預(yù)制菜食品安全保障困境及法治對(duì)策研究

Research on the Practical Dilemma and Legal Regulation Path ofFood Safety Guarantee of Prefabricated Vegetables

LIANGZhenwen，PENGDanlei （School ofLaw，Hunan University of Technology， Zhuzhou 412oo7， China）

Abstract： With the rapid development of the world economy， the pace of people's life is accelerating. The appearance of prefabricated dishes notonly facilitates people's life，but also promotes the development of China's prefabricated dishes industry. However，the rapid development ofthe prepared dish industry has also exposed many problems thatcannot be ignored，such as the existence of safety risks in each link of the prepared dish industry， the lack of specific legal norms and systems，the lack of systematic construction of prepared dish food standards， and weak supervision. In this regard，efforts should be made to strengthen the safety guarantee of prepared food， such as standardizing the behavior of prepared food industry， improving the relevant legal system，accelerating the construction of systematic standards for prepared food， strengthening supervision and implementing regulatory responsibilities， so as to promote the healthy development of prepared food industry.

Keywords： prefabricated dishes; food safety; security dilemma; countermeasures of rule of law

預(yù)制菜食品本質(zhì)上是一種預(yù)調(diào)理食品[1]。預(yù)制食品最早起源于20世紀(jì)60年代的美國，后陸續(xù)傳入中國，有多家工廠開始生產(chǎn)速凍湯圓、速凍水餃等預(yù)制食品。經(jīng)過多年的萌芽發(fā)展，2021年我國預(yù)制菜市場(chǎng)規(guī)模達(dá)3459億元，同比增長(zhǎng)近 20% ，預(yù)計(jì)2026 年將超過萬億元[2]。2023年《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》（中央1號(hào)文件）中明確提出，將“培育發(fā)展預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)”納入鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作。當(dāng)前，我國預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)正迅速發(fā)展，市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)鏈也在不斷完善，具有廣闊的發(fā)展空間。

然而，預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)也伴隨著法律制度不完善、食品標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)管機(jī)制不健全等問題。隨著預(yù)制菜逐漸進(jìn)入消費(fèi)者日常生活，食品安全事件頻發(fā)，給消費(fèi)者的健康帶來了隱患，也對(duì)市場(chǎng)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展造成了負(fù)面影響。因此，急需強(qiáng)化法律保障來規(guī)范預(yù)制菜行業(yè)發(fā)展，為食品安全保駕護(hù)航。

1預(yù)制菜食品安全保障困境

1.1預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)存在安全隱患

預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)涉及食品原料選取、生產(chǎn)、運(yùn)輸和消費(fèi)等環(huán)節(jié)，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)疏漏都會(huì)導(dǎo)致食品安全問題。

在食品原料選取環(huán)節(jié)，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平有限，預(yù)制菜的主要原料仍難以滿足集約化大型統(tǒng)一市場(chǎng)的需求。預(yù)制菜企業(yè)從多個(gè)地方采購農(nóng)產(chǎn)品，難以保證每批次的原料品質(zhì)一致，損耗也隨之增加。企業(yè)出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，更加關(guān)注成本問題，從而忽視食品原料的質(zhì)量和安全問題。

在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，預(yù)制菜原料種類豐富，本身可能攜帶有重金屬、致病菌或在加工過程中產(chǎn)生有害物質(zhì)。預(yù)制菜在生產(chǎn)過程中需經(jīng)過多個(gè)環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)都可能受到微生物、化學(xué)和物理等因素的影響，引發(fā)食品安全問題。

在運(yùn)輸環(huán)節(jié)，預(yù)制菜通常需要在特定的溫度下運(yùn)輸，以確保食品的新鮮度和安全性。如果運(yùn)輸過程中溫度控制不當(dāng)，可能導(dǎo)致預(yù)制菜變質(zhì)、細(xì)菌滋生等問題。根據(jù)中物流冷鏈委公布的數(shù)據(jù)，2022年我國食品冷鏈覆蓋率僅達(dá) 40% ，大部分食品在非溫控條件下運(yùn)輸。

在消費(fèi)環(huán)節(jié)，消費(fèi)者購買預(yù)制菜后在食用前需要進(jìn)行適度烹飪。如果烹飪不當(dāng)，可能導(dǎo)致預(yù)制菜中的細(xì)菌未被完全殺死，或者食品營(yíng)養(yǎng)成分流失等問題。美國曾報(bào)道過有401宗與冷凍預(yù)制食品相關(guān)聯(lián)的沙門氏菌感染事件，其中 77% 的病例都?xì)w因于微波爐加熱操作不當(dāng)[3]。

1.2預(yù)制菜食品安全保障相關(guān)法律制度缺位

我國食品安全立法體系比較完整，現(xiàn)行有效的法律規(guī)范有多部，包含《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國食品安全法實(shí)施條例》等。目前，我國主要依靠通用法規(guī)來應(yīng)對(duì)預(yù)制菜行業(yè)面臨的法律問題，但這些通用法規(guī)缺乏針對(duì)性，無法完全覆蓋預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)的特殊性。

我國雖出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)和政策措施來保障食品安全，但實(shí)際執(zhí)行過程中，處罰力度不足。預(yù)制菜的生產(chǎn)者與消費(fèi)者市場(chǎng)規(guī)模較大，但《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定的最高50萬元的罰款力度不足，警告、整改等懲罰對(duì)企業(yè)的威懾有限，導(dǎo)致違法成本過低，難以抑制企業(yè)違規(guī)逐利的行為[4]。

中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)發(fā)布《2022年上半年全國消協(xié)組織受理投訴情況分析》，其中“商家未告知消費(fèi)者使用預(yù)制菜”成為餐飲消費(fèi)投訴的主要問題之一。由于法律未能對(duì)其進(jìn)行明確分類和規(guī)范，消費(fèi)者在購買預(yù)制菜時(shí)，難以獲得有關(guān)其生產(chǎn)、儲(chǔ)存及運(yùn)輸環(huán)節(jié)的透明信息，削弱了消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)。經(jīng)營(yíng)者普遍存在告知義務(wù)缺失問題。例如，杭州“老娘舅”餐廳未在餐單中明示預(yù)制菜使用情況，僅在消費(fèi)者主動(dòng)詢問時(shí)提供相關(guān)信息[5]。

1.3預(yù)制菜食品安全保障缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

由于預(yù)制菜原料的多樣性和加工工藝的復(fù)雜性，我國目前沒有統(tǒng)一的預(yù)制菜標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)于預(yù)制菜標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)范僅在2023年中央一號(hào)文件中有所提及[]?，F(xiàn)行《中華人民共和國食品安全法》及《中華人民共和國食品安全法實(shí)施條例》規(guī)定了食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的制定主體及協(xié)助主體，共同參與這一標(biāo)準(zhǔn)的制定與公布工作。此外，對(duì)于沒有國家標(biāo)準(zhǔn)的地方特色食品，授權(quán)省級(jí)衛(wèi)生行政部門制定并發(fā)布食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)。由于各個(gè)地方預(yù)制菜發(fā)展情況不同，各地方衛(wèi)生行政部門主體會(huì)根據(jù)不同的側(cè)重點(diǎn)發(fā)布不同的地方標(biāo)準(zhǔn)。

我國現(xiàn)有關(guān)于預(yù)制菜的標(biāo)準(zhǔn)中國家標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量相對(duì)較少，大多是依靠團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)來保障預(yù)制菜食品安全。團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)雖在一定程度上可以為預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)提供一定的指導(dǎo)，但由于其非強(qiáng)制性的特性，使得這些標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際操作中常常被忽視。同時(shí)，許多行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體的水平參差不齊，制定了大量團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)水平較低。

1.4預(yù)制菜食品安全監(jiān)管乏力

當(dāng)前，預(yù)制菜監(jiān)管存在地域差異，既缺乏全國性法規(guī)也缺乏地方立法支撐[7。在國家尚未出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)范情況下，地方僅有山東出臺(tái)的《山東食品安全條例》和江蘇出臺(tái)的《江蘇省食品安全條例》規(guī)定了預(yù)制菜監(jiān)管條款，而多數(shù)地區(qū)法規(guī)修訂滯后，難以適應(yīng)食品管理現(xiàn)狀。各地方的食品安全監(jiān)管情況并不相同，部分城市監(jiān)管規(guī)范較為明確，而部分城市監(jiān)管規(guī)范存在滯后性，無法適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展需求。

預(yù)制菜銷售的核心市場(chǎng)已廣泛滲透至互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，但部分相關(guān)平臺(tái)難以有效履行監(jiān)管職責(zé)。一些第三方交易平臺(tái)為了維護(hù)自身利益，對(duì)違法違規(guī)的商家采取縱容態(tài)度，選擇性地不處罰或僅給予象征性的輕微處罰，這為不法行為提供了可乘之機(jī)。加之互聯(lián)網(wǎng)具有跨地域、隱名性等特點(diǎn)，部分互聯(lián)網(wǎng)法律監(jiān)管實(shí)施難度大，調(diào)查取證過程煩瑣且效率低下，一些不法商家利用這些漏洞損害消費(fèi)者權(quán)益，進(jìn)一步加劇了監(jiān)管力度薄弱的現(xiàn)狀。

2預(yù)制菜食品安全法治對(duì)策

為確保食品安全、營(yíng)養(yǎng)均衡和市場(chǎng)秩序，預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)需要得到廣泛關(guān)注與治理。針對(duì)當(dāng)前預(yù)制菜食品安全保障所面臨的困境，可從以下4個(gè)方面著手。

2.1 規(guī)范預(yù)制菜食品產(chǎn)業(yè)行為

提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻是確保預(yù)制菜食品質(zhì)量和安全的重要手段。篩選具備較強(qiáng)實(shí)力、技術(shù)水平和質(zhì)量保障能力的企業(yè)，從而在一定程度上減少低質(zhì)、不安全的企業(yè)和產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)，降低食用低質(zhì)預(yù)制菜引發(fā)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

建立完整的預(yù)制菜安全追溯體系十分必要。預(yù)制菜安全追溯體系作為以風(fēng)險(xiǎn)管理為基礎(chǔ)的安全保障體系，通過對(duì)預(yù)制菜生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸及銷售等全過程信息進(jìn)行記錄，以實(shí)現(xiàn)預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)信息透明化。該體系應(yīng)詳盡記錄各個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵信息，不僅可以提升食品安全管理的精細(xì)化水平，還能對(duì)企業(yè)形成有力的外部監(jiān)督，促使企業(yè)持續(xù)改進(jìn)預(yù)制菜的質(zhì)量，以回應(yīng)消費(fèi)者對(duì)高質(zhì)量食品的期待[8。此外，還應(yīng)實(shí)現(xiàn)預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)全鏈條的信息共享和追。對(duì)于不按規(guī)定進(jìn)行信息共享和追溯的企業(yè)，政府可以采取相應(yīng)的處罰措施，形成有效的震懾。

2.2完善預(yù)制菜食品法律制度

隨著預(yù)制菜消費(fèi)群體的不斷擴(kuò)大，相關(guān)部門應(yīng)健全預(yù)制菜食品安全懲罰性賠償制度與公益訴訟制度[]。例如，澳大利亞Coles 超市一案，由澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì)提起公益訴訟，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)主體應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，保障了消費(fèi)者的利益[10]。為進(jìn)一步增強(qiáng)公益訴訟的威慢力，可引入懲罰性賠償制度，加大對(duì)企業(yè)的懲罰力度。在預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)的公益訴訟中，如果企業(yè)的違法行為給消費(fèi)者或社會(huì)帶來了嚴(yán)重?fù)p害，法院可以判處數(shù)倍于實(shí)際損害的懲罰性賠償。此類賠償金除彌補(bǔ)受害人的損失外，可定向投人食品安全的宣傳和消費(fèi)者教育等公益事業(yè)。

同時(shí)，應(yīng)增設(shè)商家告知義務(wù)。當(dāng)預(yù)制菜作為外賣或堂食的一部分時(shí)，經(jīng)營(yíng)者有義務(wù)明確告知消費(fèi)者所使用的菜肴是否為預(yù)制菜。經(jīng)營(yíng)者未明確告知，損害消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)。因此，預(yù)制菜增設(shè)告知義務(wù)的規(guī)定要求經(jīng)營(yíng)者在銷售預(yù)制菜時(shí)，必須尊重消費(fèi)者的知情權(quán)，提供全面、準(zhǔn)確、真實(shí)的信息。

2.3建設(shè)預(yù)制菜食品體系化標(biāo)準(zhǔn)

（1）加快預(yù)制菜國家標(biāo)準(zhǔn)制定工作。預(yù)制菜品種多樣且創(chuàng)新速度快，一份文件難以全面涵蓋預(yù)制菜食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。因此，國家標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)前出現(xiàn)的預(yù)制菜進(jìn)行分類，根據(jù)不同類別制定基礎(chǔ)性的國家標(biāo)準(zhǔn)，為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定提供規(guī)范指引，并且明確規(guī)定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不得低于國家標(biāo)準(zhǔn)[4]。

（2）推進(jìn)預(yù)制菜地方標(biāo)準(zhǔn)的制定工作。制定預(yù)制菜地方標(biāo)準(zhǔn)要立足本地實(shí)際，充分發(fā)揮地方特色農(nóng)食產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)，將地方特色食品與食品標(biāo)準(zhǔn)制定深度融合，有利于食品標(biāo)準(zhǔn)體系化建設(shè)，推動(dòng)中華傳統(tǒng)美食向規(guī)?；?、品牌化方向發(fā)展。

（3）及時(shí)更新標(biāo)準(zhǔn)，建立標(biāo)準(zhǔn)的定期修訂機(jī)制。根據(jù)預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動(dòng)態(tài)、食品加工技術(shù)的進(jìn)步以及消費(fèi)者的健康需求變化，及時(shí)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行更新和完善。例如，當(dāng)出現(xiàn)新的食品加工技術(shù)或新的添加劑時(shí)，應(yīng)及時(shí)研究其安全性，并在標(biāo)準(zhǔn)中作出相應(yīng)的規(guī)定。標(biāo)準(zhǔn)的更新迭代是預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基石，若不能及時(shí)更新，將阻礙產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

2.4強(qiáng)化預(yù)制菜食品產(chǎn)業(yè)監(jiān)管力度

（1）設(shè)立激勵(lì)機(jī)制。為了鼓勵(lì)預(yù)制菜行業(yè)整體提升食品安全與產(chǎn)品質(zhì)量，可對(duì)優(yōu)秀的預(yù)制菜企業(yè)通過減稅政策進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。這不僅能降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，還能為其他預(yù)制菜企業(yè)樹立榜樣，激發(fā)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新，從而逐步淘汰那些不合規(guī)或比較差的企業(yè)。

（2）相關(guān)食品安全監(jiān)管部門應(yīng)發(fā)揮常態(tài)化治理職能。部分地區(qū)曾實(shí)施針對(duì)預(yù)制菜的專項(xiàng)整治行動(dòng)，旨在通過短期內(nèi)嚴(yán)格且密集的監(jiān)管措施，遏制并改善預(yù)制菜領(lǐng)域存在的問題。然而，僅依靠短時(shí)間內(nèi)的專項(xiàng)檢查，對(duì)于震懾相關(guān)企業(yè)而言，其效果并不盡人意。食品安全監(jiān)管部門必須轉(zhuǎn)變思路，將治理工作常態(tài)化。通過不定期進(jìn)行深入細(xì)致的檢查，才能更有效地發(fā)現(xiàn)企業(yè)的違法違規(guī)行為。

3結(jié)語

預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)作為新興業(yè)態(tài)，在發(fā)展初期出現(xiàn)一定程度的行業(yè)失序現(xiàn)象具有客觀必然性。該產(chǎn)業(yè)在原料選取、生產(chǎn)、包裝、運(yùn)輸及消費(fèi)等全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)中，均存在因操作不規(guī)范而引發(fā)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)隱患。法律作為社會(huì)治理的基礎(chǔ)性制度保障，其規(guī)制效能存在固有局限性，僅依靠立法手段難以實(shí)現(xiàn)全方位的有效監(jiān)管。針對(duì)這一現(xiàn)狀，相關(guān)部門應(yīng)規(guī)范預(yù)制菜食品產(chǎn)業(yè)行為、完善預(yù)制菜食品法律制度、建設(shè)預(yù)制菜食品體系化標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)化預(yù)制菜食品產(chǎn)業(yè)監(jiān)管力度，以促進(jìn)預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

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