信號(hào)，帶動(dòng)數(shù)據(jù)跨境相關(guān)服務(wù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。從立法沿革來看，《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》以及《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》中都對(duì)數(shù)據(jù)跨境違規(guī)流動(dòng)，特別是重要數(shù)據(jù)的違規(guī)出境，均作出了罰款規(guī)定，且罰款金額呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)。此外，政府采購(gòu)與服務(wù)外包通過減少市場(chǎng)的不確定性拉動(dòng)社會(huì)需求，但在現(xiàn)行治理政策中尚未得到妥善地應(yīng)用。

整體來看，理想的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理政策工具系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)跨境數(shù)據(jù)治理各要素供需的動(dòng)態(tài)平衡。環(huán)境型政策工具中，占比高的法規(guī)管制、鼓勵(lì)創(chuàng)新重在塑造數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的宏觀環(huán)境，其作用的直接性程度要低于中介服務(wù)、稅收優(yōu)惠等工具；供給型政策工具中的基礎(chǔ)設(shè)施側(cè)重于強(qiáng)化跨境數(shù)據(jù)治理底座，與技術(shù)、人才與資金支持相比具有更為明顯的基礎(chǔ)性特點(diǎn)；需求性政策工具中的試點(diǎn)建設(shè)側(cè)重于治理實(shí)踐的創(chuàng)新嘗試，與其他子類工具相比，其應(yīng)用可實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理早期的經(jīng)驗(yàn)積累。政策工具的上述分布特征表明，我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理體系還處在比較初級(jí)的階段，政策工具的整體分布與內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在失衡問題。

3.2.3 政策目標(biāo)維度

保障跨境數(shù)據(jù)安全（33%）在政策目標(biāo)整體中占比較大。國(guó)際局勢(shì)的云譎波詭放大了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)之于國(guó)家安全的影響廣度和深度，安全問題成為我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理的第一要?jiǎng)?wù)。2013年，“棱鏡門”事件的發(fā)生宣判了美歐《安全港協(xié)議》的失效，也促使俄羅斯、印度等國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家開始思考和重視跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的安全問題［39-40］。我國(guó)在當(dāng)年度的政策中首次提出保障跨境數(shù)據(jù)安全的目標(biāo)建設(shè)，并且伴隨跨境數(shù)據(jù)體量、頻次和重要性的指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，保障數(shù)據(jù)跨境安全在整體占比中始終保持較高位置。

提升數(shù)據(jù)流動(dòng)效率（27%）在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理中也獲得了較高的關(guān)注。數(shù)據(jù)高速率、大容量、低延時(shí)的跨境流動(dòng)成為全球經(jīng)濟(jì)價(jià)值創(chuàng)造的關(guān)鍵原料和文化進(jìn)步發(fā)展的重要“催化劑”，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值效益在2014年就達(dá)到了2.3億美元，并有望于2025年突破11萬億美元［41-42］。我國(guó)具有數(shù)據(jù)資源的稟賦優(yōu)勢(shì)，伴隨社會(huì)及公眾對(duì)數(shù)據(jù)跨境的需求逐年增加，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)是順應(yīng)歷史潮流之舉，未來也將在更廣領(lǐng)域、更深程度上推進(jìn)跨境流動(dòng)的效益。

規(guī)范數(shù)據(jù)跨境管理（24%）占比較高，且在政策多階段演變的發(fā)展較為平緩。現(xiàn)實(shí)中，首部跨境數(shù)據(jù)治理相關(guān)的政策頒布于2009年，規(guī)范跨境數(shù)據(jù)管理的首次出現(xiàn)則是在2011年，并成為后續(xù)政策反復(fù)提及的治理重點(diǎn)目標(biāo)。在安全基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的高效、有序跨境流動(dòng)離不開管理工作，規(guī)范數(shù)據(jù)跨境管理是一個(gè)長(zhǎng)期且持久的治理目標(biāo)。

此外，個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)首次以政策目標(biāo)被提及的時(shí)間較遲（2016年）。隨著終端物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備進(jìn)入大眾生活，隱私泄露事件的頻發(fā)將個(gè)人隱私權(quán)益問題推上風(fēng)口浪尖，引發(fā)了社會(huì)公眾對(duì)隱私保護(hù)的關(guān)注，大數(shù)據(jù)挖掘、云存儲(chǔ)和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)又將隱私保護(hù)的必要性提升到了新的高度，但配套的隱私保護(hù)策略尚未完善，存在較大的制度缺口，當(dāng)前個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)（16%）相較于其余目標(biāo)受到的關(guān)注程度還比較低，未來個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)應(yīng)當(dāng)受到更多重視。

3.3 二維度交叉分析

在單維度分析的基礎(chǔ)上，本研究進(jìn)一步通過維度交叉分析，揭示我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理政策執(zhí)行主體與政策工具的關(guān)聯(lián)情況、政策主體在政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中的參與情況，以及政策工具在政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中的應(yīng)用情況，分析結(jié)果如圖6所示。其中，節(jié)點(diǎn)代表政策工具、執(zhí)行主體及政策目標(biāo)的對(duì)象，節(jié)點(diǎn)大小反映與其他維度節(jié)點(diǎn)的連接度；節(jié)點(diǎn)連線中，實(shí)線反映各維度節(jié)點(diǎn)內(nèi)部協(xié)同關(guān)系，虛線則反映兩個(gè)維度的協(xié)同情況，線的顏色使用Jet顏色映射算法，表現(xiàn)出兩個(gè)節(jié)點(diǎn)的共現(xiàn)頻次，共現(xiàn)次數(shù)最小值映射到深藍(lán)色，最大值映射到紅色，中間值映射到黃色。

3.3.1 主體—工具交叉分析

從政策主體—工具交叉分析來看，政府、企業(yè)及第三方機(jī)構(gòu)三類執(zhí)行主體均組合使用了“環(huán)境型+供給型+需求型”三類政策工具，但在政策子類工具組配方式上存在較大差異。政府管理部門使用了所有的細(xì)分子類工具，重點(diǎn)關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善法規(guī)管制體系，開展試點(diǎn)工作，表明在當(dāng)前數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理中，政府以主導(dǎo)型執(zhí)行主體開展基礎(chǔ)保障工作，并發(fā)揮宏觀指導(dǎo)功能。此外，需求型政策工具中的政府采購(gòu)理論上其執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)是政府，但是在政策文本中兩者的關(guān)聯(lián)關(guān)系并不明顯，進(jìn)一步說明現(xiàn)有政策工具在操作層面約定粒度過大，缺乏可執(zhí)行的具體路徑。

企業(yè)與稅收優(yōu)惠外的所有子類政策工具均有關(guān)聯(lián)，且與基礎(chǔ)設(shè)施、法規(guī)管制及試點(diǎn)建設(shè)3種細(xì)分工具的關(guān)聯(lián)占全部關(guān)聯(lián)數(shù)量的一半。經(jīng)過對(duì)政策具體內(nèi)容的分析發(fā)現(xiàn)，一方面，企業(yè)主要作為上述政策工具的客體，在政府的指導(dǎo)下，參與到相關(guān)工作中；另一方面也表明現(xiàn)有政策對(duì)政府和企業(yè)在治理過程的執(zhí)行內(nèi)容上區(qū)分度不高，企業(yè)如何參與有效的跨境數(shù)據(jù)治理有待進(jìn)一步明確。第三方機(jī)構(gòu)總體上使用的子類工具偏少，且主要是需求型與供給型政策工具，表明第三方機(jī)構(gòu)使用環(huán)境型政策工具的能力及營(yíng)造良好治理環(huán)境的能力存在不足，當(dāng)前的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)政策還未充分挖掘第三方機(jī)構(gòu)的治理潛力。

3.3.2 工具—目標(biāo)交叉分析

政策工具與目標(biāo)匹配關(guān)系的識(shí)別，是挖掘跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理政策內(nèi)容特性的重要路徑。從圖6可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)兼顧了需求型、供給型和環(huán)境型政策工具的有效組合，呈現(xiàn)出環(huán)境型＞供給型＞需求型的特點(diǎn)；在細(xì)分子類工具中，稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)和服務(wù)外包工具與其他工具的協(xié)同程度較低。在政策工具與政策目標(biāo)聯(lián)系的維度，我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理政策中存在尚未與明確目標(biāo)結(jié)合的獨(dú)立政策工具，這將導(dǎo)致政策的無目的性實(shí)施，影響治理政策工具的使用效果。

我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理政策中，保障跨境數(shù)據(jù)安全目標(biāo)是主基調(diào)和關(guān)鍵取向，主要依靠環(huán)境型和供給型工具來實(shí)現(xiàn)。在子類政策工具的選擇上，該目標(biāo)實(shí)現(xiàn)在環(huán)境型政策工具中缺少推進(jìn)安全保障的稅收優(yōu)惠，在需求型政策工具中跨境數(shù)據(jù)安全保障尚未與政府采購(gòu)措施相結(jié)合，在供給型政策工具中數(shù)據(jù)安全保障則有待得到更多資金支持。提升數(shù)據(jù)流動(dòng)效率的目標(biāo)則較好地協(xié)同了三類政策工具；規(guī)范數(shù)據(jù)跨境管理主要利用環(huán)境型工具，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理的規(guī)范化保障服務(wù)；保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益目標(biāo)相對(duì)處于弱勢(shì)，在三類政策工具的運(yùn)用上協(xié)調(diào)性不足，需求型工具應(yīng)用缺位現(xiàn)象明顯。

3.4 三維交叉分析

圖7是三維政策工具使用的占比情況。從圖7可見，政策執(zhí)行主體在各政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中的參與程度存在差異。在保障跨境數(shù)據(jù)安全方面，企業(yè)和第三方機(jī)構(gòu)作為執(zhí)行主體被較多地提及，這兩類主體運(yùn)用技術(shù)、人才支持及鼓勵(lì)創(chuàng)新等政策工具，加強(qiáng)云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)在數(shù)據(jù)加解密、備份等網(wǎng)絡(luò)安全方面的應(yīng)用；此外，兩者還通過建立安全監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)異常流動(dòng)、安全事件追溯、應(yīng)急處理等功能。一般認(rèn)為，政府的管理支撐是跨境數(shù)據(jù)安全保障中最重要的一環(huán)，但現(xiàn)行政策中體現(xiàn)得并不明顯，表明政府在保障跨境數(shù)據(jù)安全中的直接作用仍未受到充分的重視。與政府相關(guān)的政策工具主要包括法規(guī)管制及試點(diǎn)建設(shè)，即政府現(xiàn)行職能主要聚焦在營(yíng)造有利于重要行業(yè)數(shù)據(jù)、敏感信息等數(shù)據(jù)跨境安全的法律環(huán)境和建設(shè)數(shù)據(jù)跨境安全管理試點(diǎn)等方面。

在保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益方面，執(zhí)行主體主要為政府管理部門和第三方機(jī)構(gòu)。政府通過聯(lián)合第三方機(jī)構(gòu)，利用法規(guī)管制加強(qiáng)對(duì)個(gè)人信息采集、處理等規(guī)制約束，建立個(gè)人信息披露、泄露、信息資產(chǎn)權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域基礎(chǔ)性法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)；此外，由于個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)措施的建立普遍缺乏資金支持以促成落地，因此，政府也通過資金支持來實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人信息權(quán)益的保護(hù)。相對(duì)應(yīng)的，第三方機(jī)構(gòu)通過鼓勵(lì)創(chuàng)新，推進(jìn)數(shù)據(jù)合規(guī)監(jiān)督和審計(jì)的優(yōu)化工作，保障相關(guān)主體合法權(quán)益。目前，企業(yè)與個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)關(guān)聯(lián)較弱，法規(guī)管制、鼓勵(lì)創(chuàng)新等政策工具雖然有所使用，但出現(xiàn)頻率較低，這可能與企業(yè)主體和大眾個(gè)體在個(gè)人權(quán)益保護(hù)過程中存在利益沖突有關(guān)。

在規(guī)范數(shù)據(jù)跨境管理方面，現(xiàn)行政策主要針對(duì)數(shù)據(jù)安全方面的管理工作進(jìn)行約定，其主體主要為政府和企業(yè)。政府管理部門主要通過協(xié)同運(yùn)用法規(guī)管制、鼓勵(lì)創(chuàng)新和試點(diǎn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)重要數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管、數(shù)據(jù)采集、分級(jí)分類、傳輸安全管理、數(shù)據(jù)可控可計(jì)量等管理機(jī)制的優(yōu)化。與政府相比，企業(yè)在資源的占有和資源配置方面明顯存在弱勢(shì)，影響范圍也比較有限，因此企業(yè)與人才支持、試點(diǎn)建設(shè)和鼓勵(lì)創(chuàng)新等政策工具的管理程度較低。企業(yè)主要針對(duì)內(nèi)部管理問題使用政策工具，通過在內(nèi)部設(shè)立數(shù)據(jù)保護(hù)職能部門、改進(jìn)技術(shù)和優(yōu)化制度標(biāo)準(zhǔn)等，企業(yè)也能夠?qū)崿F(xiàn)覆蓋數(shù)據(jù)跨境全生命周期的安全管理。從政策工具的分布上看，第三方機(jī)構(gòu)在規(guī)范數(shù)據(jù)跨境管理方面發(fā)揮的作用比較有限。

在提升數(shù)據(jù)流動(dòng)效率方面，政府和企業(yè)是主要的政策主體。政府和企業(yè)能夠完善海底光纜、通信管道、衛(wèi)星通信等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提升國(guó)際互聯(lián)互通水平；通過數(shù)字技術(shù)研發(fā)，探索數(shù)據(jù)授權(quán)使用、數(shù)據(jù)溯源、互通互操作等應(yīng)用，政府和企業(yè)有效推進(jìn)了數(shù)據(jù)交易流通；在“一帶一路”空間信息走廊等試點(diǎn)建設(shè)方面，政府和企業(yè)也積極參與其中，催生了大量的治理需求。此外，由于職能不同，政府還在各領(lǐng)域數(shù)據(jù)通信協(xié)議、產(chǎn)權(quán)認(rèn)定、分級(jí)分類等標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際接軌工作中發(fā)揮積極作用。第三方機(jī)構(gòu)主要通過人才支持來提升數(shù)據(jù)流動(dòng)效率，但對(duì)該工具的使用仍然無法繞開政府管理部門，相關(guān)的作用十分有限。

4 討論和建議

4.1 研究結(jié)論

本研究通過結(jié)合“執(zhí)行主體—工具—目標(biāo)”分析框架與層次網(wǎng)絡(luò)分析方法實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)量化和呈現(xiàn)治理政策目標(biāo)、主體與工具的互動(dòng)關(guān)系，拓展了治理政策相關(guān)研究的方法范疇。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)通過提升治理政策供給質(zhì)量和廣度，積極推動(dòng)優(yōu)化數(shù)據(jù)跨境的安全、合規(guī)、有序和高效跨境管理，整體表現(xiàn)出兼顧管理規(guī)范、流動(dòng)效率以及跨境安全的政策目標(biāo)，治理水平在管理粒度細(xì)化、實(shí)質(zhì)性措施明晰、場(chǎng)景需求落地等方面有全面的提升。對(duì)照國(guó)家網(wǎng)信辦2024年3月公布的《促進(jìn)和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)定》的要求，我國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理的愿景目標(biāo)符合助力數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃，具體表現(xiàn)為對(duì)出境安全評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)合同、保護(hù)認(rèn)證等方面的工作流程進(jìn)行簡(jiǎn)化和調(diào)整，旨在促進(jìn)數(shù)據(jù)依法有序自由流動(dòng)。

當(dāng)前，我國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理政策體系存在的不足主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：①政策供需匹配存在偏向。當(dāng)前，跨境數(shù)據(jù)治理仍以政府主導(dǎo)的法規(guī)管制為主，治理的多主體創(chuàng)新、中介服務(wù)環(huán)境仍未形成；數(shù)據(jù)中心、光纜等建設(shè)較為完備，為跨境數(shù)據(jù)治理提供了軟硬件資源支撐，但治理人才和技術(shù)的供給支持仍有待提高；現(xiàn)行治理政策圍繞海南等地的試點(diǎn)建設(shè)工作，就數(shù)據(jù)違規(guī)跨境不斷提高懲罰力度，未來有待在服務(wù)外包、政府采購(gòu)等方面拉動(dòng)需求。②執(zhí)行主體的治理路徑待優(yōu)化。當(dāng)前，跨境數(shù)據(jù)治理政策執(zhí)行主體間多元協(xié)同舉措較少。政策指導(dǎo)政府管理部門通過規(guī)制約束、明晰責(zé)任主體、統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等路徑優(yōu)化執(zhí)行，但在操作層面約定粒度大，缺乏具體可行的方案。政策也積極推進(jìn)企業(yè)的國(guó)際發(fā)展，但人才、稅收優(yōu)惠等保障仍有待提高。但政策對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的功能導(dǎo)向性弱，第三方機(jī)構(gòu)在治理活動(dòng)中的工具使用、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑尚未明晰。③政策目標(biāo)存在薄弱環(huán)節(jié)。當(dāng)前，政策目標(biāo)整體與需求型政策工具協(xié)同程度較低。安全仍是跨境數(shù)據(jù)治理的重要取向，其發(fā)展需獲取服務(wù)外包等更多需求牽引；跨境效率目標(biāo)回應(yīng)了政府、企業(yè)等主體便利數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的期盼，基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)人才支持等應(yīng)用都有利于促進(jìn)研發(fā)、生產(chǎn)、銷售等數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)；規(guī)范管理作為直接作用治理的目標(biāo)，由政府和企業(yè)發(fā)揮資源配置實(shí)現(xiàn)管理，第三方機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用有限。此外，個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)仍未引起足夠重視，且與政策工具的聯(lián)合應(yīng)用頻率較低。上述問題表明，我國(guó)跨境數(shù)據(jù)治理機(jī)制不夠完善，為實(shí)現(xiàn)更高水平、更深層次的國(guó)際數(shù)字經(jīng)濟(jì)分工合作創(chuàng)造有利條件，逐步形成有利于我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理環(huán)境，政策體系仍需持續(xù)的優(yōu)化與升級(jí)。

4.2 政策建議

1）合理配置政策工具，平衡工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理政策工具的配置應(yīng)在釋放執(zhí)行主體功能空間、匹配政策目標(biāo)的同時(shí)，兼顧治理需求變化趨勢(shì)進(jìn)行適度調(diào)整。在現(xiàn)行的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理政策中，對(duì)環(huán)境型工具的使用偏向于單獨(dú)通過法規(guī)管制進(jìn)行制度建設(shè)，具有目的性強(qiáng)、見效快等特點(diǎn)，但容易降低市場(chǎng)活力；相對(duì)而言，鼓勵(lì)創(chuàng)新措施的指向則較為模糊。因此，環(huán)境型工具的優(yōu)化應(yīng)當(dāng)適度減少?gòu)?qiáng)監(jiān)管手段，明確鼓勵(lì)創(chuàng)新的目標(biāo)，加強(qiáng)跨境數(shù)據(jù)共享、安全評(píng)估等中介服務(wù)的提供，以及通過稅收優(yōu)惠與金融支撐等方面優(yōu)化環(huán)境型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

供給型政策工具能夠促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施體系的建設(shè)，完善資源的供給。但是，隨著跨境數(shù)據(jù)治理需求趨于多元化，供給型政策工具應(yīng)當(dāng)細(xì)化實(shí)施路徑，擴(kuò)大跨境數(shù)據(jù)治理的人才培育、資金供給，并通過調(diào)動(dòng)人才、技術(shù)、資金等資源，推動(dòng)精細(xì)化跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理。此外，還應(yīng)重視多元社會(huì)主體的協(xié)同，推動(dòng)服務(wù)供給從無差別向多樣化轉(zhuǎn)變。

需求型政策工具在當(dāng)前數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理中的使用頻率較低，且內(nèi)部結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。政府需重視需求的開發(fā)，積極提供跨境數(shù)據(jù)服務(wù)提供商、跨境數(shù)據(jù)中介等市場(chǎng)主體補(bǔ)貼；擴(kuò)大服務(wù)外包和政府采購(gòu)力度，鼓勵(lì)運(yùn)用股份制、政府和民間資本等合作模式。此外，還可以通過服務(wù)的定制實(shí)現(xiàn)個(gè)性化需求的對(duì)接，從而滿足跨境數(shù)據(jù)的安全有序流動(dòng)需求。

2）有效協(xié)同多元主體，激勵(lì)主體作用發(fā)揮

現(xiàn)行跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的政策主體主要是企業(yè)與政府管理部門，極少涉及社會(huì)組織等第三方機(jī)構(gòu)，且并未約定職能分工以及相應(yīng)配套的市場(chǎng)角色。引導(dǎo)和鼓勵(lì)非政府組織等社會(huì)力量參與政策執(zhí)行，可以兼顧跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理制度體系，以及數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)流通機(jī)制建設(shè)的剛性與柔性。因此，政府可以在保障行政執(zhí)行效率的前提下，強(qiáng)化企業(yè)、各級(jí)政府部門和第三方機(jī)構(gòu)的協(xié)作理念，將更多的社會(huì)主體如社會(huì)公眾、高等院校、科研院所和數(shù)字中介服務(wù)商等引入相應(yīng)政策執(zhí)行，協(xié)調(diào)市場(chǎng)配置與社會(huì)主體參與，探索建立多主體協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的治理體系。在數(shù)據(jù)治理資源有限的前提下，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理需要在政策制定中協(xié)調(diào)多元角色權(quán)責(zé)范圍，并在政策執(zhí)行過程中顧及各方利益分配，提升多樣化主體參與跨境數(shù)據(jù)治理的積極性。此外，跨境數(shù)據(jù)治理資源共建共享可以更好地滿足跨境數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)的治理新需求，促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理政策的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。因此，我國(guó)政府在制定政策時(shí)，對(duì)不同的執(zhí)行主體針對(duì)性地選擇政策工具，以增強(qiáng)主體與需求型政策工具的協(xié)同性。

3）優(yōu)化政策目標(biāo)組合，兼顧目標(biāo)多維價(jià)值

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理是一個(gè)長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的過程，相關(guān)政策應(yīng)當(dāng)充分兼顧社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與總體國(guó)家安全觀的基本訴求，樹立科學(xué)、清晰且多元化的目標(biāo)取向，保障政策執(zhí)行效果和質(zhì)量。治理的關(guān)鍵是繼續(xù)推行“安全+權(quán)益+管理+效率”多維并舉的施政思路，全面保障數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全有序流動(dòng)?，F(xiàn)行跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理政策的首要目標(biāo)是保障跨境數(shù)據(jù)安全，作為國(guó)家安全的重要構(gòu)成部分，跨境數(shù)據(jù)安全目標(biāo)取向應(yīng)具有針對(duì)性，既要有效剖析跨境數(shù)據(jù)治理面臨的關(guān)鍵安全問題，持續(xù)健全數(shù)據(jù)跨境安全流動(dòng)制度體系，又要科學(xué)預(yù)測(cè)、準(zhǔn)確研判未來安全技術(shù)改革動(dòng)向，讓目標(biāo)決策高于現(xiàn)實(shí)需求水平，具有一定前瞻性。

此外，政府部門在制定政策目標(biāo)時(shí)，還需考慮多維價(jià)值的分配。為更好地發(fā)揮好政策目標(biāo)的引領(lǐng)作用，在應(yīng)用配套政策工具時(shí)應(yīng)重視工具的組合效應(yīng)，提升政策工具科學(xué)性與可行性、政策目標(biāo)的可達(dá)性，以及兩者的協(xié)同作用。未來應(yīng)重視加強(qiáng)需求型政策工具與政策目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)，如針對(duì)個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)，政府管理部門應(yīng)適當(dāng)增加應(yīng)用繳納罰款、試點(diǎn)建設(shè)、中介服務(wù)等政策工具。

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（責(zé)任編輯：王 維）