從多頭監(jiān)管到協(xié)同治理的預(yù)付卡監(jiān)管新范式

預(yù)付式消費(fèi)，簡(jiǎn)單來說就是商家先向消費(fèi)者收費(fèi)，并承諾未來分批次交付服務(wù)或商品。如今，這種消費(fèi)模式早已滲透到生活方方面面，從日常吃喝、健身娛樂，到教育培訓(xùn)、養(yǎng)老醫(yī)療，甚至是零售電商、汽車服務(wù)領(lǐng)域，都能看到它的身影。以上海市為例，這座城市預(yù)付卡經(jīng)營(yíng)商家數(shù)量超過百萬，每年預(yù)付交易金額高達(dá)千億元，在全國(guó)都處于領(lǐng)先地位。

預(yù)付消費(fèi)卡管理存在的問題

整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性不足。我們發(fā)現(xiàn)，由于有關(guān)預(yù)付卡的定義、本質(zhì)仍不明確，因此是否該對(duì)預(yù)付卡進(jìn)行監(jiān)管、監(jiān)管邊界在哪等問題尚未形成社會(huì)共識(shí)。部分行業(yè)主管部門的監(jiān)管配套制度不完善，導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)，一些領(lǐng)域還存在監(jiān)管空白。這使得在職責(zé)交叉、多頭監(jiān)管的領(lǐng)域，容易出現(xiàn)行業(yè)主管部門“不檢查不處罰”、執(zhí)法部門“只處罰不檢查”的現(xiàn)象。

監(jiān)管基礎(chǔ)較為薄弱。當(dāng)前，預(yù)付卡監(jiān)管平臺(tái)尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)付卡活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，導(dǎo)致監(jiān)管部門難以準(zhǔn)確掌握預(yù)收費(fèi)經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量、運(yùn)營(yíng)狀態(tài)等動(dòng)態(tài)信息，出現(xiàn)了明顯的數(shù)據(jù)盲區(qū)與偏差。這種監(jiān)管模式對(duì)于非現(xiàn)款現(xiàn)貨、存在錢貨分離和兌付周期的預(yù)付卡交易而言，無法達(dá)到預(yù)期的“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警”效果。這一問題正逐漸引發(fā)三大風(fēng)險(xiǎn)，即單一風(fēng)險(xiǎn)向系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)演變、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向金融性風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)、監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。

監(jiān)管力度有待加強(qiáng)?！渡虾Ｊ袉斡猛绢A(yù)付消費(fèi)卡管理規(guī)定》頒布至今已逾5年，期間預(yù)付卡領(lǐng)域的問題和風(fēng)險(xiǎn)隨著經(jīng)營(yíng)場(chǎng)景、流程的變化不斷演變。但相關(guān)部門仍沿用靜態(tài)思維開展傳統(tǒng)監(jiān)管，暴露出線索移交不及時(shí)、執(zhí)法主動(dòng)性不足等系統(tǒng)性問題。因此，在休閑健身、教育培訓(xùn)等領(lǐng)域，商家和“職業(yè)閉店人”利用預(yù)付機(jī)制進(jìn)行欺詐、卷款逃跑的現(xiàn)象頻發(fā)。

社會(huì)共治格局尚不完備。部分行業(yè)主管部門的政策宣導(dǎo)存在形式單一、受眾覆蓋面有限的問題，容易引發(fā)特定行業(yè)的非理性預(yù)期；一些企業(yè)在信息告知、風(fēng)險(xiǎn)提示、合同規(guī)范及退費(fèi)流程等方面責(zé)任落實(shí)不到位；部分行業(yè)會(huì)由于服務(wù)能力不足，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和糾紛調(diào)解的措施力度不夠，導(dǎo)致應(yīng)有的協(xié)同治理作用沒有充分發(fā)揮。此外，公眾的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和合同審閱意識(shí)也有待提高。

當(dāng)前，促消費(fèi)、擴(kuò)內(nèi)需是經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)，而優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境對(duì)釋放市場(chǎng)活力至關(guān)重要，預(yù)付卡在其中的作用不容忽視。為了更好地保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，推動(dòng)上海國(guó)際消費(fèi)中心城市建設(shè)再上新臺(tái)階，建議修訂《上海市單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理規(guī)定》。修訂工作應(yīng)立足預(yù)付卡交易的本質(zhì)特征進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，系統(tǒng)梳理單用途卡監(jiān)管體系的運(yùn)行邏輯，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控與業(yè)態(tài)創(chuàng)新動(dòng)態(tài)平衡的目標(biāo)模式。通過立法修正案完善頂層設(shè)計(jì)，同步強(qiáng)化技術(shù)監(jiān)管平臺(tái)和信用約束機(jī)制的配套支撐，從提升治理效果、夯實(shí)監(jiān)管基礎(chǔ)等方面入手，能夠構(gòu)建以信用為核心的新型長(zhǎng)效治理體系。

加強(qiáng)單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理的意義

有利于治理市場(chǎng)亂象，實(shí)現(xiàn)放心消費(fèi)

預(yù)付卡為數(shù)千萬中小微企業(yè)及個(gè)體工商戶提供了生存支撐，帶動(dòng)眾多行業(yè)持續(xù)發(fā)展，還能推動(dòng)普惠金融、場(chǎng)景保險(xiǎn)、服務(wù)信托等與第三方服務(wù)、供應(yīng)鏈服務(wù)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)匹配，具有巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

不過，單用途消費(fèi)預(yù)付卡的使用也存在一定消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，近年來單用途預(yù)付卡投訴量始終位居消費(fèi)投訴榜首，主要問題集中在商家卷款跑路、消費(fèi)者退費(fèi)難，涉及人數(shù)多、覆蓋領(lǐng)域廣。從預(yù)付卡的發(fā)展歷程來看，要想解決相關(guān)問題、防范化解風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)市場(chǎng)健康發(fā)展，需要市場(chǎng)主體、保險(xiǎn)公司等多方協(xié)同發(fā)力。

有利于矯正市場(chǎng)失靈，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

在單用途預(yù)付卡消費(fèi)中，消費(fèi)者往往處于弱勢(shì)地位。在“先付款后消費(fèi)”的模式下，資金一旦存入預(yù)付卡，控制權(quán)就轉(zhuǎn)移到了經(jīng)營(yíng)者手中。對(duì)經(jīng)營(yíng)者而言，單用途預(yù)付卡交易周期較長(zhǎng)，容易出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量下滑或經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，最終損害消費(fèi)者權(quán)益。監(jiān)管部門存在監(jiān)管空白，對(duì)違規(guī)企業(yè)處罰力度不夠，震懾作用有限，導(dǎo)致預(yù)付卡風(fēng)險(xiǎn)難以有效控制。部分消費(fèi)者防范意識(shí)薄弱，對(duì)消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，容易忽視合同條款或輕信虛假宣傳，進(jìn)而購買到劣質(zhì)商品或服務(wù)。

雖然國(guó)家和地方已出臺(tái)多部預(yù)付卡管理規(guī)定，但受市場(chǎng)復(fù)雜性、行業(yè)差異性和技術(shù)更新等因素影響，現(xiàn)有規(guī)定仍難以完全滿足監(jiān)管需求。因此，必須加強(qiáng)預(yù)付卡交易監(jiān)管，解決“無準(zhǔn)入門檻、無資金監(jiān)管、無服務(wù)保障”問題，切實(shí)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

有利于維護(hù)市場(chǎng)秩序，促進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)

良好的社會(huì)誠(chéng)信是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的客觀需求。單用途卡本質(zhì)屬于商業(yè)信用交易，經(jīng)營(yíng)端的主體下沉特性、融資替代功能及逆周期屬性，可能引發(fā)或加劇風(fēng)險(xiǎn)累積。消費(fèi)端由于服務(wù)非標(biāo)準(zhǔn)化、履約條件不穩(wěn)定等因素的存在，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)呈現(xiàn)單向性，加之缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制，最終造就了相對(duì)弱勢(shì)地位。

現(xiàn)階段，我國(guó)單用途卡管理的核心目標(biāo)主要有兩點(diǎn)：一方面是防控風(fēng)險(xiǎn)，即基于信用評(píng)估分級(jí)結(jié)果，結(jié)合具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中信用風(fēng)險(xiǎn)敞口與經(jīng)濟(jì)損失的潛在影響，通過動(dòng)態(tài)調(diào)整策略有效控制風(fēng)險(xiǎn)敞口，從而達(dá)到最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)管理效果；另一方面是促進(jìn)業(yè)態(tài)發(fā)展，依托信用資質(zhì)對(duì)接紓困資金、信貸支持及消費(fèi)激勵(lì)政策，為單用途卡經(jīng)營(yíng)者拓寬業(yè)務(wù)渠道和融資路徑。在此過程中，信用機(jī)制的應(yīng)用深度和作用維度將不斷深化。

針對(duì)商業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)，要以信用治理手段構(gòu)建應(yīng)對(duì)體系。當(dāng)市場(chǎng)主體（消費(fèi)者）的自主風(fēng)險(xiǎn)管控能力不足，相關(guān)主體應(yīng)引入外部干預(yù)力量，建立信用保障制度框架和常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制，打造預(yù)付卡全流程監(jiān)管模式，引導(dǎo)發(fā)卡企業(yè)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，以此增強(qiáng)消費(fèi)者信心，實(shí)現(xiàn)行業(yè)良性循環(huán)發(fā)展。

當(dāng)前單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理存在的問題

事前有效監(jiān)管缺位：預(yù)付消費(fèi)卡未能實(shí)現(xiàn)應(yīng)納盡納

預(yù)付消費(fèi)卡的監(jiān)管基礎(chǔ)仍較薄弱，信息對(duì)接不暢、平臺(tái)覆蓋不全等問題，導(dǎo)致預(yù)期的“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警”難以真正實(shí)現(xiàn)。

從企業(yè)規(guī)模來看，多數(shù)中小微企業(yè)尚未被納入監(jiān)管體系。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者需搭建自有業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)，但由于流程煩瑣、技術(shù)門檻較高，遠(yuǎn)超中小微企業(yè)的承受能力。例如，某連鎖美容機(jī)構(gòu)因無力承擔(dān)約20萬元的系統(tǒng)開發(fā)費(fèi)用，只能放棄接入平臺(tái)，導(dǎo)致3000萬元預(yù)收資金未受監(jiān)管。2023年數(shù)據(jù)顯示，上海市約69萬家相關(guān)企業(yè)中，僅有545家接入“協(xié)同監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)”，接入率不足1‰。而餐飲、零售等行業(yè)的接入情況更不樂觀，接入率低于0.01%，導(dǎo)致預(yù)收資金缺乏有效管控。

從行業(yè)看，部分領(lǐng)域的預(yù)付卡尚未納入監(jiān)管?，F(xiàn)行辦法主要規(guī)范零售、住宿餐飲、居民服務(wù)等行業(yè)的法人企業(yè)，對(duì)健身、教育、娛樂等領(lǐng)域的預(yù)付卡發(fā)行缺少明確規(guī)定，導(dǎo)致這些行業(yè)企業(yè)接入監(jiān)管平臺(tái)的積極性不高，平臺(tái)監(jiān)管效果有限。合規(guī)企業(yè)因承擔(dān)接入平臺(tái)、資金存管等成本，在價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，而部分劣質(zhì)企業(yè)卻通過低價(jià)傾銷搶占市場(chǎng)。

事中規(guī)范經(jīng)營(yíng)錯(cuò)位：信息對(duì)接存在短板導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警遲滯

信息對(duì)接碎片化問題突出。一方面，監(jiān)管設(shè)定的靜態(tài)金額閾值脫離行業(yè)實(shí)際。比如不少行業(yè)流行“年卡制”，私教課程套餐價(jià)格常在1萬到5萬元，但法規(guī)限額未及時(shí)調(diào)整，企業(yè)便會(huì)鉆空子拆分合同。例如，某健身機(jī)構(gòu)就把5萬元課程套餐拆成10張5000元課程卡，借此逃避資金存管。另一方面，替代措施比例也不合理。履約保證保險(xiǎn)最高只能覆蓋40%的資金，剩下60%仍要企業(yè)自己承擔(dān)。這導(dǎo)致初創(chuàng)企業(yè)壓力巨大，不少企業(yè)為維持現(xiàn)金流，只能削減師資成本，最終引發(fā)教學(xué)質(zhì)量下滑，退費(fèi)糾紛不斷。

信用治理滯后問題顯著。首先是信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)。部分企業(yè)雖有行政處罰記錄，但信用碼更新不及時(shí)，無法反映實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)。比如2023年“威爾仕健身案”“迪卡儂案”中，多家門店閉店前信用碼仍顯示綠碼，消費(fèi)者未能提前預(yù)警。又如某早教機(jī)構(gòu)2022年因虛假宣傳被罰款10萬元，信用碼9個(gè)月后才更新，始終顯示“綠碼”，這嚴(yán)重削弱了信用警示的公信力，導(dǎo)致僅12%的消費(fèi)者購卡前會(huì)查詢信用碼，60%未簽訂書面合同。其次是數(shù)據(jù)來源單一且滯后。信用評(píng)價(jià)主要依賴企業(yè)自主上報(bào)的預(yù)收資金數(shù)據(jù)，未能整合稅務(wù)部門營(yíng)收數(shù)據(jù)、市場(chǎng)監(jiān)管部門行政處罰記錄等。平臺(tái)僅顯示企業(yè)“投訴數(shù)量”，卻不公開投訴內(nèi)容（如“退款拖延”“服務(wù)質(zhì)量差”），消費(fèi)者難以獲取預(yù)付卡資金備案、使用情況及發(fā)卡主體變動(dòng)等信息。信息披露場(chǎng)景單一、獲取滯后，嚴(yán)重影響了消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)。

事后行權(quán)保障缺位：事發(fā)后追責(zé)難與穿透追責(zé)機(jī)制缺失

企業(yè)主體失聯(lián)現(xiàn)象頻發(fā)，實(shí)際控制人追責(zé)存在難點(diǎn)。由于法律未明確規(guī)定經(jīng)營(yíng)者注銷或轉(zhuǎn)移資產(chǎn)后如何追究實(shí)際控制人或股東的責(zé)任，消費(fèi)者維權(quán)困難。以“巧虎KIDS”關(guān)停事件為例，企業(yè)突然注銷并轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，消費(fèi)者起訴股東時(shí)，法院以“公司獨(dú)立法人地位”為由駁回訴訟，致使消費(fèi)者無法突破法人外殼追究實(shí)際控制人責(zé)任。

資金存管不到位，消費(fèi)者損失難以賠付。預(yù)付款存管比例偏低，監(jiān)管賬戶資金未能發(fā)揮應(yīng)有作用，消費(fèi)者很難從存管賬戶中獲得足夠賠償。比如“韋博英語”爆雷前，僅按規(guī)定存管了20%的資金，剩下80%被挪用，導(dǎo)致消費(fèi)者退款時(shí)出現(xiàn)數(shù)億元資金缺口。存管銀行只能按比例賠付，消費(fèi)者實(shí)際獲賠比例不到10%。

退費(fèi)條款不清晰，司法判決沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。以“悅跑圈”退費(fèi)糾紛為例，有消費(fèi)者因傷病申請(qǐng)退還會(huì)員費(fèi)，在同一法院的不同案件中，有的判決支持全額退款，有的則允許企業(yè)扣費(fèi)，裁判尺度差異明顯。

債務(wù)清償順位低，消費(fèi)者優(yōu)先受償權(quán)缺失。預(yù)付卡債權(quán)在企業(yè)破產(chǎn)清算中屬于普通債權(quán)，這意味著消費(fèi)者需要和供應(yīng)商、企業(yè)員工等一同競(jìng)爭(zhēng)分配剩余財(cái)產(chǎn)。以“凱瑞寶貝”破產(chǎn)案為例，企業(yè)宣告破產(chǎn)后，消費(fèi)者登記的債權(quán)金額超過千萬元，但由于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)有限，且員工工資具有優(yōu)先清償權(quán)，最終消費(fèi)者的獲賠率不足5%。

單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理改進(jìn)建議

加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不斷提升治理效果

要強(qiáng)化制度框架設(shè)計(jì)，系統(tǒng)優(yōu)化單用途預(yù)付卡管理體系和運(yùn)行機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)跨部門綜合監(jiān)管改革，著力解決監(jiān)管權(quán)責(zé)不清、部門聯(lián)動(dòng)效率低、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警處置體系不完善等根本性問題。市場(chǎng)監(jiān)管部門需發(fā)揮統(tǒng)籌管理作用，推行“統(tǒng)一部署、分工落實(shí)”的長(zhǎng)效監(jiān)管模式，細(xì)化執(zhí)法職責(zé)，優(yōu)化服務(wù)系統(tǒng)功能，提升整體監(jiān)管效能。各行業(yè)主管部門應(yīng)與市場(chǎng)監(jiān)管部門實(shí)時(shí)共享日常監(jiān)管數(shù)據(jù)，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，對(duì)跨領(lǐng)域違法違規(guī)線索按管轄權(quán)限及時(shí)移交；強(qiáng)化預(yù)付卡維權(quán)行政約束力，構(gòu)建快速調(diào)解、仲裁對(duì)接和訴訟通道，設(shè)立資金賠付綠色通道，重點(diǎn)防范大型連鎖企業(yè)系統(tǒng)性經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的預(yù)付卡兌付危機(jī)，試點(diǎn)推行預(yù)付卡糾紛全鏈條協(xié)同處置機(jī)制。

打造更高能級(jí)平臺(tái)，強(qiáng)化數(shù)智監(jiān)管效能

針對(duì)預(yù)付式消費(fèi)存在的活動(dòng)頻繁、場(chǎng)景多樣、業(yè)態(tài)復(fù)雜、生態(tài)建設(shè)滯后，以及市場(chǎng)信用體系不健全、金融服務(wù)能力不足等問題，相關(guān)主體可以按照“全部數(shù)據(jù)上鏈，上鏈數(shù)據(jù)共享”的原則，開發(fā)建設(shè)預(yù)付式消費(fèi)數(shù)智監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)。該平臺(tái)以“預(yù)付式消費(fèi)聯(lián)盟鏈+監(jiān)管服務(wù)數(shù)智系統(tǒng)+數(shù)字人民幣”為基本框架，聚焦“三融五跨”，推動(dòng)技術(shù)、業(yè)務(wù)與數(shù)據(jù)在預(yù)付式消費(fèi)治理領(lǐng)域的多維融合，構(gòu)建跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的立體化運(yùn)行架構(gòu)；聚焦“五全應(yīng)用”，實(shí)現(xiàn)全空域、全流程、全場(chǎng)景、全解析、全價(jià)值的實(shí)踐應(yīng)用；聚焦“三全監(jiān)管”，對(duì)預(yù)收資金和信用風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施全鏈條、全周期、全透明監(jiān)管；聚焦“政企協(xié)同”，共同打造高效協(xié)同的市場(chǎng)賦能格局。

加大宣傳引導(dǎo)力度，充分凝聚共治合力

要充分發(fā)揮新媒體作用，深化事前消費(fèi)者教育體系，通過完善信息披露、法規(guī)普及、案例警示和風(fēng)險(xiǎn)提示等措施，系統(tǒng)性提升公眾理性消費(fèi)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力；同時(shí)強(qiáng)化立法解讀的統(tǒng)一性，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者形成合規(guī)預(yù)期和守法自覺。行業(yè)協(xié)會(huì)需加強(qiáng)自律約束，常態(tài)化開展合規(guī)培訓(xùn)，督導(dǎo)會(huì)員單位規(guī)范預(yù)付卡發(fā)行流程，并提升糾紛調(diào)解的協(xié)同處置能力。

此外，要構(gòu)建覆蓋全市場(chǎng)主體的信息查詢、動(dòng)態(tài)披露、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和處置反饋閉環(huán)系統(tǒng)，利用預(yù)付碼灰、紅、黃、綠、黑五色動(dòng)態(tài)規(guī)則，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和發(fā)布經(jīng)營(yíng)者風(fēng)險(xiǎn)及信用狀況，引導(dǎo)監(jiān)管、經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)等各環(huán)節(jié)采信信用信息，推進(jìn)信用體系建設(shè)。當(dāng)前國(guó)家和地方正加快預(yù)付卡監(jiān)管立法，建議根據(jù)市場(chǎng)需求和管理需要，適時(shí)啟動(dòng)相關(guān)法規(guī)規(guī)章的廢改立釋工作，以此實(shí)現(xiàn)單用途預(yù)付卡的高質(zhì)量管理，切實(shí)維護(hù)市場(chǎng)秩序與消費(fèi)者權(quán)益。