嵌入式服務織就養(yǎng)老幸福網(wǎng)

隨著我國人口老齡化程度不斷加深，建立健全養(yǎng)老服務體系刻不容緩。而基于不同地區(qū)資源稟賦的異質(zhì)性以及待養(yǎng)老人自身經(jīng)濟承擔能力的差異性，養(yǎng)老服務體系也要因地制宜，根據(jù)各地實際情況做出調(diào)整。本文從協(xié)同治理視角出發(fā)，以四川省樂山市諸葛村級社區(qū)為例，通過田野調(diào)查法、訪談法，運用定量與定性分析，探索多元治理主體如何更好地發(fā)揮作用，如何利用“嵌入式”社區(qū)養(yǎng)老模式以高效、低成本的方式打通養(yǎng)老的“最后一公里”。

自1982年來，我國老齡化程度逐步加深，老年人口撫養(yǎng)比呈上升趨勢；至2023年，我國老年人口的撫養(yǎng)比已經(jīng)達到 22.5% 。2025年，我國60歲及以上人口31031萬人，占全國人口的 22.0% ，其中65歲及以上人口22023萬人，占全國人口的 15.6% 。我國是世界上人口老齡化程度較高的國家之一，老年人口數(shù)量多，老齡化速度快，應對人口老齡化任務重。規(guī)模龐大的老齡人口對養(yǎng)老服務提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。然而，在養(yǎng)老服務供給過程中，常出現(xiàn)執(zhí)行機制碎片化、執(zhí)行手段單一化、行政干預普遍化、多元主體間缺乏協(xié)同聯(lián)動、服務項目長效性不足等問題，如何在協(xié)同治理視角下提高協(xié)同治理水平亟待探索。

政策背景

2013年，《國務院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》提出，“減少行政干預，加大政策支持和引導力度，激發(fā)各類服務主體活力”。2017年，《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》提出，“以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系初步形成”。2021年，《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》確定了“多方參與，共建共享”的基本原則，“堅持政府、社會、家庭、個人共同參與、各盡其責，弘揚中華民族孝親敬老傳統(tǒng)美德，鞏固家庭養(yǎng)老的基礎地位，打造老年友好型社會”“擴大普惠型養(yǎng)老服務覆蓋面”“培育一批以照護為主業(yè)、輻射社區(qū)周邊、兼顧上門服務的社區(qū)養(yǎng)老服務機構(gòu)，推動集中管理運營和標準化、品牌化發(fā)展”。2024年12月，《中共中央國務院關(guān)于深化養(yǎng)老服務改革發(fā)展的意見》（下文稱“意見”）提出，“強化社會互助共濟功能，構(gòu)建基層黨組織領(lǐng)導，基層群眾性自治組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，社會組織、社會工作者、志愿者等力量參與的社會支持養(yǎng)老服務格局”“加快健全覆蓋城鄉(xiāng)的三級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡”“貫通協(xié)調(diào)居家社區(qū)機構(gòu)三類養(yǎng)老服務形態(tài)”。2025年2月，《促進普惠養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》提出，“推動服務供給提質(zhì)擴面”“培育發(fā)展服務機構(gòu)”“統(tǒng)籌利用存量資產(chǎn)”“健全服務機構(gòu)價格形成機制”“優(yōu)化綜合監(jiān)管與服務”“營造良好發(fā)展環(huán)境”六大措施?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》指出，“推動養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，健全基本養(yǎng)老服務體系，大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務，支持家庭承擔養(yǎng)老功能，構(gòu)建居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系”。

相關(guān)概念

嵌入理論由卡爾·波蘭尼提出，他認為經(jīng)濟不僅僅是由市場調(diào)節(jié)，更多是“嵌入”特定社會關(guān)系和社會網(wǎng)絡之中，嵌入式治理并非物質(zhì)性的嵌入，更多的是多方力量的協(xié)同嵌入。1985年，格蘭諾維特提出“關(guān)系性嵌入”與“結(jié)構(gòu)性嵌入”框架，關(guān)系性嵌入指的是各參與主體間的關(guān)系，結(jié)構(gòu)性嵌入強調(diào)主體行為受社會網(wǎng)絡制約，兩個框架為嵌入式養(yǎng)老提供了微觀分析工具。嵌入式養(yǎng)老是一種以社區(qū)為依托，通過整合居家、社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老資源，為老年人提供就近化、靈活化服務的創(chuàng)新模式。該模式具有就近性、資源聯(lián)動性、靈活性的特點。

文獻研究現(xiàn)狀

關(guān)于嵌入式養(yǎng)老，中國學界目前的研究主要圍繞治理主體間關(guān)系、治理主體和待養(yǎng)老人間的關(guān)系展開研究。李立清、彭德順從社區(qū)資源稟賦的差異出發(fā)，探索在不同的資源條件下實現(xiàn)嵌入養(yǎng)老高效運轉(zhuǎn)的多方力量互動體系，即“單位宿舍制社區(qū)一社群互助模式”“傳統(tǒng)街坊社區(qū)一醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式”“城市邊緣社區(qū)一政府托管模式”“現(xiàn)代商品房社區(qū)一機構(gòu)養(yǎng)老模式”。任敏、胡鵬輝根據(jù)多方治理主體的協(xié)作模式，提出了“五社治理”的模型，即“社會、社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者、社會慈善資源”五方聯(lián)動。

我國多元主體參與下的嵌入式養(yǎng)老的層級組織基本結(jié)構(gòu)

目前，我國嵌入式養(yǎng)老模式在朝著多方協(xié)同治理的方向發(fā)展，形成了“三三制”（三類服務網(wǎng)絡、三類服務形態(tài)、三方協(xié)同機制）。在縱向上，市一級以上的地方政府將治理權(quán)限委托縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)等基層治理單位，市級及以上政府發(fā)揮指導作用（見表1）。在橫向上，根據(jù)地區(qū)資源稟賦和待養(yǎng)老人經(jīng)濟承擔能力的不同，劃分三類養(yǎng)老服務形態(tài)，即“居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老”（見表2）；在縱向與橫向的結(jié)合上，主要劃分為“政府主導、市場配置、社會參與”三方協(xié)同機制（見表3）。

多元主體協(xié)同的“角色一資源—權(quán)力”三維框架

在嵌入式養(yǎng)老模式中，政府、市場、社會力量、待養(yǎng)老人等多元利益相關(guān)方共同參與，在縱向上形成了樹狀差序格局；在橫向上形成網(wǎng)狀交錯格局，縱向格局與橫向格局的交錯形成了“角色一資源一權(quán)力”三維框架（見圖1）。

在嵌入式養(yǎng)老的協(xié)同治理中，各參與主體的角色定位構(gòu)成了治理結(jié)構(gòu)的縱橫網(wǎng)絡，而各個角色的互動共同構(gòu)成了立體性，流動性的立體矩陣。不同的主體類型有著不同的利益核心訴求，這些多元主體的相互嵌入、資源的相互交換、權(quán)力的相互寬容，最終達成一個協(xié)同治理體系格局。以樂山市諸葛社區(qū)養(yǎng)老服務中心的實踐為例，L市政府作為規(guī)則制定者，通過出臺《樂山市社區(qū)養(yǎng)老設施建設標準（試行）》，明確了基礎服務規(guī)范，釋放了政策空間；市場則依托其專業(yè)優(yōu)勢，負責智慧養(yǎng)老平臺的日常運營，實現(xiàn)運營的可持續(xù)化；社區(qū)居民、社會工作者、志愿者作為社會力量的代表，共同參與社區(qū)基金的運營，填補政府與企業(yè)無法填補的“最后一公里”，實現(xiàn)互利共贏的局面；養(yǎng)老人的參與則體現(xiàn)在公共服務選擇的自由權(quán)上，通過市場機制，表達待養(yǎng)老人的喜好，倒逼企業(yè)提高服務質(zhì)量，為政府基層治理提供素材（見表4）。

資源交換是維系嵌入式養(yǎng)老模式的重要物質(zhì)基礎，在樂山市諸葛社區(qū)的案例調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，單一利益主體所擁有的資源往往無法滿足本區(qū)域內(nèi)待養(yǎng)老人的養(yǎng)老需求，而多方主體的資源互換有助于賦能治理資源實現(xiàn)“ 1+1+1gt;3 ”的質(zhì)變。政府通過財政補貼換取市場組織的服務數(shù)據(jù)反饋，從而了解基層訴求，制定更適宜、更精準的政策，釋放政策的精準導向性能；社區(qū)將政策轉(zhuǎn)換為具體實際，并通過市場機制，檢驗政策的實效性；待養(yǎng)老人及其家屬通過這些市場機制，反饋社區(qū)“兩委”的治理體系，社會組織在資源網(wǎng)絡中扮演著特殊的“轉(zhuǎn)換器”角色，這種資源的嵌入式流動構(gòu)建了可持續(xù)的合作基礎。諸葛社區(qū)基金會由政府、企業(yè)等共同出資構(gòu)建，這使得該基金會具有強大的適應性，通過整合企業(yè)捐贈的適老化設備（市場資源）與政府購買的社工服務（行政資源），轉(zhuǎn)化為老年人可直接享受的日間照料服務，實現(xiàn)了資源價值“ 的倍增效應。

政府充分發(fā)揮引導權(quán)，社會組織充分發(fā)揮參與權(quán)，企業(yè)組織積極行使經(jīng)營權(quán)，社區(qū)居民行使監(jiān)督權(quán)，多種不同性質(zhì)的權(quán)力相互包容，相互讓渡，共享權(quán)力，實現(xiàn)了養(yǎng)老體制的高效運行。

隨著中國老齡化逐漸加劇，原先的農(nóng)村家庭互助式的養(yǎng)老體系已經(jīng)難以滿足當下日漸增長的養(yǎng)老服務需求。而協(xié)同治理模式下的農(nóng)村嵌入式養(yǎng)老模式因其所具有的高適應性、高流動性，可以作為打通養(yǎng)老“最后一公里”的有效手段。通過對于嵌入式養(yǎng)老多元利益主體的“資源一權(quán)力一角色”三維分析，可以更好的理解各相關(guān)方的利益訴求，從而動態(tài)解決農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老難的問題，減輕政府負擔，提高養(yǎng)老質(zhì)量。

（作者單位：曲阜師范大學）