學(xué)前教育普惠性發(fā)展的現(xiàn)實(shí)審視與路徑創(chuàng)新

為了確保每個(gè)幼兒都能享有公平的受教育權(quán)，早在2010年7月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010一2020年）》，強(qiáng)調(diào)對全國“基本普及學(xué)前教育\"工作進(jìn)行全面部署，這標(biāo)志著我國學(xué)前教育正式開啟了普惠性發(fā)展的新征程。2018年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，確立了到2035年建成“覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系\"的基本方向。2021年12月，教育部等九部門印發(fā)了《“十四五\"學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》，不僅明確了學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)的發(fā)展方向，還提出了可行的實(shí)踐舉措。這一系列政策文件的出臺表明了國家對發(fā)展普惠性學(xué)前教育的重視，以及對堅(jiān)持學(xué)前教育公益普惠的決心，是對答好“幼有所育\"\"學(xué)有所教”時(shí)代命題的有力回應(yīng)。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，我國普惠性學(xué)前教育取得了跨越式發(fā)展與歷史性成就，普惠資源廣泛覆蓋、普惠水平大幅提升，保障了絕大多數(shù)幼兒的受教育權(quán)，但在理性審視下仍存在一定問題。因此，系統(tǒng)探討學(xué)前教育普惠性發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境，并針對性地提出創(chuàng)新思路是十分必要的。

一、學(xué)前教育普惠性發(fā)展的價(jià)值意蘊(yùn)

（一）推動(dòng)實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公平的必然選擇

學(xué)前教育是教育活動(dòng)的最初階段，也是人生的第一個(gè)教育階段。在這一階段中，教師通過開展幼兒保育和教育工作，能更好地培養(yǎng)全面發(fā)展的社會主義事業(yè)接班人。然而，由于城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、教育資源嚴(yán)重不足，“入園難”“入園貴\"問題困擾人們已久，不利于新時(shí)代教育公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。普惠性學(xué)前教育的提出有助于實(shí)現(xiàn)幼兒在教育機(jī)會起點(diǎn)上的平等，使全體適齡幼兒“有園上\"“上好園\"“園最近”，對于補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展、推動(dòng)學(xué)前教育公平與社會公正的實(shí)現(xiàn)具有十分重要的意義。

（二）維護(hù)學(xué)前兒童受教育權(quán)的客觀需要

我國十分尊重人權(quán)，受教育權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。全面實(shí)施義務(wù)教育正是以保障兒童的受教育權(quán)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)學(xué)前教育的公益性、普惠性發(fā)展也是維護(hù)所有學(xué)前兒童受教育權(quán)的客觀需要。值得思考的是，我國普惠性學(xué)前教育仍處于起步階段，與國外學(xué)前教育相比，發(fā)展還不夠充分。因此，要將扭轉(zhuǎn)幼兒園高收費(fèi)現(xiàn)象作為邏輯起點(diǎn)，推動(dòng)我國學(xué)前教育逐步與國際接軌。1]

（三）促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求

長期以來，受學(xué)前教育市場化的影響，政府在統(tǒng)籌推進(jìn)學(xué)前教育改革中的主導(dǎo)權(quán)受到一定制約。雖然很多政策法規(guī)明確了政府對發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任，但管理缺位導(dǎo)致部分幼兒園被推向市場，任其自由發(fā)展。普惠性學(xué)前教育是國家為推動(dòng)我國學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展做出的科學(xué)、長期的規(guī)劃，通過將學(xué)前教育納入社會公共事業(yè)體系，賦予政府引領(lǐng)學(xué)前教育發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。政府通過統(tǒng)籌規(guī)劃、政策支持與保障機(jī)制的完善，進(jìn)而推進(jìn)我國學(xué)前教育改革的深化，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、學(xué)前教育普惠性發(fā)展的現(xiàn)實(shí)審視

（一）普惠性服務(wù)供給不足，“入園難”與“入園貴”問題仍在

經(jīng)過十幾年發(fā)展，普惠性學(xué)前教育雖然已取得了巨大成就，很大程度上緩解了“付不起”“達(dá)不到”“配不齊\"等問題，但“入園難”“入園貴”問題并未得到根本性解決。總體來看，普惠性幼兒園總量有所增長，到2023年，全國覆蓋率達(dá)到了 90.8% 。然而，普惠性服務(wù)供給依然嚴(yán)重不足。尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，普惠性資源擴(kuò)容建設(shè)面臨諸多困難。在人口密集居住區(qū)，供需矛盾也愈發(fā)突出。造成這種情況的原因，一方面，地方政府對普惠性學(xué)前教育供給的認(rèn)知存在局限，并且動(dòng)力不足；另一方面，既有政策未能充分考量普惠性民辦園的實(shí)際訴求，使得社會力量參與普惠性服務(wù)供給的積極性不高。2]

（二）財(cái)政投入體制不規(guī)范，“民辦園”與“公辦園”分配不均

財(cái)政投入是政府以再分配的方式解決分配不公問題的有效方式，均衡的財(cái)政投入是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公平性的前提。近年來，國家對學(xué)前教育財(cái)政投入總量大幅提升，但仍存在結(jié)構(gòu)不均衡、質(zhì)量效益不高等問題。在公共財(cái)政轉(zhuǎn)型背景下，普惠性學(xué)前教育的財(cái)政投入理應(yīng)以公益性、公平性為出發(fā)點(diǎn)，但受限于既有的財(cái)政體制，財(cái)政投入呈典型的“公辦園傾向性”。近年來雖然財(cái)政性經(jīng)費(fèi)逐步向民辦園傾斜，但公辦園分配比例仍然偏高，這種“扶強(qiáng)不助弱”的分配特征進(jìn)一步拉大了公辦園與民辦園之間的教育差距，容易造成“強(qiáng)者更強(qiáng)、弱者更弱”的情況，弱化了學(xué)前教育的公平性。[3]

（三）資源供給結(jié)構(gòu)性失調(diào)，“短缺”與“過?！爆F(xiàn)象同時(shí)存在

隨著普惠性學(xué)前教育資源的快速擴(kuò)充，總量供求矛盾逐步趨緩，但資源供給結(jié)構(gòu)性失調(diào)問題愈加凸顯。這主要體現(xiàn)在普惠性資源數(shù)量、質(zhì)量及家庭成本分擔(dān)等方面存在顯著的區(qū)域差距，如中西部地區(qū)普惠性資源較東部地區(qū)更加短缺；城鎮(zhèn)化水平高的地區(qū)，普惠性資源供給質(zhì)量遠(yuǎn)高于偏遠(yuǎn)農(nóng)村。此外，部分商業(yè)圈、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)集聚力的持續(xù)加強(qiáng)，不斷吸納人口聚集性流入，導(dǎo)致局部區(qū)域普惠性資源短缺；但也有地區(qū)在普惠性幼兒園學(xué)位持續(xù)加大供給及出生人口數(shù)量下行的趨勢下，幼兒園學(xué)位出現(xiàn)一定剩余?！岸倘薄迸c“過剩\"現(xiàn)象的并存暴露了教育資源分配結(jié)構(gòu)失衡的問題，極大地阻礙了普惠性學(xué)前教育的發(fā)展。

（四）民辦幼兒園運(yùn)營發(fā)展困難，“質(zhì)量”與“內(nèi)涵”建設(shè)有待提升

普惠性資源分配的不均衡及辦園體制的差異使得量少而質(zhì)優(yōu)的公辦園供不應(yīng)求，造成了“入公辦園難”的現(xiàn)象，這無疑擠壓了普惠性民辦園的生存空間，更衍生出一系列連鎖反應(yīng)。如普惠性民辦園生源嚴(yán)重流失、運(yùn)營成本提升、師資招聘標(biāo)準(zhǔn)降低、課程研發(fā)經(jīng)費(fèi)不足、巧立特色課程名目高額收費(fèi)等系列問題，最終導(dǎo)致民辦幼兒園運(yùn)營困難，教學(xué)質(zhì)量下滑。此外，教學(xué)質(zhì)量評估體系的不完善，同樣在掣肘民辦幼兒園內(nèi)涵式發(fā)展。當(dāng)前，盡管上級部門頻繁開展各類評審、評估與檢查，但仍存在重視硬件、忽視軟件，重視結(jié)果、輕視過程的問題。部分民辦幼兒園為了應(yīng)對檢查，耗費(fèi)大量人力物力，甚至出現(xiàn)臨時(shí)購買教具，虛構(gòu)教學(xué)成果的現(xiàn)象，導(dǎo)致在課程研發(fā)、師資培養(yǎng)以及文化建設(shè)等核心領(lǐng)域缺乏深耕動(dòng)力。

三、學(xué)前教育普惠性發(fā)展的路徑創(chuàng)新

（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)與政策引導(dǎo)，破解服務(wù)供給難題

針對普惠性服務(wù)供給不足、“人園難”與“人園貴\"問題，國家需從頂層強(qiáng)化設(shè)計(jì)與政策引導(dǎo)。首先，教育部門應(yīng)發(fā)揮引領(lǐng)作用。要提升教育部門對普惠性學(xué)前教育的重視程度，通過政策文件與考核機(jī)制，明確其在學(xué)前教育公共服務(wù)中的權(quán)力與責(zé)任，增強(qiáng)供給動(dòng)力。其次，教育部門要運(yùn)用稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等多元化政策工具，充分激發(fā)社會力量辦園的積極性，優(yōu)化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。同時(shí)，要加快學(xué)前教育立法進(jìn)程，明晰普惠性學(xué)前教育的公共服務(wù)屬性，明確劃分政府與市場邊界，將其納入基本公共服務(wù)清單；明確服務(wù)對象、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及各級政府責(zé)任劃分，并緊跟國際趨勢，逐步推進(jìn)學(xué)前教育向免費(fèi)和義務(wù)方向發(fā)展，從制度層面保障普惠性服務(wù)的有效供給。[4]

（二）規(guī)范財(cái)政投入體制，促進(jìn)園所均衡發(fā)展

為解決財(cái)政投入體制不規(guī)范、“民辦園”與“公辦園”分配不均問題，國家和地方需要協(xié)同發(fā)力。首先，國家要精準(zhǔn)界定各級政府的財(cái)政事權(quán)，確保其各司其職，避免出現(xiàn)責(zé)任推諉或權(quán)力越界等情況。其次，國家應(yīng)制定全國統(tǒng)一生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格要求各地以不低于該標(biāo)準(zhǔn)的額度遵照執(zhí)行，以保障全國各地幼兒園獲得公平的財(cái)政支持。再次，應(yīng)加大對薄弱地區(qū)和特殊群體的補(bǔ)貼力度，設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)貼計(jì)劃，助力偏遠(yuǎn)地區(qū)、處境不利兒童以及特殊需要兒童的學(xué)前教育發(fā)展。同時(shí)，建立完善激勵(lì)機(jī)制，對民辦園實(shí)施稅收減免等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)民辦園拓寬其資金來源渠道。地方政府則需依據(jù)國家的宏觀政策和標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本地實(shí)際情況，規(guī)范和調(diào)整當(dāng)?shù)刎?cái)政投入制度，積極縮小不同園所之間的投人差異，通過合理調(diào)配資金、政策扶持等手段，確保公辦園與民辦園資源獲取更加公平，提升政府在學(xué)前教育領(lǐng)域的公信力與執(zhí)行力。[5]

（三）優(yōu)化資源布局與精準(zhǔn)配置，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

針對資源供給結(jié)構(gòu)性失調(diào)、“短缺”與“過剩\"并存的現(xiàn)象，國家與地方應(yīng)共同推進(jìn)資源均衡布局優(yōu)化，由“?；尽被A(chǔ)上向“廣覆蓋”目標(biāo)邁進(jìn)，通過優(yōu)化資源布局與配置，推動(dòng)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間協(xié)調(diào)發(fā)展。國家層面，首先，國家要制定普惠性學(xué)前教育資源布局的總體指導(dǎo)方針，明確要求各地將其納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展總體規(guī)劃。在指導(dǎo)各地制定規(guī)劃的過程中，強(qiáng)調(diào)必須充分考量當(dāng)?shù)厝丝谧儎?dòng)趨勢，例如，通過運(yùn)用人口普查數(shù)據(jù)、人口流動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)等，預(yù)判未來不同區(qū)域的學(xué)前教育需求規(guī)模；同時(shí)，要結(jié)合人們經(jīng)濟(jì)承受能力，通過調(diào)研了解家庭可支配收入、消費(fèi)占比等，確定學(xué)前教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；還要立足當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育普惠性發(fā)展現(xiàn)狀，因地制宜，避免“一刀切\(zhòng)"式規(guī)劃。其次，國家應(yīng)大力推動(dòng)建設(shè)全國性學(xué)前教育大數(shù)據(jù)平臺框架，制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)和接口規(guī)范，整合全國范圍內(nèi)的學(xué)前教育資源數(shù)據(jù)。地方層面，各級政府則要立足區(qū)域?qū)嶋H，建立適宜的普惠性學(xué)前教育均衡發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃、實(shí)施細(xì)則與保障機(jī)制，積極搭建區(qū)域大數(shù)據(jù)平臺，借助大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對本地學(xué)前教育學(xué)位供需情況進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)測。在學(xué)位緊張的區(qū)域，各地應(yīng)加快新建、改建、擴(kuò)建幼兒園；在學(xué)位過剩的區(qū)域，適當(dāng)調(diào)整招生計(jì)劃。在城鄉(xiāng)資源布局上，各地應(yīng)遵循“分散設(shè)點(diǎn)、就近入園”原則，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立村級幼兒園、教學(xué)點(diǎn)，方便幼兒就近入學(xué)。同時(shí)，建立學(xué)位一體化調(diào)配置換機(jī)制，針對城鄉(xiāng)不同時(shí)段、不同區(qū)域的資源需求進(jìn)行調(diào)配置換，切實(shí)解決城鄉(xiāng)資源失衡問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域與城鄉(xiāng)普惠性學(xué)前教育協(xié)調(diào)發(fā)展。6]

（四）完善政策扶持與質(zhì)量評估，助力幼兒園內(nèi)涵提升

為改善幼兒園運(yùn)營困境，提升質(zhì)量內(nèi)涵，各地政府需引導(dǎo)幼兒園朝著高質(zhì)量、內(nèi)涵式方向穩(wěn)健發(fā)展。一方面，各地政府要立足本地實(shí)際，充分考量普惠園的類型差異與現(xiàn)實(shí)需求，做到因地制宜、因類施策。在公辦園建設(shè)方面，各地政府應(yīng)明確公辦園的性質(zhì)定位，強(qiáng)化政府相關(guān)部門在公辦園運(yùn)營管理中的主體責(zé)任，通過政策引導(dǎo)、優(yōu)化管理機(jī)制等方式，使公辦園充分發(fā)揮?；?、兜底線、平抑收費(fèi)的引領(lǐng)作用。另一方面，對于普惠性民辦園的建設(shè)與發(fā)展，各地政府要科學(xué)核定辦園成本，依據(jù)普惠性學(xué)前教育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌制定民辦園財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)根據(jù)民辦園的普惠性學(xué)位數(shù)量、辦園質(zhì)量及招生對象等因素，實(shí)施差異化補(bǔ)貼政策。對于普惠性學(xué)位多、辦園質(zhì)量高且開展托幼一體服務(wù)的民辦園，在財(cái)政補(bǔ)貼、場地租賃優(yōu)惠等方面給予更多傾斜。在教育質(zhì)量評估方面，各地政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，著力完善民辦幼兒園保教質(zhì)量評價(jià)體系，清晰界定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與各級指標(biāo)，通過以評促建，推動(dòng)民辦幼兒園持續(xù)改進(jìn)工作，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展。

四、結(jié)語

學(xué)前教育不僅關(guān)乎億萬兒童的健康成長，更與國家長遠(yuǎn)發(fā)展與中華民族偉大復(fù)興休戚相關(guān)。近年來，在國家財(cái)政扶持與普惠性資源供給助力下，學(xué)前教育普及率與服務(wù)水平有所提升。然而，對比義務(wù)教育，學(xué)前教育的普惠性教育服務(wù)體系與制度機(jī)制尚不完善，資源分配亦不均衡。后續(xù)研究可深入挖掘區(qū)域及園際資源分配不均的深層次原因，從宏觀政策的精準(zhǔn)制定、中觀資源的高效配置以及微觀幼兒園內(nèi)涵建設(shè)的具體策略等方面，開展更具針對性的研究與實(shí)踐探索，不斷完善學(xué)前教育普惠性發(fā)展的行動(dòng)方略與實(shí)施細(xì)則。

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