國土空間規(guī)劃護航鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)

國土空間規(guī)劃治理體系作為統(tǒng)籌土地資源、生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵工具，在推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中發(fā)揮著重要作用。本文通過分析國土空間規(guī)劃治理體系對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、特色產(chǎn)業(yè)布局與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的多維影響機制，提出構(gòu)建產(chǎn)業(yè)導向型空間布局、加強項目與產(chǎn)業(yè)銜接、推動數(shù)字化治理等賦能路徑，旨在為實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供理論支撐與實踐參考。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷深化的背景下，空間資源配置和治理能力是促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心因素。通過對農(nóng)業(yè)、建設(shè)以及生態(tài)空間的科學劃定，國土空間規(guī)劃治理體系為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供堅實的空間基礎(chǔ)和制度保障。但實際運行中空間資源分配不均衡，規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)脫節(jié)的現(xiàn)象依然比較突出。

國土空間規(guī)劃治理體系概述

國土空間規(guī)劃治理體系作為新時代國家推進高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)大背景下所構(gòu)建的空間資源協(xié)調(diào)機制，其目的在于科學布局和有序治理國土空間開發(fā)保護格局。系統(tǒng)圍繞“多規(guī)合一”，通過統(tǒng)一規(guī)劃底圖、規(guī)劃標準與實施機制等手段，對生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間與城鎮(zhèn)空間三類功能區(qū)域進行優(yōu)化整合。鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃既承載耕地保護和生態(tài)安全等基本功能，也是指導產(chǎn)業(yè)合理布局、提高土地利用效率和促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑。目前，這一制度在宏觀調(diào)控和基層實踐過程中日趨完善，逐漸形成了以空間用途管制為主線、規(guī)劃編制審批和實施監(jiān)管為輔的治理框架，為空間資源高效利用和科學發(fā)展構(gòu)建了制度基礎(chǔ)。

國土空間規(guī)劃治理對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的影響機制

優(yōu)化土地資源配置對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推動作用

土地是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本載體，土地資源的合理配置是促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級發(fā)展的核心因素。國土空間規(guī)劃與治理體系統(tǒng)一劃定永久基本農(nóng)田和合理調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間布局，有利于推動優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為高效農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)的集中化用地，促進了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。在規(guī)劃過程中，對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合項目用地進行了全面的統(tǒng)籌安排。這不僅為農(nóng)業(yè)與加工業(yè)、觀光業(yè)等多元化產(chǎn)業(yè)的融合提供了土地保障，還緩解了“產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒有土地”的實際困境。國家與地方政府通過土地資源的優(yōu)化配置，可以更加有效地引導農(nóng)業(yè)朝著規(guī)?；⒓s化的方向邁進，促進種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林果業(yè)細分領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性升級，繼而提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益與市場競爭力，使其成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中的一個重要樞紐。

空間分區(qū)管控對特色鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局的引導作用

國土空間規(guī)劃治理體系下的空間分區(qū)管控機制是不同使用空間和諧發(fā)展的關(guān)鍵途徑。通過對生態(tài)保護區(qū)、農(nóng)業(yè)優(yōu)先區(qū)以及城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)等不同功能區(qū)域的劃定，建立空間分區(qū)制度，以確保底線生態(tài)紅線和耕地紅線為前提，切實引導各鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)向適宜區(qū)域進行合理布局。例如，生態(tài)敏感區(qū)適宜林下經(jīng)濟和生態(tài)旅游等綠色產(chǎn)業(yè)的開發(fā)；交通方便和基礎(chǔ)設(shè)施較好的地區(qū)則較適宜農(nóng)產(chǎn)品加工的開發(fā)；在電商物流等領(lǐng)域，遵循“因地制宜、分類指導”的空間管理策略。此外，分區(qū)管理有利于規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地的使用，避免產(chǎn)業(yè)項目的無序擴張和低效重復投資，促進總體空間利用效率和產(chǎn)業(yè)集聚效應的發(fā)揮。以空間分區(qū)為導向，使鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展定位更明確、規(guī)劃與實施更有針對性與可操作性，從而為鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)合理開發(fā)打下堅實的基礎(chǔ)。

生態(tài)保護紅線與耕地保護制度對可持續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐

生態(tài)保護紅線與耕地保護制度作為中國國土空間治理體系兩大核心底線制度，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中起著重要的支撐作用。劃定生態(tài)紅線區(qū)域，厘清鄉(xiāng)村發(fā)展須遵守的生態(tài)安全界限，避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展破壞自然生態(tài)系統(tǒng)，有助于引導農(nóng)村走向環(huán)境友好型發(fā)展道路，推動低碳經(jīng)濟模式的形成，如生態(tài)旅游、綠色農(nóng)業(yè)和森林康養(yǎng)等?；诖耍乇Ｗo制度以嚴格用途管制與補充機制保證了耕地總量的穩(wěn)定性，從而為保障糧食安全與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了堅實土地保障。兩者結(jié)合形成了“保生態(tài)、穩(wěn)耕地、促發(fā)展”的協(xié)調(diào)格局，使鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)在發(fā)展的同時不以犧牲生態(tài)為代價。尤其在推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和綠色農(nóng)業(yè)的過程中，這些制度成功避免了“退耕毀林”和“亂占耕地”的問題，為產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展和資源的承載能力提供了強有力的制度支持，確保了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進。

多規(guī)合一背景下對產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)同促進作用

“多規(guī)合一”是中國國土空間規(guī)劃體系中的核心改革之一，它通過將原土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等各類空間規(guī)劃進行融合，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)有效的空間協(xié)同。借助統(tǒng)一的規(guī)劃底圖和空間坐標系統(tǒng)，能夠提前規(guī)劃與農(nóng)業(yè)、旅游、加工和電商等行業(yè)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，其中包括產(chǎn)業(yè)園區(qū)的道路、水電氣等配套設(shè)施，以及倉儲物流中心和農(nóng)產(chǎn)品集散地等，避免以往因規(guī)劃沖突造成工程擱淺、設(shè)施重復建設(shè)或者資源浪費的現(xiàn)象。鄉(xiāng)村地區(qū)這種協(xié)同布局既提高了產(chǎn)業(yè)項目可達性和運營效率，又為企業(yè)進駐、產(chǎn)業(yè)集聚創(chuàng)造了有利空間條件。此外，合理配置基礎(chǔ)設(shè)施也可以拉動人口回流和促進農(nóng)村人居環(huán)境提升，進而形成一個良性發(fā)展循環(huán)?？梢哉J為，“多規(guī)合一”語境中的協(xié)同機制是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)由“點狀發(fā)展”向“集群式提升”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵動力。

國土空間規(guī)劃賦能鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的實現(xiàn)路徑

構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)導向型”國土空間布局策略

“以產(chǎn)業(yè)為導向”的土地空間布局戰(zhàn)略強調(diào)土地空間規(guī)劃應將推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為中心目標，摒棄以往單一依靠資源約束的做法、生態(tài)保護主導型思維模式，實現(xiàn)由控制型規(guī)劃到服務型和引導型規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。具體實踐中要從區(qū)域自然稟賦、農(nóng)業(yè)資源基礎(chǔ)和交通區(qū)位條件等方面綜合評價，并因地制宜地劃定農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)，在空間功能板塊上設(shè)置生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和產(chǎn)業(yè)融合區(qū)，明確各類型產(chǎn)業(yè)適宜分布范圍，以免在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中“無地可用”或者“盲目擴張”。同時，要把區(qū)域優(yōu)勢特色經(jīng)濟融入茶葉、果蔬、中藥材、特色畜禽、鄉(xiāng)村旅游等規(guī)劃要點中，并根據(jù)文旅融合的趨勢對產(chǎn)業(yè)配套服務區(qū)、農(nóng)文旅復合區(qū)進行合理規(guī)劃。通過構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、田園綜合設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技示范基地和鄉(xiāng)村振興重點示范村等多種空間載體，實現(xiàn)“一縣一業(yè)、一村一品、一園多能”的立體布局模式。這一戰(zhàn)略的有效落實，既可以促進空間資源要素在高效產(chǎn)業(yè)中聚集，又可以通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸帶動農(nóng)村人口就地就業(yè)、土地增值與農(nóng)民增收，有利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)性升級與高質(zhì)量發(fā)展。此外，具體實施中還應指導地方政府推出相應的空間評價指標體系及資源配置激勵政策，激勵各地區(qū)以特色產(chǎn)業(yè)為核心進行精準規(guī)劃，增強空間布局適配性和前瞻性，切實做到空間治理和產(chǎn)業(yè)興旺深度融合。

建立“規(guī)劃一項目一產(chǎn)業(yè)”銜接機制并推動落地實施

“規(guī)劃一項目一產(chǎn)業(yè)”銜接機制的核心在于打通國王空間規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)落地之間的制度壁壘，實現(xiàn)從宏觀規(guī)劃編制到具體項目建設(shè)、再到產(chǎn)業(yè)運行發(fā)展的全過程閉環(huán)管理。長期以來，鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃常面臨“紙上規(guī)劃”與“現(xiàn)實需求”脫節(jié)的困境，一方面是產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求未被充分吸納進規(guī)劃成果，導致用地空間滯后或缺失；另一方面則是規(guī)劃成果缺乏動態(tài)更新機制，難以與快速變化的產(chǎn)業(yè)趨勢相適應。對此，需從三個方面入手構(gòu)建銜接機制：首先，在規(guī)劃編制階段，主動引入農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)等市場主體參與規(guī)劃前期調(diào)研與布局設(shè)計，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向與空間規(guī)劃邏輯一致。其次，在規(guī)劃實施階段，應設(shè)立專項用地預留機制，對符合規(guī)劃導向的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目在用地審批、報批程序方面開辟綠色通道，減少審批周期。同時，編制“產(chǎn)業(yè)項目實施清單”，與空間布局圖一一對應，做到“規(guī)劃一張圖，項目一張表”，提高操作性和精準度。再次，在政策資源支持層面，應推動財政扶持、金融貸款、產(chǎn)業(yè)扶持政策與空間規(guī)劃成果對接，實現(xiàn)“項目跟著規(guī)劃走，資金圍著項目轉(zhuǎn)”，增強地方政府的執(zhí)行力與企業(yè)的投資信心。例如，部分地區(qū)已試點“項目規(guī)劃同步審批”“規(guī)劃負面清單機制”等創(chuàng)新制度，有效緩解了項目落地難的問題。這一閉環(huán)機制既能提升規(guī)劃的動態(tài)適應能力，又能增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間承載力與可持續(xù)性，真正將空間治理優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)振興的現(xiàn)實動能。

利用數(shù)字化與大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間決策

數(shù)字化和大數(shù)據(jù)技術(shù)深度融合為國土空間規(guī)劃向著科學化、精細化和動態(tài)化方向發(fā)展提供堅實支撐。伴隨著遙感衛(wèi)星、無人機巡查以及智能傳感器的廣泛運用，鄉(xiāng)村土地利用、地形地貌、土壤類型以及生態(tài)敏感區(qū)信息得以高效獲取并實時更新，極大增強了空間要素數(shù)據(jù)精度和時效性。在GIS（地理信息系統(tǒng)）平臺上，鄉(xiāng)村規(guī)劃人員能夠智能分析地塊屬性并多維評估地塊屬性，提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代化養(yǎng)殖基地等服務，為農(nóng)產(chǎn)品集散中心和其他產(chǎn)業(yè)空間選址提供了技術(shù)支持。與此同時，整合氣候數(shù)據(jù)、交通流量、人口遷移、農(nóng)產(chǎn)品價格等外在大數(shù)據(jù)資源也可以對市場趨勢進行動態(tài)監(jiān)測，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿翱臻g承載能力進行科學預測，協(xié)助政府和企業(yè)進行有限空間內(nèi)的最優(yōu)決策。以“數(shù)字鄉(xiāng)村”為框架，積極推進規(guī)劃管理、審批監(jiān)管、土地登記、用地預審和產(chǎn)業(yè)項目備案相結(jié)合的綜合信息平臺建設(shè)，實現(xiàn)多種空間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和協(xié)同治理。此外，借助人工智能算法可以實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)路徑模擬，土地適宜性評價以及資源環(huán)境承載力分析等功能，增強前期策劃精準度和風險預判能力。部分先行地區(qū)，如浙江省的“未來鄉(xiāng)村”、江蘇省的“智慧國土”試點已借助空間大數(shù)據(jù)平臺為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)精準落地提供支持，顯著提高了資源利用效率和空間決策水平。為此，國土空間治理賦能產(chǎn)業(yè)復興過程中要進一步加強數(shù)字化能力建設(shè)，將技術(shù)優(yōu)勢向治理優(yōu)勢轉(zhuǎn)變，構(gòu)建面向未來的智慧鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)空間體系。

強化村莊規(guī)劃與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一體化設(shè)計

鄉(xiāng)村振興的實質(zhì)在于“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡慕y(tǒng)籌推進，而傳統(tǒng)村莊規(guī)劃長期偏重于居住空間與人居環(huán)境改造，忽略了產(chǎn)業(yè)空間的統(tǒng)籌設(shè)計，導致部分地區(qū)出現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒有找到發(fā)展的空間”“基礎(chǔ)配套與產(chǎn)業(yè)需求脫節(jié)”等現(xiàn)實問題。因此，加強村莊規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化設(shè)計成為促進鄉(xiāng)村可持續(xù)振興發(fā)展的重點。具體來講，村莊規(guī)劃功能要由“生活保障”向“發(fā)展引導”延伸，規(guī)劃之初要綜合考慮農(nóng)業(yè)種植區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)、加工區(qū)、物流區(qū)、旅游服務區(qū)和其他生產(chǎn)功能區(qū)域的合理規(guī)劃，包括道路、水利、電力和冷鏈倉儲等產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，從而構(gòu)建“生產(chǎn)一居住一生態(tài)”三位一體的空間布局。在規(guī)劃執(zhí)行層面，要綜合運用片區(qū)化、組團化等思維，打破村域界限，使多村成為以產(chǎn)業(yè)集群為紐帶的功能組團，提升規(guī)劃層級和產(chǎn)業(yè)協(xié)同效率。同時，推進農(nóng)文旅深度融合，在空間設(shè)計的邏輯中融入歷史文化資源和自然景觀節(jié)點，帶動生態(tài)資源和產(chǎn)業(yè)資源的聯(lián)動使用。編制工作要邀請農(nóng)業(yè)專家、規(guī)劃設(shè)計單位和農(nóng)企代表共同參與，增強方案的科學性和實用性。例如，貴州省一些山區(qū)鄉(xiāng)村把刺梨的栽培、加工和村莊基礎(chǔ)設(shè)施同步進行規(guī)劃，既帶動了特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又改善了村莊形象和居住功能。這樣的一體化設(shè)計也可以強化農(nóng)戶對產(chǎn)業(yè)和空間治理的認同，促進項目落地?？梢钥闯觯瑯?gòu)建以產(chǎn)業(yè)為主導、空間為載體、整合為特色的村莊規(guī)劃新范式是空間賦能鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展的基本途徑。

構(gòu)建基層參與機制，提升農(nóng)民在空間治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的

主體性

在國土空間治理與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程中，農(nóng)民不僅是空間使用主體，也是產(chǎn)業(yè)直接參與主體。構(gòu)建高效的基層參與機制是“自下而上”空間治理與產(chǎn)業(yè)共建共享發(fā)展的關(guān)鍵所在。一方面，應在規(guī)劃編制初期設(shè)立村民代表參與機制，引導農(nóng)民就土地用途調(diào)整、產(chǎn)業(yè)布局方向提出真實意愿，避免“計劃高高在上，農(nóng)民沒有感覺、沒有權(quán)利”的尷尬局面；另一方面，要與農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體相結(jié)合，增強基層組織在產(chǎn)業(yè)項目促進、土地流轉(zhuǎn)協(xié)商以及利益分配等方面的話語權(quán)。此外，還應加強農(nóng)民在空間治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的教育和培訓，提高農(nóng)民在政策、技術(shù)和市場等方面的理解力和執(zhí)行力。通過調(diào)動農(nóng)民主動性、提升其責任感的方式，推動空間治理真正落地，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展得到持久的群眾基礎(chǔ)和動力支持。

國土空間規(guī)劃治理體系不僅是國土資源管理的技術(shù)支撐，更是推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的制度保障。優(yōu)化土地資源配置、統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)空間布局、強化村莊規(guī)劃銜接，能夠有效引導鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)有序集聚與可持續(xù)發(fā)展。未來，應持續(xù)深化空間治理與產(chǎn)業(yè)融合的實踐探索，強化政策協(xié)同與基層參與，不斷提升空間治理對鄉(xiāng)村振興的賦能效能。

（作者單位：保定市自然資源利用事務中心）