法治政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的困境與思考

《法治政府建設(shè)實施綱要（2021一2025年）》首次提出“全面建設(shè)數(shù)字法治政府”。數(shù)字法治政府是全面依法治國中的重要一環(huán)，關(guān)系到傳統(tǒng)政府履職方式的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、平臺化，以及對于新技術(shù)新業(yè)態(tài)引發(fā)的經(jīng)濟社會治理需求、人民群眾對美好生活需求的回應(yīng)，也關(guān)系到數(shù)字政府建設(shè)可能會遭遇的“數(shù)字專制主義”的法治風(fēng)險。

探索政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的初步成效

一、一批具有代表性的政務(wù)信息系統(tǒng)基本建成

一體化政務(wù)服務(wù)平臺、移動客戶端、政府網(wǎng)站群、數(shù)據(jù)共享平臺等標(biāo)志性成果的出現(xiàn)，為政府管理水平提質(zhì)增效提供便利。同時，數(shù)字政府建設(shè)抓住移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的特點與節(jié)奏，政務(wù)微博、政務(wù)微信、手機客戶端等一批移動端政務(wù)服務(wù)應(yīng)用相繼應(yīng)用實踐，與傳統(tǒng)PC端平臺共同構(gòu)成了數(shù)字政府的多元平臺格局，這是中國數(shù)字政府建設(shè)的方向與愿景的代表性成果。

二、“放管服”改革初步實現(xiàn)數(shù)字化融合發(fā)展

“放管服”改革要求轉(zhuǎn)變政府職能，這一職能轉(zhuǎn)變的成效體現(xiàn)在當(dāng)下多個政府職能部門領(lǐng)域的“放管服”改革中，人民群眾滿意度在深化改革之下呈現(xiàn)明顯變化。建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國是黨的二十大提出的重點任務(wù)之一，中國政務(wù)的網(wǎng)上服務(wù)能力、融合數(shù)字化能力在接續(xù)實踐中實現(xiàn)大幅提升，逐步走向高水平國家行列，這是“放管服”改革與數(shù)字化融合發(fā)展的初步成效。

三、“平臺政府”構(gòu)建初具規(guī)模

以滿足人民群眾的需求為出發(fā)點，政府在具體工作實踐中探索、檢驗數(shù)字治理的相關(guān)議題，“最多跑一次”“一站式服務(wù)”“跨省通辦”及2024年浙江探索出的新做法“跑一次辦不成兜底窗口”等地方改革創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中，數(shù)據(jù)由傳統(tǒng)的輔助型工具開始轉(zhuǎn)變?yōu)榉峙浠蚪M織工作流程的方式，“平臺政府”的構(gòu)建避免了陷入剛開展工作就炮制典型、總結(jié)成績的“盆景化”創(chuàng)新陷阱。

四、數(shù)字法治政府建設(shè)制度體系正在構(gòu)建

2018年憲法修正案實施以來，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)以后，“放權(quán)”實踐的效果明顯。在憲法允許的范圍內(nèi)，一些政府部門將數(shù)字政府與法治政府融合發(fā)展作為重點工作推進，針對個人信息保護、公共數(shù)據(jù)合理共享等前沿問題的探索已經(jīng)取得了一定成果。在此基礎(chǔ)上，相關(guān)的配套政策規(guī)章、議事協(xié)調(diào)機制等也有了方向。

數(shù)字法治政府建設(shè)面臨的現(xiàn)實困境

一、存在“為了數(shù)字化而數(shù)字化”現(xiàn)象，割裂數(shù)字化轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變的聯(lián)系

面對數(shù)字化時代的洪流，一些地方政府片面追求新智能化技術(shù)的引進現(xiàn)象出現(xiàn)，什么“流行”用什么，什么好審批用什么，使用率如何？引進的新技術(shù)之后有沒有變成“僵尸”？新技術(shù)與“放管服”改革、法治政府建設(shè)等系統(tǒng)性改革的融合效果又如何？數(shù)字法治政府建設(shè)既要求數(shù)字化政務(wù)服務(wù)應(yīng)當(dāng)具備提質(zhì)增效的組織和制度依據(jù)，又要及時高效地回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展所催生的新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式的治理要求。這都與“放管服”改革緊密關(guān)聯(lián)，公民、企業(yè)或其他組織在線上線下政務(wù)服務(wù)中的體驗感受直接反映政務(wù)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的效果。

當(dāng)前，一些數(shù)字政府建設(shè)還僅僅停留在技術(shù)應(yīng)用層面，對數(shù)字化轉(zhuǎn)型與政府職能轉(zhuǎn)變的認(rèn)識與應(yīng)用還不能深入破題，有時為避免實踐中可能觸及較敏感的難點問題而繞道走，不敢或不善于從深入結(jié)合法治建設(shè)與政府職能轉(zhuǎn)變的角度去思考問題、解決問題，這就容易導(dǎo)致數(shù)字化轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變之間的關(guān)系被割裂。

二、政府部門間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)存在障礙，影響數(shù)字化改革的實際成效

新發(fā)展階段，政府部門內(nèi)部權(quán)責(zé)交叉、職責(zé)重疊、資源配置失衡等問題使得職責(zé)重構(gòu)的訴求表現(xiàn)突出。同時，政府各職能部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型程度不均、“數(shù)據(jù)共享”難、目標(biāo)追求不統(tǒng)一、工作推進不同步、法治保障要求有差異等問題影響著改革的協(xié)同性和整體性。而現(xiàn)實中數(shù)字法治政府建設(shè)各個主管部門還存在職責(zé)權(quán)限不明確的情況，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型多以技術(shù)工具的附庸角色出現(xiàn)，雖然組建了數(shù)字法治政府建設(shè)相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)小組、專班或議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，但職責(zé)不清晰、各管一攤的問題依然不同程度的存在，具體工作實踐中還有短板，交叉點、空白點，尚未真正形成以數(shù)字法治政府為主要內(nèi)容的統(tǒng)籌機制。

一些政府部門被確定為牽頭部門后出現(xiàn)“小馬難拉大車”的困境，行政實踐中很難實現(xiàn)融合發(fā)展及協(xié)同性、整體性，于是技術(shù)引進了，而規(guī)范跟不上的情況就難以避免了。數(shù)字法治政府建設(shè)必須具備的高效協(xié)同要件難以具備，就會進一步影響數(shù)字法治政府建設(shè)的規(guī)劃，諸如數(shù)字時代市場經(jīng)濟秩序規(guī)則出現(xiàn)空白點、公共利益遭受威脅、個人信息恐慌等問題得不到有效保障，這又反過來影響著數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程的持續(xù)有效推進。

三、數(shù)字政府與法治政府存在割裂，數(shù)字法治政府建設(shè)滯后

數(shù)字經(jīng)濟帶來的新的社會矛盾與風(fēng)險挑戰(zhàn)日益凸顯，個人信息保護困難、公共數(shù)據(jù)共享壁壘（“有用的數(shù)據(jù)難共享，共享的數(shù)據(jù)沒人用”）、算法歧視（一定程度否定人的多樣性）、大數(shù)據(jù)殺熟等問題也成為國家治理中的新課題和影響人民群眾對美好生活追求的絆腳石。以上這些問題的關(guān)鍵在于數(shù)字政府規(guī)則體系的不完善，數(shù)字政府與法治政府的推進融合性不足，使得數(shù)字法治政府建設(shè)滯后于數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程。而部分政府工作人員在思想上對數(shù)字化發(fā)展、新技術(shù)新方式的應(yīng)用還存在不同程度的滯后性，這就必然要求法治要與互聯(lián)網(wǎng)賽跑，保障數(shù)字經(jīng)濟時代的發(fā)展在法治軌道上運行。

摩爾定律揭示了信息技術(shù)的迭代發(fā)展及其應(yīng)用業(yè)態(tài)的持續(xù)創(chuàng)新，這要求立法保證穩(wěn)定性的同時，還要盡可能地適應(yīng)信息技術(shù)的更新迭代速度。

數(shù)字法治政府建設(shè)的路徑

一、打通數(shù)字化轉(zhuǎn)型與政府職能轉(zhuǎn)變的壁壘

數(shù)字政府不是信息技術(shù)與政府治理的簡單疊加，首要的是統(tǒng)一思想，跳出傳統(tǒng)電子政務(wù)思維，緊密結(jié)合新技術(shù)開展工作時，還要積極探索政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型在新發(fā)展階段的改革領(lǐng)域、方向與途徑，而這些思考與探索始終要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持站穩(wěn)人民立場，堅持問題導(dǎo)向，以“人民”和“需求側(cè)”為方向指引重構(gòu)數(shù)字法治政府建設(shè)評價體系。從電子化政府到智慧政府，沿著打通數(shù)字化轉(zhuǎn)型與政府職能轉(zhuǎn)變的壁壘思考，可以從以下幾點著力：

一是做好數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用者。政府要加大對知識和技術(shù)的投入，確保數(shù)字化時代到來所需的專門人才；鼓勵數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新，對民間和企業(yè)的數(shù)字領(lǐng)域研究制定激勵機制以數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)，建設(shè)以人民為中心，數(shù)據(jù)公開的、互動的數(shù)字政府。加速推進交通、稅收、政府采購、社會治理、公共醫(yī)療、教育、社會福利等領(lǐng)域的數(shù)字化服務(wù)。

二是做好社會治理的規(guī)劃者。政府要善于識別和發(fā)現(xiàn)萌芽中的數(shù)字技術(shù)，快速洞察未來數(shù)字技術(shù)發(fā)展與應(yīng)用的領(lǐng)域與規(guī)律，下好先手棋，充分發(fā)揮政府?dāng)?shù)字化的效益和社會引領(lǐng)作用；《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護條例》于2021年9月1日起施行，這也釋放著關(guān)于國家信息基礎(chǔ)設(shè)施的重要信號，政府引導(dǎo)市場主體共同推動國家信息基礎(chǔ)設(shè)施（NII）的建設(shè)，這是一個投資巨大且“在路上”的大工程；強化城市和鄉(xiāng)村的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快推進韌性城市的建設(shè)，特別是智慧城市的發(fā)展。

三是做好數(shù)字時代安全的維護者。國家安全面臨復(fù)雜嚴(yán)峻的形勢，網(wǎng)絡(luò)安全是當(dāng)前國家安全的重要領(lǐng)域，確保數(shù)字安全和網(wǎng)絡(luò)安全是政府的職責(zé)范圍，要加快制定重點領(lǐng)域的法律和政策，確保政府、社會及公民的信息安全；建設(shè)網(wǎng)絡(luò)空間的法律約束、自律機制和自治系統(tǒng)，堅持法治、德治、自治相結(jié)合，促進社會治理；依法保障數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)安全和隱私安全，避免數(shù)字時代良好發(fā)展的數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)和公民隱私權(quán)遭到不法侵害；鼓勵各部門開放合理數(shù)據(jù)，促使人民群眾以合理的價格運用各種信息資源。

二、加快推動構(gòu)建數(shù)據(jù)治理體系

2020年新冠疫情之下，中國能夠成為世界唯一實現(xiàn)經(jīng)濟正增長的國家，數(shù)字經(jīng)濟作出突出貢獻。我國數(shù)字經(jīng)濟占GDP的規(guī)模從2005年的 14.2% 上升到2020年的 38.6% 。在這一背景下，建設(shè)數(shù)字法治政府已經(jīng)成為政府改革及推進國家治理體系治理能力現(xiàn)代化的重點任務(wù)，既要注重以數(shù)字技術(shù)作為工具驅(qū)動政府治理效能提升，還要密切關(guān)注人類社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程的動態(tài)治理需求。

一是要逐步實現(xiàn)政府與數(shù)字技術(shù)之間的良性互動、加快提升國家對數(shù)據(jù)的治理水平。正確認(rèn)識數(shù)字中國的發(fā)展特點和規(guī)律，融入由數(shù)字經(jīng)濟、智慧城市、智慧交通、智慧醫(yī)院等構(gòu)成的數(shù)字中國，才能有力推動并擔(dān)負(fù)好黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的重大使命任務(wù)。除了明確數(shù)字法治政府建設(shè)中的“統(tǒng)管者、協(xié)調(diào)者、執(zhí)行者”及工作職責(zé)之外，影響改革的協(xié)同性和整體性的因素之一還有實際改革工作中仍然存在的業(yè)務(wù)系統(tǒng)的分立，不同部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的管理與使用存在封閉化，將政務(wù)數(shù)據(jù)視為獨有資產(chǎn)和權(quán)力依托，應(yīng)該共享的數(shù)據(jù)不共享。

二是探索構(gòu)建專門的數(shù)據(jù)治理機構(gòu)。數(shù)據(jù)要素是數(shù)字法治政府建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，協(xié)調(diào)規(guī)范數(shù)字化背景下部門之間的僵化關(guān)系，突破傳統(tǒng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，由數(shù)據(jù)治理機構(gòu)專注于研究數(shù)據(jù)共享、運用所引發(fā)的法治變革訴求，針對矛盾問題有方向地開展工作，制定制度與規(guī)范；對分散在各職能部門的政務(wù)數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一管理，對可共享的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一開放，加速構(gòu)建出一套可傳播、可借鑒的數(shù)據(jù)治理體系，促進改革的協(xié)同性和整體性。

三、數(shù)字政府與法治政府融合推進，高效協(xié)同

我們要實現(xiàn)的社會主義現(xiàn)代化強國必然要法治強國，這表明數(shù)字法治政府建設(shè)中技術(shù)與法治一定是同頻共振、共同推進的，這也直接關(guān)系到政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題。規(guī)范的制度是政府運用數(shù)字技術(shù)提升履職效率的重要保障，針對數(shù)據(jù)、算法、平臺等所引發(fā)的治理挑戰(zhàn)與需求使得規(guī)則的完善成為必然，“倒逼”政府向數(shù)字法治政府加速邁進，以法治方式推進數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)刻不容緩。

一是立法領(lǐng)域補短板、堵漏洞?！毒V要》明確指出，法治政府建設(shè)主要包含兩部分內(nèi)容：利用數(shù)字技術(shù)更好地實踐政府職能加強重要領(lǐng)域立法，尤其是要“及時跟進研究數(shù)字經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等相關(guān)法律制度，抓緊補齊短板，以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展”。伴隨數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，圍繞新業(yè)態(tài)新模式出現(xiàn)一些矛盾突出的新問題，諸如算法歧視、個人信息泄露、“大數(shù)據(jù)殺熟”等，政府陸續(xù)出臺了有針對性的法律法規(guī)或細(xì)則辦法。以算法歧視為例，2022年3月1日起施行的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》，為的就是規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦活動，防止算法在決策推薦或輔助決策推薦的過程中產(chǎn)生歧視后果，影響國家安全、危害公共利益和公民合法權(quán)益，促進互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)健康發(fā)展。但其中依然有短板，正如摩爾定律所揭示的規(guī)律也罷、啟示也好，都為了說明信息技術(shù)日新月異。

二是政府能夠真實、有效地回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會的治理訴求并及時應(yīng)對。數(shù)字化時代的更新迭代是立法和制定規(guī)則面臨的困境之一，法律中的前置性規(guī)定在此時就顯得尤為必要了，堅持急用先行原則，堅持法治與德治共同發(fā)揮作用。政府要賦予數(shù)字時代中新業(yè)態(tài)、新模式等主體真正的市場主體性地位，正視亦重視這些主體對政府新的訴求和期待。同時政府要具備適應(yīng)與預(yù)判數(shù)字時代發(fā)展的趨勢和走向的能力，能夠敏捷、迅速地對治理中的突出矛盾問題做出反應(yīng)，合法合理補齊數(shù)字時代政府治理的短板。

三是研究探索行政法治體系建設(shè)。數(shù)字行政法治體系建設(shè)是數(shù)字時代的重大課題和焦點，行政機關(guān)是數(shù)字經(jīng)濟時代的主要參與者之一，擔(dān)負(fù)著市場經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的重要任務(wù)。與行政法治體系建設(shè)相適應(yīng)的就是構(gòu)建行政法典，這一呼聲越來越高，這一切是數(shù)字時代發(fā)展的需求，是數(shù)字政府與法治政府融合推進的題中之義。

作者簡介：

徐瓊瓊，1987年1月生，女，山東鄒城人，碩士研究生，研究方向為法學(xué)理論。作者單位：中共石嘴山市黨校。