創(chuàng)新合作治理，破題鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中治理有效的提出，是為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基層善治，構(gòu)建全方面、多層次、寬領(lǐng)域的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系。合作治理，是一種強(qiáng)調(diào)去中心化的公共事務(wù)治理模式，其平等、共治的屬性一定程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)單一治理模式的局限性。本文通過(guò)對(duì)合作治理模式的分類及應(yīng)用探究，構(gòu)建了多元合作治理網(wǎng)絡(luò)，更契合國(guó)家“因地制宜”的社會(huì)治理理念，為應(yīng)對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村振興中的部分治理困局提供了可行路徑。

研究背景與意義

鄉(xiāng)村振興是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，黨的十九大報(bào)告明確將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略列為決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的七大戰(zhàn)略之一，強(qiáng)調(diào)其是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的重要戰(zhàn)略支撐。合作治理為一種多元主體（政府、企業(yè)、社會(huì)組織、村民等）的治理模式，通過(guò)協(xié)商協(xié)作機(jī)制共同參與公共事務(wù)，以去中心化、共治、平等為核心特征，與國(guó)家所提倡的“共建共治共享”社會(huì)治理制度高度契合。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)合作治理的研究多聚焦于城市社區(qū)，對(duì)鄉(xiāng)村基層治理的關(guān)注仍待深化。因此，本文將借鑒城市社區(qū)中的合作治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村振興事業(yè)進(jìn)行探究，以期實(shí)現(xiàn)“治理有效”的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，為我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

合作治理在鄉(xiāng)村振興中的不同類型

本文將基于既有理論對(duì)合作治理與鄉(xiāng)村振興進(jìn)行分析，探究基于合作治理視角的鄉(xiāng)村振興框架，為后續(xù)的實(shí)踐探索提供基礎(chǔ)。本部分主要探究合作治理在鄉(xiāng)村振興中的不同類型以及理論要點(diǎn)。

盡管合作治理的核心是多元主體平等、公共權(quán)力共享及協(xié)商共治，在實(shí)踐中這三種機(jī)制會(huì)綜合發(fā)揮作用，但“共享”并非權(quán)力的均等化分配。尤其在鄉(xiāng)村復(fù)雜多變的治理環(huán)境中，合作治理會(huì)通過(guò)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三種機(jī)制一起發(fā)揮作用，三類機(jī)制因制度角色、資源稟賦差異，呈現(xiàn)出權(quán)力配置的非對(duì)稱性。因此，現(xiàn)基于公共權(quán)力的不同權(quán)重配比，建構(gòu)出三種不同的合作治理模式，即以其中一種為主，其余兩種為輔助。

政府主導(dǎo)型合作治理模式

政府主導(dǎo)型合作治理模式以政府的政策統(tǒng)籌、資源整合與規(guī)則制定為核心，其特征表現(xiàn)為行政力量主導(dǎo)資源配置方向，市場(chǎng)與社會(huì)力量提供專業(yè)性與靈活性補(bǔ)充。在政策工具選擇上，主要以強(qiáng)制性工具為主；在公共物品供給上，以直接供給為主。在市場(chǎng)干預(yù)方面，政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策信號(hào)引導(dǎo)市場(chǎng)主體生產(chǎn)方向，在民生關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)嵤┑拙€調(diào)控；在社會(huì)參與方面，由政府發(fā)起信息資源交流論壇，將社會(huì)組織、社區(qū)組織的需求納入決策流程，為公共事務(wù)管理增加多樣性。

在具體執(zhí)行中，政府設(shè)定鄉(xiāng)村振興治理目標(biāo)，通過(guò)縱向行政體系將資源下沉至村鎮(zhèn)，橫向聯(lián)動(dòng)各部門、企業(yè)及社會(huì)組織整合幫扶資源，同時(shí)將鄉(xiāng)村組織納入治理體系，協(xié)調(diào)各方共同參與鄉(xiāng)村振興工作。

市場(chǎng)主導(dǎo)型合作治理模式

市場(chǎng)主導(dǎo)型合作治理模式以市場(chǎng)機(jī)制為核心，對(duì)鄉(xiāng)村中的公共資源進(jìn)行組織分配。在政策工具層面，主要以激勵(lì)性工具來(lái)實(shí)現(xiàn)合作治理；在公共物品供給層面，以企業(yè)提供為主。政府通過(guò)宏觀經(jīng)濟(jì)上的總量控制和制度規(guī)范，保障市場(chǎng)秩序；社會(huì)層面以利潤(rùn)為核心吸引力，帶動(dòng)個(gè)體、中小企業(yè)等主體進(jìn)入。

在具體實(shí)踐中，市場(chǎng)主導(dǎo)型合作治理模式以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，在村內(nèi)建立企業(yè)化運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)，引入專業(yè)人才，動(dòng)態(tài)調(diào)配土地、資金等資源。該模式以村莊為主體，與外部市場(chǎng)中的其他主體合作，充分整合外部市場(chǎng)的資金、技術(shù)與渠道資源，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。收益分配環(huán)節(jié)嚴(yán)格遵照效率優(yōu)先原則，根據(jù)多勞多得準(zhǔn)則分配產(chǎn)業(yè)收益，對(duì)貢獻(xiàn)較大的參與主體分配更多收益。

社會(huì)主導(dǎo)型合作治理模式

社會(huì)主導(dǎo)型合作治理模式以社會(huì)機(jī)制為核心，通過(guò)建立團(tuán)結(jié)互信的伙伴關(guān)系與合作互惠的制度框架，為多元主體的信息互通、資源共享打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在該治理模式下，各參與主體均以合作協(xié)同為行動(dòng)準(zhǔn)則，將信任關(guān)系嵌入規(guī)則執(zhí)行流程，通過(guò)公開透明的制度設(shè)計(jì)保障市場(chǎng)交易的公平性與效率。

在具體執(zhí)行過(guò)程中，以村級(jí)社會(huì)組織為樞紐，整合內(nèi)外部資金、技術(shù)、人才等資源。以村級(jí)社會(huì)組織主導(dǎo)當(dāng)?shù)氐暮献髦卫砗彤a(chǎn)業(yè)發(fā)展，既能保證治理方案與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃貼合鄉(xiāng)村實(shí)際，又能匯聚各類資源以保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高效進(jìn)行。在收益分配環(huán)節(jié)，采用兼顧公平與發(fā)展的策略，既保障個(gè)體權(quán)益，又強(qiáng)化集體凝聚力，持續(xù)鞏固合作治理的社會(huì)基礎(chǔ)。

合作治理在鄉(xiāng)村振興中的實(shí)踐應(yīng)用

基于上一部分對(duì)政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)主導(dǎo)型、社會(huì)主導(dǎo)型三類合作治理模式的劃分，本部分將從主體多元化和地位平等性視角出發(fā)，探究各模式在鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)用所需的環(huán)境和條件、實(shí)踐作用及適用對(duì)象。

政府主導(dǎo)型合作治理模式的應(yīng)用

適用政府主導(dǎo)型合作治理模式的鄉(xiāng)村一般處在偏遠(yuǎn)的地理位置，與區(qū)域中心市場(chǎng)空間距離較遠(yuǎn)，難以融入中心市場(chǎng)體系。一方面，該類型村莊周圍沒(méi)有中大型企業(yè)，受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展輻射有限，市場(chǎng)規(guī)模狹小，村民市場(chǎng)觀念淡薄，經(jīng)濟(jì)精英稀缺。另一方面，該類型村莊還包括“弱組織型鄉(xiāng)村”，其組織結(jié)構(gòu)殘缺、治理能力較弱，缺乏明確領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，村民參與集體事務(wù)的意愿與能力不足，社區(qū)發(fā)展缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃。

除了這些自身?xiàng)l件存在缺陷的鄉(xiāng)村，還有一種類型的村莊也適用此種治理模式，即曾因經(jīng)濟(jì)貧困獲得政府重點(diǎn)扶持的“明星村”，此類村莊已具備行政介入基礎(chǔ)，多被上級(jí)組織深度嵌入，是鄉(xiāng)村振興新模式、新產(chǎn)業(yè)和新政策的探索試點(diǎn)村。

新疆維吾爾自治區(qū)昌吉州瑪納斯縣皇工村就是應(yīng)用政府主導(dǎo)型合作治理模式并取得初步成效的典型案例。作為瑪納斯縣下屬村落，皇工村地處新疆維吾爾自治區(qū)中北部、昌吉州最西部，曾因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一（以農(nóng)業(yè)為主）被認(rèn)定為貧困村，由瑪納斯縣實(shí)施駐村幫扶。2016年工作隊(duì)進(jìn)駐皇工村后，政府主導(dǎo)實(shí)施跨流域調(diào)水工程、產(chǎn)業(yè)幫扶等系列振興舉措：通過(guò)統(tǒng)籌政策資源，推動(dòng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)，帶動(dòng)村人均收入從2016年的12698元增長(zhǎng)至2019年的22385元，并入選2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部“2021年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)創(chuàng)建名單”。

在這個(gè)過(guò)程中，瑪納斯縣以村民、企業(yè)和社會(huì)組織需求為導(dǎo)向制定政策，例如在跨流域調(diào)水工程中，昌吉州瑪納斯縣根據(jù)當(dāng)?shù)卮迕?、企業(yè)和社會(huì)組織的需求制定政策，調(diào)度資源進(jìn)行保障。例如，在跨流域調(diào)水工程中，瑪納斯縣通過(guò)行政動(dòng)員協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、村民及周邊單位，平衡多方利益、調(diào)度各類資源，推動(dòng)工程落地；而當(dāng)?shù)馗髌髽I(yè)、各村民組織也在政府框架下相互協(xié)商，在利益平衡的基礎(chǔ)上信息共享，形成“政府統(tǒng)籌一多方協(xié)同”的共贏格局。

這類鄉(xiāng)村中，由于存在遠(yuǎn)離中心市場(chǎng)、村民組織化程度較低等現(xiàn)實(shí)制約條件，市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)組織難以發(fā)揮主導(dǎo)作用，需因勢(shì)利導(dǎo)由政府牽頭推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。一方面，政府可通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)基金等方式為鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目注入資金活水，同時(shí)政府可以制定相關(guān)政策，鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)資本投資鄉(xiāng)村，盤活市場(chǎng)體系；另一方面，針對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給等需要大量初始投入且回報(bào)周期長(zhǎng)的領(lǐng)域（如道路修建、水電改造、社會(huì)保障、生態(tài)保護(hù)等），因市場(chǎng)和社會(huì)組織普遍缺乏承擔(dān)能力，需由政府直接負(fù)責(zé)統(tǒng)籌實(shí)施，為鄉(xiāng)村發(fā)展筑牢基礎(chǔ)支撐。

市場(chǎng)主導(dǎo)型合作治理模式的應(yīng)用

市場(chǎng)主導(dǎo)的合作治理模式一般適用于周邊市場(chǎng)發(fā)育成熟或毗鄰中心市場(chǎng)的城郊型鄉(xiāng)村，若周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)已形成或正在形成產(chǎn)業(yè)聚集，則更能發(fā)揮事半功倍的效應(yīng)。

這種模式在應(yīng)用時(shí)，不僅需要評(píng)估周邊市場(chǎng)規(guī)模，還需要當(dāng)?shù)卣o予政策扶持。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、第三產(chǎn)業(yè)初期發(fā)展往往資金需求大，需要政府組織出臺(tái)扶持政策，引導(dǎo)中心市場(chǎng)資本與企業(yè)進(jìn)入鄉(xiāng)村，破除要素流動(dòng)壁壘。當(dāng)鄉(xiāng)村形成產(chǎn)業(yè)聚集后，政府需在放權(quán)與監(jiān)管間尋求平衡，一方面加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、維護(hù)市場(chǎng)秩序，另一方面保障鄉(xiāng)村企業(yè)的合法權(quán)益，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，避免出現(xiàn)過(guò)度干預(yù)抑制企業(yè)活力或監(jiān)管缺位導(dǎo)致市場(chǎng)失序的問(wèn)題。

浙江省安吉縣魯家村是市場(chǎng)主導(dǎo)型合作治理模式的典型實(shí)踐，該村整合資源實(shí)現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展躍升。魯家村地處浙江省湖州市安吉縣遞鋪鎮(zhèn)東北部，曾是經(jīng)濟(jì)薄弱的貧困村，卻擁有豐富旅游資源。2012年，魯家村成功抓住全縣創(chuàng)建美麗鄉(xiāng)村精品村的契機(jī)，以項(xiàng)目資金激活閑置資源，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作引入社會(huì)資本發(fā)展三產(chǎn)。至2015年，魯家村建成家庭農(nóng)場(chǎng)示范區(qū)，村集體經(jīng)濟(jì)年收入增至286萬(wàn)元，農(nóng)村居民人均收入增至2.8萬(wàn)元，成功脫貧。這一過(guò)程中，魯家村以財(cái)政資金為杠桿，成功撬動(dòng)市場(chǎng)力量，助力魯家村發(fā)展。

在魯家村的振興過(guò)程中，市場(chǎng)機(jī)制雖發(fā)揮主導(dǎo)作用，但政府監(jiān)管與社會(huì)組織助力同樣關(guān)鍵。例如，在引入社會(huì)資本發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)時(shí)，安吉縣政府及時(shí)出臺(tái)監(jiān)管政策、規(guī)范市場(chǎng)秩序，避免了因初期管理缺位可能導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)亂象，為旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。社會(huì)組織方面，魯家村村民委員會(huì)經(jīng)過(guò)協(xié)商討論，凝聚村民共識(shí)，舉全村之力推進(jìn)試點(diǎn)家庭農(nóng)場(chǎng)建設(shè)，抓住機(jī)遇成功實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)構(gòu)建。

總體來(lái)說(shuō)，在市場(chǎng)主導(dǎo)型合作治理模式中，企業(yè)、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等主體作用顯著。企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提升農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)效率和質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)民增收，提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。以魯家村為例，企業(yè)在支持農(nóng)村合作社開展種養(yǎng)殖及加工銷售業(yè)務(wù)的同時(shí)，開發(fā)鄉(xiāng)村旅游資源，提升農(nóng)民收入和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成“以一產(chǎn)為根基、二產(chǎn)為支撐、三產(chǎn)為延伸”的產(chǎn)業(yè)融合格局，切實(shí)帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與村民收入提升。

社會(huì)主導(dǎo)型合作治理模式的應(yīng)用

社會(huì)主導(dǎo)的合作治理模式主要適用于距離中心市場(chǎng)并不遙遠(yuǎn)，但周邊沒(méi)有形成產(chǎn)業(yè)集聚、缺乏成熟市場(chǎng)的村莊。這類村莊通常有少量受中心市場(chǎng)輻射的專業(yè)技術(shù)型村民以及懂市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)精英。除此之外，強(qiáng)組織型鄉(xiāng)村也適合這種合作治理模式。強(qiáng)組織型鄉(xiāng)村指的是具有較為完備、健全的組織結(jié)構(gòu)和治理能力，擁有明確的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，能有效組織和協(xié)調(diào)村民參與集體事務(wù)、推進(jìn)社區(qū)發(fā)展。

社會(huì)主導(dǎo)型合作治理模式在應(yīng)用時(shí)，需要重點(diǎn)關(guān)注資源引進(jìn)事項(xiàng)，包括資金支持、資本引入和人才引進(jìn)。

這種類型的鄉(xiāng)村雖然在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上較為薄弱，但因?yàn)榭拷行氖袌?chǎng)、土地成本較低，對(duì)資本、人才的吸引力較大，降低了資源引入門檻。

新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市板房溝鎮(zhèn)合勝村是社會(huì)主導(dǎo)型合作治理模式的典型案例。合勝村位于南山腳下、板房溝鎮(zhèn)以北5公里，轄8個(gè)村民小組，共866戶1974人，占地面積29231.6畝（約19.49平方千米），其中耕地面積23849.6畝（約15.90平方千米），草場(chǎng)面積5380畝（約3.59平方千米）。合勝村村民在內(nèi)部協(xié)商后，決定成立農(nóng)民生產(chǎn)合作社，將成員各自生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品和畜牧業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行二次加工，統(tǒng)一銷往烏魯木齊市區(qū)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化提高村民收入。在2015年至2019年，合勝村人均年收入從16905元增至22900元，實(shí)現(xiàn)脫貧。

在合勝村案例中，社會(huì)組織在村莊產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；M(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。在該村脫貧致富之初，當(dāng)?shù)卮迕裉岢龀闪⑸a(chǎn)合作社，而后當(dāng)?shù)卣苑鲐殞ｍ?xiàng)資金提供啟動(dòng)支持。生產(chǎn)合作社成立后，村民們便有了與企業(yè)進(jìn)行談判的共同代表與溝通渠道，通過(guò)規(guī)模效應(yīng)降低成本，通過(guò)統(tǒng)一定價(jià)保障銷售利潤(rùn)，將二次加工產(chǎn)品銷售至烏魯木齊市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了村民增收、企業(yè)獲利。

社會(huì)主導(dǎo)型合作治理模式要求村莊具有較強(qiáng)的組織動(dòng)員能力，能夠整合勞動(dòng)力、經(jīng)濟(jì)精英、土地資金等發(fā)展要素。在該案例中，村民委員會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作社等組織在這種治理模式中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。村民委員會(huì)作為村級(jí)自治組織，可以代表村民的利益，參與鄉(xiāng)村治理和公共事務(wù)的決策，推進(jìn)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)升級(jí)；農(nóng)民專業(yè)合作社是由農(nóng)民自愿組建、以合作經(jīng)營(yíng)為主要形式的經(jīng)濟(jì)組織，可以整合農(nóng)民資源，提高農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，增加產(chǎn)品附加值，切實(shí)帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民增收。

為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興高效實(shí)施，在理論研究中，應(yīng)當(dāng)將合作治理理論嵌入鄉(xiāng)村生態(tài)，為科學(xué)治理夯實(shí)根基、指明方向；在具體實(shí)踐中，可以建立各級(jí)政府、鄉(xiāng)村組織、農(nóng)民、企業(yè)、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)等多元主體參與的合作機(jī)制，形成多方聯(lián)動(dòng)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的格局。

總體來(lái)說(shuō)，因地制宜是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中“治理有效”的核心邏輯。在探索鄉(xiāng)村振興治理路徑時(shí)，需要立足當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境、人文歷史和鄉(xiāng)村特性進(jìn)行分析分類，并根據(jù)不同類型鄉(xiāng)村的特征來(lái)選擇適配的合作治理模式，有機(jī)整合政府調(diào)控、市場(chǎng)配置、社會(huì)協(xié)同的作用機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的治理有效與可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：國(guó)際關(guān)系學(xué)院）