歐盟戰(zhàn)略自主下防務(wù)一體化的進(jìn)展與困境

【關(guān)鍵詞】歐盟戰(zhàn)略自主""歐洲防務(wù)一體化""美歐關(guān)系

自2013年歐盟官方文件中首次出現(xiàn)“戰(zhàn)略自主”這一概念以來(lái)，歐盟對(duì)戰(zhàn)略自主的追求愈發(fā)迫切。一方面，隨著美國(guó)把戰(zhàn)略重心從歐洲轉(zhuǎn)移至亞太地區(qū)，特別是持“美國(guó)優(yōu)先”理念的特朗普政府兩次上臺(tái)，歐洲需要在安全和防務(wù)方面更多地依靠自己；另一方面，歐洲地緣政治形勢(shì)不穩(wěn)，特別是烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，歐盟在安全與防務(wù)方面的需求增加，歐盟對(duì)戰(zhàn)略自主的追求也隨之達(dá)到了新高度。2024年歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩在其施政綱領(lǐng)中指出，未來(lái)5年的工作將聚焦于建設(shè)“一個(gè)真正的歐洲防務(wù)聯(lián)盟”。防務(wù)一體化是歐洲一體化的重要內(nèi)容，但長(zhǎng)期以來(lái)進(jìn)展緩慢。在新的安全形勢(shì)下，歐洲防務(wù)一體化仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

大變局催生歐盟對(duì)戰(zhàn)略自主的迫切追求

戰(zhàn)略自主已成為歐洲政治人物頻繁提及的重要概念。歐洲聯(lián)合的初衷之一是實(shí)現(xiàn)聯(lián)合自強(qiáng)，通過(guò)一體化增強(qiáng)歐洲整體實(shí)力，避免成為任何大國(guó)的附庸。可以說(shuō)，對(duì)戰(zhàn)略自主的追求貫穿歐洲一體化整個(gè)過(guò)程。1950年法國(guó)曾提出建立超國(guó)家“歐洲防務(wù)共同體”的普利文計(jì)劃，要求實(shí)行“統(tǒng)一財(cái)政、統(tǒng)一預(yù)算、統(tǒng)一指揮”的防務(wù)體系。[1]雖然當(dāng)時(shí)沒(méi)有明確提出“戰(zhàn)略自主”這一概念，但其核心理念已蘊(yùn)含在歐洲防務(wù)一體化建設(shè)目標(biāo)中。然而，建立“歐洲防務(wù)共同體”的計(jì)劃沒(méi)有成功。此后，歐洲成立了西歐聯(lián)盟（WEU），但很快就出現(xiàn)了空心化的問(wèn)題，僅成為北約和歐共體之間的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。由于北約的存在，歐洲在防務(wù)一體化方面面臨諸多困難，歐洲的安全和防務(wù)很大程度上仍然依靠以美國(guó)為首的北約，實(shí)則是依靠美國(guó)。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，兩極格局瓦解，歐盟試圖成為國(guó)際政治舞臺(tái)上的一極，發(fā)揮更大作用，而國(guó)際格局變動(dòng)引發(fā)歐洲地區(qū)動(dòng)蕩也要求歐盟有能力應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。在此背景下，歐盟試圖強(qiáng)化成員國(guó)在安全防務(wù)領(lǐng)域的合作。1992年簽署的《馬斯特里赫特條約》把防務(wù)政策置于第二支柱“共同外交與安全政策”框架下，設(shè)立了維和、人道主義和救援任務(wù)等功能。面對(duì)蘇聯(lián)和南斯拉夫解體后出現(xiàn)的地區(qū)沖突及其他安全問(wèn)題，歐盟曾試圖自主解決，但由于自身軍事實(shí)力不足，最終不得不依靠美國(guó)和北約。認(rèn)識(shí)到自身缺陷后，歐盟在官方文件中提出“自主行動(dòng)能力”和“行動(dòng)自主性”概念，強(qiáng)調(diào)歐盟防務(wù)建設(shè)與自主行動(dòng)能力的必要性。

2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，歐洲面臨多重危機(jī)，包括民粹主義思潮泛起、難民與外來(lái)移民沖擊和周邊安全形勢(shì)惡化等，這些因素導(dǎo)致歐洲對(duì)外部威脅的感知明顯增強(qiáng)。此后，美國(guó)奧巴馬政府提出了“亞太再平衡”戰(zhàn)略，謀劃把戰(zhàn)略重心從歐洲轉(zhuǎn)向亞太，這讓歐洲不得不思考美國(guó)戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移之后自身的安全和防務(wù)問(wèn)題。在這一背景下，“戰(zhàn)略自主”逐漸成為歐洲政治人物頻繁使用的概念。2013年歐盟委員會(huì)發(fā)布的《邁向更具有競(jìng)爭(zhēng)力與效率的防務(wù)與安全領(lǐng)域》文件指出，歐盟必須承擔(dān)起維護(hù)自身安全與世界和平穩(wěn)定的責(zé)任，這需要?dú)W盟具備一定程度的戰(zhàn)略自主。[2]這是歐盟在其官方文件中首次提出“戰(zhàn)略自主”概念。

2014年克里米亞事件爆發(fā)、2016年英國(guó)公投決定“脫歐”及特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)，這些事件激發(fā)了歐盟對(duì)戰(zhàn)略自主的迫切追求。2016年7月出臺(tái)的《共同愿景、共同行動(dòng)：一個(gè)更強(qiáng)大的歐洲——?dú)W盟外交與安全政策全球戰(zhàn)略》（EUGS）明確把戰(zhàn)略自主作為歐盟的重要戰(zhàn)略目標(biāo)，提出為實(shí)現(xiàn)歐盟戰(zhàn)略自主，成員國(guó)需要加強(qiáng)防務(wù)合作，推動(dòng)防務(wù)合作規(guī)范化，建立“可持續(xù)、創(chuàng)新且有競(jìng)爭(zhēng)力的歐洲防務(wù)工業(yè)”。[3]從這一文件來(lái)看，歐盟追求戰(zhàn)略自主是為了維護(hù)自身安全，而歐盟防務(wù)合作也有助于提升其全球戰(zhàn)略自主。[4]2017年9月，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍?jiān)谒靼畲髮W(xué)演講時(shí)提出“歐洲主權(quán)”概念。2018年4月，他在歐洲議會(huì)演講時(shí)再次提及這一概念，指出確保歐洲防務(wù)自主能力和發(fā)展共同戰(zhàn)略文化的必要性。雖然馬克龍沒(méi)有提出“防務(wù)主權(quán)”的概念，但防務(wù)領(lǐng)域無(wú)疑是馬克龍所主張的“歐洲主權(quán)”的首要領(lǐng)域。2019年，馮德萊恩在當(dāng)選歐盟委員會(huì)主席后表示，在安全和防務(wù)領(lǐng)域，歐盟將更加自主，未來(lái)5年將建立成熟的歐洲防務(wù)同盟。

新冠疫情暴發(fā)后，依賴(lài)進(jìn)口產(chǎn)品對(duì)歐盟各國(guó)造成的嚴(yán)重影響進(jìn)一步凸顯，其戰(zhàn)略自主的內(nèi)涵隨之?dāng)U展。2020年6月，時(shí)任歐盟外交與安全政策高級(jí)代表何賽普·博雷利與時(shí)任歐盟內(nèi)部市場(chǎng)委員蒂埃里·布雷東提出“一個(gè)團(tuán)結(jié)、有彈性和主權(quán)的歐洲”概念，這一概念側(cè)重于經(jīng)濟(jì)自主，但也涉及防務(wù)和媒體等領(lǐng)域。2021年2月，歐盟理事會(huì)分析和研究團(tuán)隊(duì)發(fā)表《戰(zhàn)略自主與戰(zhàn)略選擇》，從經(jīng)濟(jì)和供應(yīng)鏈角度探討戰(zhàn)略自主。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，歐盟對(duì)戰(zhàn)略自主的追求更加強(qiáng)烈。2022年3月，歐洲理事會(huì)通過(guò)《凡爾賽宣言》，宣稱(chēng)要在國(guó)防、能源供應(yīng)和經(jīng)濟(jì)方面加強(qiáng)戰(zhàn)略自主，在歐盟內(nèi)部通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)防務(wù)自主，激勵(lì)成員國(guó)在聯(lián)合研發(fā)和聯(lián)合軍事采購(gòu)方面進(jìn)行合作，同時(shí)擺脫對(duì)俄羅斯的能源依賴(lài)，實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立，并在原材料供應(yīng)等領(lǐng)域擺脫對(duì)外依賴(lài)。

總體看，歐盟戰(zhàn)略自主概念的內(nèi)涵和外延呈現(xiàn)不斷豐富發(fā)展的特征。從2013年到2016年，該概念主要集中在安全防務(wù)領(lǐng)域。從2017年到2019年，歐洲常在英國(guó)“脫歐”、特朗普?qǐng)?zhí)政和中國(guó)地位日益提升的地緣政治背景下使用這一概念。2020年新冠疫情暴發(fā)后，供應(yīng)鏈保障成為戰(zhàn)略自主概念的重要內(nèi)涵。2022年烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，戰(zhàn)略自主概念逐步擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、科技、網(wǎng)絡(luò)、供應(yīng)鏈、能源、人工智能等幾乎所有對(duì)外政策領(lǐng)域，[5]而安全防務(wù)無(wú)疑是歐盟戰(zhàn)略自主的首要關(guān)切，歐洲防務(wù)一體化則是戰(zhàn)略自主的重要目標(biāo)。

歐盟對(duì)戰(zhàn)略自主的追求推動(dòng)防務(wù)一體化新發(fā)展

歐盟在官方文件中提出戰(zhàn)略自主概念已有十余年，其間歐洲安全形勢(shì)發(fā)生巨大變化，歐盟對(duì)戰(zhàn)略自主的追求不斷提升，歐洲防務(wù)一體化在各種力量推動(dòng)下得到快速發(fā)展。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，歐盟雖然一直試圖在安全和防務(wù)領(lǐng)域有所作為，但進(jìn)展緩慢。1993年生效的《馬斯特里赫特條約》創(chuàng)建“共同外交與安全政策”支柱，申明新的共同外交與安全政策將“適時(shí)地引向共同防務(wù)”。1999年6月歐盟理事會(huì)通過(guò)“歐洲安全與防務(wù)政策”，并于2001年在《尼斯條約》中得到確認(rèn)。1999年12月，歐盟赫爾辛基首腦會(huì)議決定建立6萬(wàn)人的快速反應(yīng)部隊(duì)。歐盟于2007年簽署的《里斯本條約》確立了“共同安全與防務(wù)政策”，涉及部署軍事或民事特派團(tuán)，設(shè)立兼任歐盟委員會(huì)副主席的“外交與安全政策高級(jí)代表”一職，并創(chuàng)設(shè)“永久結(jié)構(gòu)性合作”（PESCO）框架。歐盟在共同防務(wù)領(lǐng)域取得了一些進(jìn)展，例如建立三大防務(wù)部門(mén)、確立建軍目標(biāo)、出臺(tái)《歐洲安全戰(zhàn)略》等。但是，建立大規(guī)?？焖俜磻?yīng)部隊(duì)的“赫爾辛基總目標(biāo)”因?yàn)闅W盟成員國(guó)既沒(méi)有防務(wù)資源也沒(méi)有足夠的政治意愿而難以實(shí)現(xiàn)；《里斯本條約》提出的對(duì)歐洲防務(wù)一體化至關(guān)重要的永久結(jié)構(gòu)性合作框架由于成員國(guó)態(tài)度分歧而長(zhǎng)期未能有效實(shí)施?？梢?jiàn)，歐洲防務(wù)一體化總體而言虛多實(shí)少，存在“期望與能力的巨大鴻溝”。

2014年克里米亞事件促使歐盟重新評(píng)估其面臨的安全威脅。歐盟對(duì)戰(zhàn)略自主和防務(wù)一體化的追求日益迫切，不論是民間還是官方都出現(xiàn)了建立“歐洲防務(wù)聯(lián)盟”的聲音。2015年2月，歐洲政策研究中心（CEPS）和德國(guó)艾伯特基金會(huì)合作發(fā)布由北約前秘書(shū)長(zhǎng)索拉納牽頭的研究報(bào)告《更加聯(lián)盟化的歐洲防務(wù)》。報(bào)告提出建立歐洲防務(wù)聯(lián)盟的設(shè)想，認(rèn)為其是防務(wù)一體化完成后的最終形態(tài)，應(yīng)該包括“一致的戰(zhàn)略進(jìn)程和更有效的制度，更加一體化和可互操作的軍隊(duì)，共同的預(yù)算，以及一個(gè)統(tǒng)一和有競(jìng)爭(zhēng)力的防務(wù)市場(chǎng)”。[6]德國(guó)在2016年7月發(fā)布的國(guó)防白皮書(shū)中提出適時(shí)重啟“歐洲防務(wù)共同體”的構(gòu)想。同年9月，法德兩國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)共同起草“歐洲防務(wù)聯(lián)盟計(jì)劃”，歐洲議會(huì)也通過(guò)決議，要求歐洲理事會(huì)制定歐洲防務(wù)聯(lián)盟框架。在此背景下，2017年底，歐盟激活永久結(jié)構(gòu)性合作框架，并建立歐洲防務(wù)基金（EDF）。時(shí)任歐盟委員會(huì)主席容克在2017年“盟情咨文”中提出，希望到2025年能夠形成一個(gè)成熟的歐洲防務(wù)聯(lián)盟。[7]

永久結(jié)構(gòu)性合作框架的激活是最近十余年歐洲防務(wù)一體化最突出的進(jìn)展。永久結(jié)構(gòu)性合作框架旨在改變以往歐盟內(nèi)部雙邊與多邊軍事合作的混雜模式，使歐盟內(nèi)部的防務(wù)合作更有效，是“有能力且有意愿深化防務(wù)合作的成員國(guó)之間達(dá)成的一項(xiàng)具有約束力的、有抱負(fù)的、包容性的合作框架”。[8]其目標(biāo)是圍繞一些具體的、大體量的重點(diǎn)項(xiàng)目，將有意愿加強(qiáng)防務(wù)建設(shè)與合作的國(guó)家聚集在一起。這種合作是成員國(guó)之間的自愿合作，最終決策權(quán)仍然保留在成員國(guó)手里。未參與合作的歐盟成員國(guó)在符合標(biāo)準(zhǔn)的情況下可以申請(qǐng)加入，而已經(jīng)參與合作的成員國(guó)也可以選擇自行退出。永久結(jié)構(gòu)性合作框架還明確了參與國(guó)必須履行的五方面約束性義務(wù)，包括防務(wù)開(kāi)支、防務(wù)設(shè)施、能力建設(shè)、軍事工業(yè)以及在歐洲防務(wù)局下的合作。這一框架有助于歐盟擺脫因成員國(guó)意見(jiàn)分歧和能力差異而造成的防務(wù)一體化受阻，鼓勵(lì)一部分國(guó)家率先開(kāi)展防務(wù)合作，形成示范效應(yīng)，最終帶動(dòng)防務(wù)一體化整體發(fā)展。時(shí)任歐洲理事會(huì)主席圖斯克高度稱(chēng)贊永久結(jié)構(gòu)性合作框架，認(rèn)為它是半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)歐洲防務(wù)合作夢(mèng)想的實(shí)現(xiàn)。

歐洲防務(wù)基金的建立旨在促進(jìn)歐盟成員國(guó)之間的國(guó)防研究和開(kāi)發(fā)合作。其目標(biāo)是推動(dòng)歐盟企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)在最先進(jìn)和可互操作的國(guó)防技術(shù)和設(shè)備研究開(kāi)發(fā)方面的合作，提升歐盟在國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)新潛力和競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而增強(qiáng)歐盟及其成員國(guó)的戰(zhàn)略自主和復(fù)原能力。此前，歐盟在防務(wù)研發(fā)領(lǐng)域合作不足，據(jù)歐盟委員會(huì)估算，歐盟國(guó)防科研總投資中僅有9%為聯(lián)合投入，導(dǎo)致歐盟各成員國(guó)每年重復(fù)投資金額多達(dá)250億至1000億歐元。為解決這一問(wèn)題，歐盟于2017年設(shè)立歐洲防務(wù)基金，并實(shí)行兩項(xiàng)先導(dǎo)計(jì)劃：“防務(wù)研究預(yù)備行動(dòng)”（PADR）和“歐洲防務(wù)工業(yè)發(fā)展計(jì)劃”（EDIDP）。前者在2017—2019年實(shí)施，累計(jì)向18個(gè)國(guó)防研發(fā)合作項(xiàng)目投資0.9億歐元；后者在2019—2020年累計(jì)向42個(gè)防務(wù)研發(fā)合作項(xiàng)目投資5億歐元。兩個(gè)項(xiàng)目均已完成并取得成效。2021年6月30日，歐盟委員會(huì)舉行線(xiàn)上會(huì)議，正式啟動(dòng)歐洲防務(wù)基金，并通過(guò)了2021—2022財(cái)年的首批11.7億歐元投資計(jì)劃，最終篩選出61個(gè)項(xiàng)目作為首批受資助項(xiàng)目。這些項(xiàng)目共涉及26個(gè)歐盟成員國(guó)的692家法人實(shí)體，平均每個(gè)項(xiàng)目有來(lái)自8個(gè)歐盟成員國(guó)的18個(gè)實(shí)體參與，法國(guó)、德國(guó)、意大利、西班牙等傳統(tǒng)強(qiáng)國(guó)為主要參與者。歐洲防務(wù)基金2021—2027財(cái)年總預(yù)算為80億歐元，其中27億歐元用于防務(wù)研究合作，53億歐元用于產(chǎn)能開(kāi)發(fā)合作，以補(bǔ)充各國(guó)的投資。

2022年烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，歐盟出臺(tái)大量政策文件，設(shè)計(jì)各種政策工具，推動(dòng)歐洲防務(wù)一體化發(fā)展。這種推動(dòng)作用首先體現(xiàn)在歐盟為援助烏克蘭而采取的具體措施上。一是激活歐洲和平基金。歐洲和平基金成立于2021年3月，是一個(gè)非預(yù)算融資機(jī)制，即由成員國(guó)直接融資，而不是由歐盟預(yù)算劃撥，用于向第三方國(guó)家、地區(qū)或國(guó)際組織提供安全與防務(wù)方面的財(cái)政、技術(shù)和物資支持。在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后的第四天，歐盟就同意動(dòng)用該基金向?yàn)蹩颂m提供致命武器和其他援助，這是歐盟首次對(duì)外援助致命武器。時(shí)任歐盟外交與安全政策高級(jí)代表博雷利認(rèn)為這打破了禁忌，也有學(xué)者認(rèn)為這不但在法律層面，而且在觀念層面都是一種突破。[9]二是成立歐盟烏克蘭軍事援助團(tuán)。經(jīng)歐洲理事會(huì)同意，歐盟烏克蘭軍事援助團(tuán)于2022年11月正式成立，這是歐盟共同外交與安全政策框架下的首個(gè)援助團(tuán)。歐盟有24個(gè)成員國(guó)參與提供訓(xùn)練模塊和軍事人員，僅2023年接受訓(xùn)練的士兵就達(dá)3萬(wàn)人，到2025年末這一數(shù)字預(yù)計(jì)能夠達(dá)到7.5萬(wàn)人。三是設(shè)計(jì)援助烏克蘭軍火的三個(gè)渠道。第一個(gè)渠道是通過(guò)歐洲和平基金提供10億歐元，利用成員國(guó)現(xiàn)有的軍火庫(kù)存贈(zèng)予烏克蘭武器；第二個(gè)渠道是通過(guò)歐洲和平基金提供另外10億歐元，聯(lián)合購(gòu)買(mǎi)歐洲國(guó)防企業(yè)的軍火交給烏克蘭；第三個(gè)渠道是2023年5月3日，歐盟委員會(huì)通過(guò)《支持彈藥生產(chǎn)法案》，以增強(qiáng)歐盟軍火生產(chǎn)能力，為烏克蘭供應(yīng)軍火。

除了專(zhuān)門(mén)支持烏克蘭的政策措施，歐盟發(fā)布文件或政策指令最多的是針對(duì)歐洲防務(wù)一體化相關(guān)議題，這對(duì)歐洲防務(wù)一體化建設(shè)更具普遍意義。2022年3月21日，歐盟通過(guò)名為《戰(zhàn)略指南針》的行動(dòng)計(jì)劃，提出歐盟未來(lái)10年安全和防務(wù)領(lǐng)域的目標(biāo)和計(jì)劃。該計(jì)劃包含80項(xiàng)具體承諾，旨在增加歐盟防務(wù)能力和預(yù)算，增強(qiáng)歐盟的行動(dòng)能力，強(qiáng)化國(guó)防韌性；增強(qiáng)伙伴關(guān)系，成員國(guó)同意實(shí)質(zhì)性增加國(guó)防開(kāi)支，通過(guò)增強(qiáng)互操作性和減少產(chǎn)業(yè)碎片化，利用永久結(jié)構(gòu)性合作框架和歐洲防務(wù)基金等現(xiàn)有機(jī)制，改善國(guó)防開(kāi)支，提高軍事一體化水平。2022年7月，歐盟委員會(huì)提出《通過(guò)共同采購(gòu)加強(qiáng)歐洲國(guó)防工業(yè)法案》（EDIRPA），并于2023年10月獲得歐盟理事會(huì)通過(guò)，目的是建立一個(gè)短期的聯(lián)合防務(wù)采購(gòu)工具，激勵(lì)歐盟成員國(guó)聯(lián)合采購(gòu)防務(wù)產(chǎn)品，但采購(gòu)決定權(quán)在成員國(guó)手中。2024年3月，歐盟委員會(huì)出臺(tái)《歐洲國(guó)防工業(yè)戰(zhàn)略》（EDIS），該戰(zhàn)略包括三個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)：到2030年，歐盟內(nèi)部國(guó)防貿(mào)易要占到歐盟防務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)價(jià)值的35%；激勵(lì)成員國(guó)在2030年之前購(gòu)買(mǎi)50%的歐盟防務(wù)產(chǎn)品，到2035年為60%；到2030年聯(lián)合購(gòu)買(mǎi)比例達(dá)到40%。同月，歐盟委員會(huì)又提出關(guān)于歐洲國(guó)防工業(yè)計(jì)劃（EDIP）的立法提案，目標(biāo)是加強(qiáng)歐洲國(guó)防技術(shù)和工業(yè)基礎(chǔ)，尤其是采取更有組織性的長(zhǎng)期方式增加產(chǎn)能。

特朗普上臺(tái)后，美國(guó)的歐洲政策發(fā)生逆轉(zhuǎn)，引發(fā)歐洲領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)憂(yōu)。2025年3月，歐盟成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人召開(kāi)特別峰會(huì)，討論防務(wù)自主問(wèn)題。此后，歐盟委員會(huì)公布《重新武裝歐洲/戰(zhàn)備計(jì)劃2030》和《歐洲防務(wù)白皮書(shū)》兩份文件?！吨匦挛溲b歐洲/戰(zhàn)備計(jì)劃2030》是一個(gè)特別融資計(jì)劃，目標(biāo)是調(diào)動(dòng)8000億歐元，提升歐洲防務(wù)能力。主要措施包括：對(duì)歐盟成員國(guó)進(jìn)行財(cái)政政策松綁，允許其在國(guó)防開(kāi)支方面突破財(cái)政紀(jì)律限制；向成員國(guó)提供1500億歐元貸款，推動(dòng)聯(lián)合軍備采購(gòu)；調(diào)整各國(guó)預(yù)算結(jié)構(gòu)，增加對(duì)國(guó)防工業(yè)的投資；引入私人資本，放寬金融對(duì)軍工產(chǎn)業(yè)的支持；等等?！稓W洲防務(wù)白皮書(shū)》主要設(shè)置了2030年的戰(zhàn)備目標(biāo)，重點(diǎn)包括加速擴(kuò)充防務(wù)投資資金來(lái)源、促進(jìn)大型聯(lián)合武器采購(gòu)計(jì)劃、提高歐洲軍工產(chǎn)能和強(qiáng)化跨大西洋聯(lián)盟等。為了加強(qiáng)歐洲戰(zhàn)略自主，重新武裝歐洲，歐洲一些政治人物不斷提出各種建議。例如，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍于2025年初再次提出法國(guó)可以為歐洲提供“核保護(hù)傘”的計(jì)劃，但應(yīng)者寥寥。英國(guó)首相斯塔默3月份提出組建一個(gè)由英國(guó)和法國(guó)主導(dǎo)的“志愿聯(lián)盟”，但能否組建成功以及如何部署仍是未知數(shù)。4月初，英國(guó)提出設(shè)立一個(gè)便于聯(lián)合采購(gòu)軍事裝備、儲(chǔ)備武器、資助歐洲國(guó)家重整裝備的歐洲聯(lián)合防務(wù)基金。

烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，歐洲的安全認(rèn)知發(fā)生巨大變化，刺激了歐盟對(duì)戰(zhàn)略自主的追求。幾年前提出“歐洲主權(quán)”的馬克龍于2025年1月又提出“戰(zhàn)略覺(jué)醒”概念。德國(guó)在軍事擴(kuò)張、對(duì)外干預(yù)和防務(wù)輸出上一直較為保守謹(jǐn)慎，但已經(jīng)把國(guó)防預(yù)算提高到占GDP2%以上，并同意特朗普最近提出的把國(guó)防預(yù)算提高到占GDP5%的新要求，同時(shí)向?yàn)蹩颂m大量輸送軍事援助。丹麥于2022年6月決定加入歐盟的共同外交和安全政策框架，并分別于2023年3月和5月正式加入歐洲防務(wù)局和永久結(jié)構(gòu)性合作框架，成為該機(jī)制第26個(gè)成員國(guó)。2025年3月和4月，瑞典和芬蘭放棄中立，加入北約。歐洲安全形勢(shì)變化和歐盟在安全防務(wù)領(lǐng)域推出的一系列措施，推動(dòng)了歐洲防務(wù)一體化的進(jìn)一步發(fā)展。

歐洲防務(wù)一體化仍面臨諸多困境

歐盟戰(zhàn)略自主概念提出十余年來(lái)，歐洲防務(wù)聯(lián)盟建設(shè)重新提上日程，歐洲防務(wù)一體化得到推進(jìn)，這在烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后表現(xiàn)尤為明顯，但其前景依然不明朗。馮德萊恩在2023年“盟情咨文”中指出，“我們?cè)谟?7個(gè)成員國(guó)的時(shí)候開(kāi)始建立歐洲防務(wù)聯(lián)盟，我相信在有30多個(gè)成員國(guó)時(shí)我們可以建成它”。[10]2024年底，馮德萊恩在其新任期施政綱領(lǐng)中提出要在任內(nèi)建設(shè)真正的歐洲防務(wù)聯(lián)盟，但歐洲領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于何時(shí)能夠建成歐洲防務(wù)聯(lián)盟也沒(méi)有把握，這主要是因?yàn)闅W洲在如何建立防務(wù)聯(lián)盟問(wèn)題上存在較大分歧和外部挑戰(zhàn)。

首先，誰(shuí)應(yīng)該對(duì)歐洲安全負(fù)責(zé)？盡管歐盟積極推動(dòng)戰(zhàn)略自主，但歐洲安全問(wèn)題應(yīng)該由北約、歐洲還是各成員國(guó)負(fù)責(zé)，歐洲國(guó)家意見(jiàn)并不一致。選擇“戰(zhàn)略自主”而不是“獨(dú)立”這一概念，也是為了讓歐盟所有成員國(guó)都能夠接受這一概念的模糊性，而不用實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)和落實(shí)。[11]歐洲安全依賴(lài)北約，準(zhǔn)確而言是依賴(lài)美國(guó)。在歐盟日益重視戰(zhàn)略自主的背景下，以法國(guó)為首的一些國(guó)家支持以歐洲為中心的安全防務(wù)架構(gòu)，但部分國(guó)家意見(jiàn)并不一致。英國(guó)和一些中東歐國(guó)家在安全問(wèn)題上更傾向于依賴(lài)北約，被稱(chēng)為“大西洋主義派”。他們認(rèn)為降低歐洲對(duì)美國(guó)的依賴(lài)將損害北約成員國(guó)之間的互操作性，對(duì)歐洲的安全構(gòu)成潛在的破壞。這對(duì)歐盟戰(zhàn)略自主和防務(wù)一體化而言是結(jié)構(gòu)性矛盾，短期內(nèi)難以解決。即便是追求戰(zhàn)略自主，歐洲安全防務(wù)應(yīng)該由歐盟，特別是歐盟委員會(huì)來(lái)推動(dòng)，還是通過(guò)歐盟成員國(guó)之間傳統(tǒng)的多邊合作，或者通過(guò)另一種超出歐盟范圍的歐洲框架來(lái)推動(dòng)？安全與防務(wù)是國(guó)家的核心主權(quán)，即便是一些強(qiáng)烈支持歐洲一體化的國(guó)家，在賦予歐盟安全與防務(wù)事務(wù)重大權(quán)力這一問(wèn)題上也表現(xiàn)得很猶豫。歐洲國(guó)家在這一問(wèn)題上的認(rèn)知分歧，是導(dǎo)致歐洲難以推進(jìn)防務(wù)一體化的根本原因。

其次，歐洲是否具有值得信賴(lài)的軍工能力？盡管歐洲領(lǐng)導(dǎo)人目前熱衷于談?wù)搼?zhàn)略自主，但2022年歐盟國(guó)家采購(gòu)的軍火中只有18%為聯(lián)合采購(gòu)，遠(yuǎn)低于歐盟設(shè)定的35%的目標(biāo)。造成這種情況的原因是歐洲國(guó)防工業(yè)的碎片化。共同防務(wù)在歐洲屬于政府主導(dǎo)的事務(wù)，盡管歐盟委員會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)政策擁有管轄權(quán)，但成員國(guó)往往援引《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第三百四十六條來(lái)抵制歐盟委員會(huì)對(duì)國(guó)防工業(yè)這個(gè)“特殊”經(jīng)濟(jì)部門(mén)的介入，國(guó)防工業(yè)因此成為游離于一體化之外的經(jīng)濟(jì)“孤島”。[12]由于國(guó)防生產(chǎn)商屬于不同的國(guó)家，有不同的利益分割，各國(guó)都致力于加強(qiáng)對(duì)本國(guó)國(guó)防工業(yè)的保護(hù)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲國(guó)家大幅削減軍事預(yù)算，歐洲本土國(guó)防工業(yè)供應(yīng)商也因此壓縮規(guī)模，成為小眾、小批量、單位成本高昂的生產(chǎn)商。這就造成了一個(gè)惡性循環(huán)，歐洲國(guó)防工業(yè)的碎片化導(dǎo)致北約中的歐洲成員國(guó)越來(lái)越多地將采購(gòu)轉(zhuǎn)向具備大規(guī)模生產(chǎn)能力的美國(guó)、日本甚至韓國(guó)。歐盟27國(guó)的防務(wù)采購(gòu)和生產(chǎn)高度分化，至少有7種不同類(lèi)型的坦克、9種自行榴彈炮和7種步兵戰(zhàn)車(chē)。歐洲國(guó)防工業(yè)的碎片化不僅提高了其生產(chǎn)成本，也導(dǎo)致互操作性差。生產(chǎn)的槍彈口徑不統(tǒng)一，軍用車(chē)輛使用的燃料標(biāo)號(hào)不一致，零配件的配發(fā)也比較混亂。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，支持提升歐洲防務(wù)能力和發(fā)展歐洲國(guó)防工業(yè)的聲音不斷增強(qiáng)，但實(shí)行起來(lái)面臨較大阻力。法國(guó)和意大利等歐盟成員國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)比較大，其支持增加購(gòu)買(mǎi)歐洲本土生產(chǎn)的武器，并強(qiáng)調(diào)成員國(guó)政府的干預(yù)。但歐洲之外的武器，尤其是美國(guó)的武器價(jià)格通常較低，且在北約范圍內(nèi)互操作性也較強(qiáng)。德國(guó)和荷蘭等國(guó)傾向于更少的保護(hù)主義，支持更有效的防務(wù)開(kāi)支和依靠全球市場(chǎng)。即便像德國(guó)這樣支持“重新武裝歐洲”計(jì)劃的國(guó)家，也并不同意直接“購(gòu)買(mǎi)歐洲貨”。2025年3月，歐盟委員會(huì)發(fā)布的防務(wù)白皮書(shū)指出，歐洲防務(wù)要實(shí)現(xiàn)真正自主，唯一途徑是推動(dòng)更多聯(lián)合采購(gòu)和多個(gè)成員國(guó)參與的泛歐洲戰(zhàn)略項(xiàng)目。然而，由于各國(guó)政府主導(dǎo)采購(gòu)，僅從軍工生產(chǎn)和采購(gòu)情況來(lái)看，歐洲防務(wù)一體化就已經(jīng)存在巨大的技術(shù)性障礙。

最后，采購(gòu)武器的資金從何而來(lái)？盡管歐盟成員國(guó)在增加防務(wù)開(kāi)支問(wèn)題上有廣泛共識(shí)，但在如何提供資金支持上有不同意見(jiàn)。由于在安全防務(wù)上長(zhǎng)期依賴(lài)美國(guó)，很多歐盟成員國(guó)并不愿意增加防務(wù)投入，到目前仍沒(méi)有達(dá)到國(guó)防開(kāi)支占GDP2%這一目標(biāo)?！爸匦挛溲b歐洲”計(jì)劃提出了8000億歐元的融資計(jì)劃，其中1500億歐元用于貸款給各成員國(guó)，以支持“更多的聯(lián)合采購(gòu)，購(gòu)買(mǎi)更多的歐洲軍備”。其余資金的來(lái)源則包括：放松《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》，突破歐盟的財(cái)政紀(jì)律，對(duì)成員國(guó)進(jìn)行財(cái)政政策松綁，釋放軍費(fèi)空間；調(diào)整各國(guó)預(yù)算結(jié)構(gòu)，通過(guò)發(fā)行歐洲債券的方式聯(lián)合借款，增加對(duì)國(guó)防工業(yè)的投資；引入私人資本，放寬金融對(duì)軍工產(chǎn)業(yè)的支持。2017年討論歐洲防務(wù)基金時(shí)，歐盟委員會(huì)首次提出發(fā)行歐洲防務(wù)債券的想法。這種債券可以讓歐盟擁有相當(dāng)數(shù)量的資金用于軍事開(kāi)支，而不必依賴(lài)成員國(guó)的預(yù)算或者現(xiàn)存的歐盟金融機(jī)制。在當(dāng)前形勢(shì)下，這種想法相當(dāng)有吸引力。越來(lái)越多的成員國(guó)（主要是愛(ài)沙尼亞、波蘭，以及法國(guó)、意大利、西班牙等國(guó)）強(qiáng)烈支持這種聯(lián)合借款方案，但德國(guó)、荷蘭和奧地利等國(guó)可能需要支付比本國(guó)債券更高的利息，因而反對(duì)發(fā)行歐洲防務(wù)債券，認(rèn)為聯(lián)合借款應(yīng)該是一次性的例外。受新冠疫情和烏克蘭危機(jī)影響，歐洲經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻，提高防務(wù)支出可能意味著削減福利、增加稅收或者承擔(dān)新的債務(wù)，這對(duì)各國(guó)政府構(gòu)成了嚴(yán)峻考驗(yàn)。

結(jié)""語(yǔ)

歐洲一體化的目的是使歐洲在國(guó)際舞臺(tái)上成為一支獨(dú)立的力量。盡管歐洲防務(wù)共同體之類(lèi)的設(shè)想在歐洲一體化之初就被提出，但防務(wù)一體化一直是歐洲一體化的短板。近年來(lái)，地緣政治形勢(shì)緊張使歐洲對(duì)戰(zhàn)略自主的追求日益強(qiáng)烈，推動(dòng)歐洲防務(wù)一體化顯著發(fā)展。歐洲提出很多有抱負(fù)的計(jì)劃，設(shè)立目的多樣的基金，也提出建立歐洲防務(wù)聯(lián)盟的目標(biāo)。然而，安全防務(wù)是國(guó)家主權(quán)的核心領(lǐng)域，而在主權(quán)問(wèn)題上歐盟國(guó)家歷來(lái)謹(jǐn)慎，很難有突出作為。烏克蘭危機(jī)進(jìn)一步表明，歐洲在安全問(wèn)題上離不開(kāi)北約和美國(guó)，北約在歐洲集體防務(wù)中的作用也進(jìn)一步得到強(qiáng)化。歐洲各國(guó)或許在一定時(shí)期內(nèi)會(huì)繼續(xù)提出并推進(jìn)防務(wù)一體化的各種項(xiàng)目，但在安全和防務(wù)事務(wù)上仍然需要北約和美國(guó)，歐洲防務(wù)一體化任重道遠(yuǎn)。

[1]"Holly"Wyatt-Walter，"The"European"Community"and"the"Security"Dilemma，"1979-92，"London："Macmillan"Press"Ltd，"1997，"p.21.

[2]"“Towards"a"More"Competitive"and"Efficient"Defence"and"Security"Sector，”"European"Commission，"July"2013，"https：//ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/en/memo_13_722/MEMO_13_722_EN.pdf.

[3]"“Shared"Vision，"Common"Action："A"Stronger"Europe"—"A"Global"Strategy"for"the"European"Union’s"Foreign"and"Security"Policy，”"European"Union，"June"2016，"https：//www.eeas.europa.eu/sites/default/files/eugs_review_web_0.pdf.

[4]"房樂(lè)憲、殷佳章：《歐盟的戰(zhàn)略自主追求及其國(guó)際含義》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2020年第11期，第57-63頁(yè)。

[5]"Mario"Damen，"“EU"Strategic"Autonomy"2013-2023："From"Concept"to"Capacity，”"July"2022，"https：//www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2022/733589/EPRS_BRI（2022）733589_EN.pdf.

[6]"Steven"Blockmans"and"Giovanni"Faleg，"“More"Union"in"European"Defence，”"June"23，"2015，"https：//cdn.ceps.eu/wp-content/uploads/2015/03/TFonEuropeanDefence.pdf.

[7]"“President"Jean-Claude"Juncker’s"State"of"the"Union"Address"2017，”"European"Commission，"September"2017，"https：//www.eeas.europa.eu/sites/default/files/speech-17-3165_en.pdf.

[8]“Permanent"Structured"Cooperation"—"PESCO，”"Council"of"the"European"Union，"November"2024，"https：//www.consilium.europa.eu/en/policies/pesco/.

[9]"姚景晨：《俄烏沖突對(duì)歐洲防務(wù)一體化的影響》，載《復(fù)旦國(guó)際關(guān)系評(píng)論》2024年第2期，第219頁(yè)。

[10]"“2023"State"of"the"Union"Address"by"President"Von"der"Leyen，”"European"Commission，"September"2023，"https：//ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_23_4426.

[11]"Eva"Michaels"amp;"Monika"Sus，"“（Not）Coming"of"Age？"Unpacking"the"European"Union’s"Quest"for"Strategic"Autonomy"in"Security"and"Defence，”"European"Security，"Vol.33，"No.3，"pp.383-405.

[12]"孔剛：《歐洲聯(lián)盟共同防務(wù)：當(dāng)代定位與基本邏輯》，載《歐洲研究》2017年第5期，第89-112頁(yè)。