地方政府債務治理緩解了中小銀行風險嗎？

摘" "要：本文采用強度雙重差分模型，探討地方政府債務治理對中小銀行風險的影響，揭示了地方政府債務治理改革對銀行風險管理的積極作用。在傳導效應方面，債務治理政策通過提升銀行財務表現(xiàn)、促進銀行存貸比的提高、抑制銀行投機行為等方面緩解中小銀行風險。異質(zhì)性分析表明，在銀行市場壟斷程度較高的地區(qū)以及具有國有股東背景、貸款集中度較高的銀行中，地方政府債務治理的作用更加突出。由此提出完善可持續(xù)的地方政府債務治理策略等相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務治理；中小銀行；風險

中圖分類號：F830" 文獻標識碼：A" 文章編號：1674-2265（2025）05-0067-11

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2025.05.007

一、引言與文獻綜述

2023年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，“要統(tǒng)籌化解房地產(chǎn)、地方債務、中小金融機構(gòu)等風險?！睘榉e極穩(wěn)妥防控重點領(lǐng)域風險，國家金融監(jiān)督管理總局將推進中小金融機構(gòu)改革化險列為2024年八項重點工作任務之首。中小銀行立足當?shù)兀墙鹑隗w系的“毛細血管”，近年來河南村鎮(zhèn)銀行等風險事件頻發(fā)，反映出中小銀行仍然存在風險積聚問題。我國信貸市場存在“自上而下的順次覆蓋、從下往上逆向覆蓋較難”的特點（肖銳等，2024）[1]。地方屬性較強的地方銀行可看作中央向地方分權(quán)的一種途徑，而地方政府的控制權(quán)大小則反映了地方政府向市場的一種分權(quán)途徑。中小銀行的設(shè)立目的是滿足區(qū)域內(nèi)目標群體的金融服務需求，是當?shù)亟鹑谙到y(tǒng)的主要組成部分，也是金融體系的薄弱環(huán)節(jié)。由于監(jiān)管機構(gòu)對區(qū)域性銀行跨區(qū)經(jīng)營實施嚴格控制，導致多數(shù)中小銀行的業(yè)務以本地為主。因此，中小銀行風險往往也呈現(xiàn)區(qū)域化特征，主要體現(xiàn)在其與地方經(jīng)濟密切相關(guān)，與地方政府債務捆綁。由于政商關(guān)系密切，中小銀行是支持地方經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，也是政府舉債的主要對象，從而導致銀行貸款集中度過高，這無疑加劇了中小銀行的經(jīng)營風險（郭曉蓓等，2022）[2]。

Reinhart和Rogoff（2010）[3]研究指出公共部門債務的擴張可能會削弱金融體系的穩(wěn)健性，在債務占GDP比重過高的情況下尤其如此。Zheng等（2021）[4]發(fā)現(xiàn)地方政府債務風險和銀行風險之間存在協(xié)同移動。在地方政府債務擴張背景下，中小銀行成為重要融資渠道，可能導致過度投資、資金效率降低，影響經(jīng)濟增長質(zhì)量，惡化企業(yè)經(jīng)營狀況并增加銀行信貸違約風險（李雙建和田國強，2022）[5]。政府對銀行信貸決策的干預也可能使銀行向不符合信貸標準的項目或企業(yè)放款，增加信用風險（祝繼高等，2020）[6]。在流動性風險方面，地方政府債務資金多投向長期項目，而銀行負債端多為短期資金，這種期限結(jié)構(gòu)的不匹配使得銀行在面臨資金需求時可能出現(xiàn)流動性短缺（黃志剛等，2024）[7]。此外，地方政府債務資金使用效率不高，項目收益無法及時覆蓋債務本息，導致銀行資金回流受阻，進一步加劇了流動性風險（范志忠，2021）[8]。關(guān)于地方政府債務治理的研究大多采用準自然實驗的方法具體探討地方政府債務治理的影響。在地方政府債務對中小銀行風險的傳導機制方面，通過信貸渠道，地方政府債務擴張會影響地方銀行的信貸資產(chǎn)質(zhì)量，導致不良貸款率上升（張婷希和項后軍，2023）[9]。當?shù)胤秸畠攤芰ο陆禃r，如土地收入減少或財政收入下滑，中小銀行的不良貸款可能大幅增加，從而影響其運營的穩(wěn)定性。Zhuo等（2016）[10]發(fā)現(xiàn)地方政府債務水平對銀行的冒險行為產(chǎn)生了積極影響，尤其是低資本、非國有和非上市銀行，違約風險導致不良貸款增加，以及私人信貸被擠出導致區(qū)域還款能力下降。在政府干預方面，田雅群等（2023）[11]指出，在財政壓力加大的背景下，地方政府通過干預農(nóng)村商業(yè)銀行的信貸方向，增加銀行的整體風險。這些特定項目或企業(yè)的高風險屬性可能導致銀行的整體風險水平上升。王偉等（2024）[12]的研究表明，中小銀行兼并重組減小了地方政府對銀行的控制程度，避免了低層級政府干預，降低銀行業(yè)風險。在地方政府債務管理改革的經(jīng)濟效應方面，梁若冰和王群群（2021）[13]研究發(fā)現(xiàn)，地方政府債務管理改革緩解了企業(yè)融資困境，改革主要通過降低融資平臺新增貸款來緩解上市公司的融資困境。劉瀾飚等（2023）[14]研究發(fā)現(xiàn)，地方政府債務長期化會擠出實體企業(yè)的債務融資。地方政府債務治理對于維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定、避免發(fā)生系統(tǒng)性金融風險具有重要作用，顯著提高了中小銀行風險承擔水平（劉瀾飚和薛正，2024）[15]。

相較于已有研究，本文的創(chuàng)新點如下：首先，不同于劉瀾飚和薛正（2024）[15]等現(xiàn)有研究，本文主要考察地方政府的化債行為對中小銀行風險緩解的積極影響。2014年修訂的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱新《預算法》）的主要內(nèi)容是“開前門、堵后門”，地方政府唯一的融資渠道只能是地方政府債券，即顯性債務?！秶鴦赵宏P(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱“43號文”）的主要內(nèi)容是地方政府的“存量債務償還、隱性債務置換”，兩項政策均強調(diào)化解地方政府隱性債務。本文從地方政府隱性債務角度劃分處理組和對照組，與兩項標志性文件的政策初衷和取向更加契合。其次，中小銀行根植區(qū)域經(jīng)濟，其股東大多為市級、區(qū)級層面，不同于以往研究大多以省為研究樣本，本文以城市為研究視角，使研究進一步細化深入。最后，本文不僅分析了地方政府債務治理對于中小銀行風險積聚的影響，為地方政府優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)提供了中小銀行的解釋立場，還進一步探討其傳導機制，突出地方政府債務治理政策在優(yōu)化銀行風險管理、提升銀行財務表現(xiàn)以及促進銀行信貸擴張方面發(fā)揮的積極作用，增強了研究的細致性與原理性。

二、理論分析

中小銀行在區(qū)域經(jīng)濟的沃土上萌芽、發(fā)展并逐步成長，但在現(xiàn)有的財政體制下，其面臨著諸多來自地方政府的干預和挑戰(zhàn)。在區(qū)域競爭日益加劇的背景下，地方政府由于在財權(quán)與事權(quán)的分配上存在錯配，往往具有強烈的信用擴張動機（毛萍等，2019）[16]。作為深嵌于當?shù)亟?jīng)濟的金融機構(gòu)，中小銀行長期以來不僅受到地方政府在經(jīng)營管理上的影響，甚至在部分情況下，地方政府還直接或間接地作為股東參與中小銀行的管理。這種干預通常表現(xiàn)為對銀行人事的任命、通過窗口指導干預信貸投向，以及利用中小銀行為PPP項目融資、向地方國有企業(yè)提供貸款等方式，因而使得中小銀行的資產(chǎn)端實際上承載了大量屬于地方政府的債務，使其風險敞口激增。從貸款集中度指標來看，中小銀行的貸款集中度普遍高于國有大行，這意味著它們對特定客戶或特定地區(qū)的依賴度較高，一旦地方政府債務違約，中小銀行的穩(wěn)健經(jīng)營將面臨巨大挑戰(zhàn)。

為了應對地方政府債務風險，近年來中央政府不斷完善地方政府債務治理框架，通過控制債務增量和著眼于存量化解，采取多元化策略以緩解地方政府債務風險。這一過程中的關(guān)鍵措施包括新《預算法》和國務院發(fā)布的“43號文”，明確了地方政府債務的管理思路和框架；2015年出臺的《財政部關(guān)于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》對地方政府的舉債權(quán)限和全程監(jiān)督流程進行了規(guī)范；2016年發(fā)布的《地方性政府債務風險應急處置預案》則進一步明確了地方政府債務風險事件的等級劃分和責任承擔，建立了預警和應急處理機制?！蛾P(guān)于印發(fā)地方政府性債務風險分類處置指南的通知》細化了地方政府債務的分類處理原則和義務承擔，《地方政府一般債務預算管理辦法》和《地方政府專項債務預算管理辦法》則進一步完善了地方政府債務發(fā)行和償還的制度框架。這些措施的陸續(xù)出臺基本構(gòu)建了地方政府債務管理的制度框架，為地方政府債務的治理和化解提供了規(guī)范和路徑。通過自主化債行為，地方政府債務風險有望逐步降低，從而減輕中小銀行面臨的信用風險和不良貸款壓力，使其能夠在更加穩(wěn)健的環(huán)境中運營，提升其金融中介功能和支持區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的能力。因此，本文提出假說1：

地方政府債務治理能夠降低中小銀行風險。

在具體的機理方面，首先，地方政府債務治理能夠改善銀行的信貸質(zhì)量和資產(chǎn)回報水平?；诮鹑谥薪楹徒鹑谏罨碚?，地方政府債務治理的推進為中小銀行提供了更多參與金融市場的機會，使得金融資源配置效率得到提升。在地方政府債務治理框架下，地方政府減少了對中小銀行的直接融資需求，使得這些銀行能夠?qū)⒏嗟馁Y金配置到更有經(jīng)濟回報的領(lǐng)域。隨著中小銀行的資金從地方政府的低效率項目中逐漸釋放出來，銀行可以參與更多有市場需求和回報的信貸項目，提升其資產(chǎn)的盈利能力，這直接改善了銀行的資產(chǎn)回報率和凈利息收益率，降低了成本收入比，從而實現(xiàn)財務狀況的持續(xù)改善。因此，地方政府債務治理能夠改善中小銀行財務狀況，從而緩解中小銀行風險。

其次，地方政府債務治理能夠增強銀行在穩(wěn)健環(huán)境下的放貸意愿。當?shù)胤秸畟鶆诊L險較大時，為了應對潛在的風險，中小銀行通常會保留一定的庫存現(xiàn)金以應付突發(fā)支付需求。同時，由于地方政府債務風險影響地方企業(yè)的還款能力，銀行往往減少貸款發(fā)放，從而使得存貸比維持在較低水平。隨著地方政府債務治理政策的有效推進，銀行的信貸風險得到緩解，貸款需求逐步恢復，銀行可能會逐步提高存貸比，以支持地方經(jīng)濟的增長并改善盈利水平。因此，地方政府債務治理能夠增強信貸風險承受力，從而緩解中小銀行風險。

最后，地方政府債務治理能減少銀行的投機心理，降低銀行的風險。地方政府債務無序擴張部分影響了銀行的投資理念，使其更加追求高回報，忽視潛在風險，偏向高風險、高回報的短期資產(chǎn)投資。地方政府債務治理會強化地方財政紀律，減少高風險融資需求，改善銀行的風險預期，有效減少了銀行對高風險、投機性資產(chǎn)的需求。因此，地方政府債務治理能夠引導銀行減少投機行為，從而緩解中小銀行風險。

基于以上分析，本文提出假說2：地方政府債務治理通過改善中小銀行財務狀況，增強信貸風險承受力，引導銀行減少投機行為來降低中小銀行風險。

三、研究設(shè)計

（一）樣本選擇和數(shù)據(jù)來源

本文選取2007—2023年我國中小銀行年度數(shù)據(jù)作為研究樣本，考慮到數(shù)據(jù)可得性，中小銀行主要包括城市商業(yè)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行，銀行的財務數(shù)據(jù)和分支機構(gòu)數(shù)據(jù)主要來源于國泰安數(shù)據(jù)庫；地方政府債務數(shù)據(jù)主要來源于萬得數(shù)據(jù)庫和企業(yè)預警通，地區(qū)經(jīng)濟、財政和金融數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》及國泰安數(shù)據(jù)庫。為了確保數(shù)據(jù)的有效性和可靠性，避免極端值對研究結(jié)果的潛在影響，本文對數(shù)據(jù)進行1%的雙邊縮尾處理?；谝陨蠑?shù)據(jù)，本文將銀行數(shù)據(jù)與地區(qū)數(shù)據(jù)進行匹配，構(gòu)建了城市—銀行非平衡面板數(shù)據(jù)，用于實證檢驗。

（二）模型設(shè)定

為了識別地方政府債務治理對中小銀行風險的影響，本文參考韓健和張又文（2024）[17]、梁若冰和王群群（2021）[13]的方法，利用2015年開始實施的新《預算法》及“43號文”作為準自然實驗，通過雙向固定效應模型，控制銀行個體和時間的影響以降低遺漏變量偏誤。具體模型如下：

[NPLi，j，t/RWAi，j，t=β0+β1TPj，t+β2Xi，t+β3Yj，t+μi+λt+εi，j，t]" "（1）

上式中，下標[i]、[j]和[t]分別表示銀行個體、所在城市和年份，被解釋變量[NPL]和[RWA]分別表示位于城市[j]的銀行[i]在[t]年的不良貸款率和風險加權(quán)資產(chǎn)占比；核心解釋變量[TP]為政策沖擊變量，即銀行所在地級市是否實施了地方政府債務管理體制改革。[X]為銀行層面控制變量集合；[Y]為各城市宏觀經(jīng)濟金融層面控制變量集合；[μ]為銀行固定效應；[λ]為年度固定效應；[ε]為隨機擾動項。若[β1]顯著為正，表明地方政府債務管理體制改革降低了中小銀行風險，則假設(shè)1得到經(jīng)驗證據(jù)的支持。

（三） 變量定義

1. 被解釋變量：不良貸款率（NPL）。該變量作為衡量銀行風險程度的關(guān)鍵變量，指金融機構(gòu)不良貸款占其總貸款余額的比例，是對已經(jīng)發(fā)生的信用風險的測量，能夠直觀地反映銀行貸款業(yè)務所面臨的風險狀況，屬于銀行的被動風險承擔（項后軍等，2018）[18]。本文還參考李雙健和田國強（2022）[5]的做法，使用風險加權(quán)資產(chǎn)占比（RWA），從動態(tài)視角衡量資產(chǎn)結(jié)構(gòu)對于風險的敏感度，對潛在風險進行綜合測算，衡量銀行的主動風險承擔。風險加權(quán)資產(chǎn)占比通常用來衡量銀行高風險等級資產(chǎn)占總資產(chǎn)的比重，包括表內(nèi)業(yè)務的風險和表外業(yè)務的風險。本文選用國泰安數(shù)據(jù)庫的風險加權(quán)資產(chǎn)測算公式：風險加權(quán)資產(chǎn)總計=信用風險加權(quán)資產(chǎn)+市場風險加權(quán)資產(chǎn)+操作風險加權(quán)資產(chǎn)。不良貸款率和風險加權(quán)資產(chǎn)占比從不同側(cè)重點衡量銀行風險，數(shù)值越大，代表銀行風險越大。

2. 核心解釋變量：地方政府債務治理的處理效應 （TP=TREAT×POST）。本文構(gòu)造處理組和對照組的虛擬變量（TREAT），以及地方政府債務管理制度框架建立前后的時間虛擬變量（POST）。2014年8月，中央政府頒布新《預算法》，從法律層面規(guī)范地方政府通過融資平臺及其他渠道融資；2014年9月，“43號文”進一步加強地方政府性債務管理。兩項政策均明確規(guī)定，自2015年1月1日起，加強地方政府債務管理，化解地方政府隱性債務，標志著地方政府債務管理制度框架的正式建立。因此，本文將2007—2014年定義為地方政府債務管理制度框架建立前的時期，并將該階段的變量POST賦值為0；將2015—2023年定義為制度框架建立后的時期，并將POST賦值為1。在進行雙重差分（DID）研究時，識別處理組和對照組是關(guān)鍵問題。新《預算法》的主要內(nèi)容是“開前門、堵后門”，旨在提高財政管理的規(guī)范性和效率。“開前門”主要指增加預算透明度與公眾參與，確保預算編制和執(zhí)行的合理性和有效性?！岸潞箝T”側(cè)重強化預算執(zhí)行的監(jiān)督和責任追究，防止資金亂用和挪用。簡單來說，地方政府唯一的融資渠道只能是地方政府債券（即顯性債務）?！?3號文”的主要內(nèi)容是地方政府的“存量債務償還、隱性債務置換”，兩項政策均強調(diào)化解地方政府隱性債務。從“開前門”的角度，梁若冰和王群群（2021）[13]以債券余額最早公布時間作為債務管理改革起點的研究方法廣受認可。該方法以數(shù)據(jù)公布為標志，將其視為地方政府債務治理的啟動，從顯性債務管理的視角來看具有較高的合理性。本文則從“堵后門”角度，參考張建順和匡浩宇（2021）[19]、梁虎和張珩（2021）[20]的做法，根據(jù)政策影響程度的差異，將地區(qū)劃分為處理組和對照組。該方法認為，地方政府隱性債務風險水平越高，受到的債務管理力度也越大，從隱性債務管理角度來看更為貼切，且與標志性的兩項政策文件的初衷和取向更加契合。具體而言，處理組由地方政府隱性債務風險水平較高的地區(qū)組成，對照組則為隱性債務風險水平較低的地區(qū)。為確保分組的科學性與合理性，本文采用了經(jīng)典的分組方法，即基于政策實施前3年關(guān)鍵變量的中位數(shù)進行分組（汪金祥等，2020）[21]。

為衡量地方政府隱性債務風險水平，使用地級市范圍內(nèi)地方融資平臺的有息負債總額占當?shù)卣话泐A算收入的比重作為衡量指標（劉曉蕾等，2021；蔡慶豐等，2024）[22，23]。此指標的構(gòu)建體現(xiàn)了債務風險的核心內(nèi)涵。隱性債務風險水平越高，意味著地方政府的償債能力相對于其承擔的償債責任缺口越大，從而表明隱性債務風險越大。關(guān)于處理組與對照組的劃分，先根據(jù)各地級市在新《預算法》和“43號文”實施前（即2012—2014年）的地方隱性債務風險水平，計算出隱性債務風險水平的均值，并對各地級市進行排序。然后，將隱性債務風險水平均值低于或等于中位值的地級市定義為對照組，認為這些地區(qū)受地方政府債務管理政策的影響較小；隱性債務風險水平高于中位值的地區(qū)則為處理組，這些地區(qū)受到地方政府債務管理政策的影響較大（張莉等，2018）[24]。通過這一分組方法，能夠較為精準地識別出受新《預算法》和“43號文”影響程度不同的地區(qū)，從而分析地方政府債務治理對中小銀行風險的差異化影響。

3.控制變量。本文參考韓健和張又文（2024）[17]、李雙健等（2024）[25]的研究，對可能影響地方中小銀行風險的其他因素進行了控制，具體包括銀行資產(chǎn)（Lnsize）、運營能力（Tato）、資本結(jié)構(gòu)（Retl）和核心資本（Cet1）等銀行特征控制變量，以及經(jīng)濟水平（Lnpgdp）、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（Indu）、財政收入水平（FRev）和金融發(fā)展程度（Depo）等地區(qū)經(jīng)濟特征控制變量。此外，鑒于可能存在遺漏變量的情況，本文還控制了個體和時間雙向固定效應。變量定義見表1。

四、實證分析

（一）描述性統(tǒng)計

表2報告了主要變量的描述性統(tǒng)計。據(jù)國家金融監(jiān)管總局對銀行業(yè)主要監(jiān)管指標數(shù)據(jù)的披露，2023年末，商業(yè)銀行不良貸款余額為3.2萬億元，不良貸款率為1.59%。本文研究的中小銀行樣本數(shù)據(jù)中，不良貸款率均值為1.82%，略高于商業(yè)銀行整體水平。風險加權(quán)資產(chǎn)占比的均值為0.638，標準差為0.186，最大值為0.903，說明樣本中小銀行的風險資產(chǎn)管理水平存在差異，該結(jié)果與劉瀾飚和薛正（2024）[15]的統(tǒng)計較為接近。地方政府債務治理的政策變量均值為0.440，代表受到該政策影響的中小銀行接近樣本總量的一半。其他控制變量統(tǒng)計結(jié)果均如表2所示，其統(tǒng)計特征符合以往相關(guān)文獻的統(tǒng)計結(jié)果，不再贅述。

（二）基準回歸結(jié)果

基于2007—2023年中小銀行—城市匹配數(shù)據(jù)，對式（1）進行估計，估計結(jié)果如表3所示。采用逐步回歸方法，依次在模型中加入城市層面控制變量與企業(yè)層面控制變量，雙重差分估計項系數(shù)至少在5%的水平上顯著為負。對比逐步回歸結(jié)果發(fā)現(xiàn)，雙重差分估計項系數(shù)并未發(fā)生大的變化，說明強度雙重差分的估計結(jié)果是可靠的。列（1）—（3）顯示，地方政府債務治理政策顯著降低了中小銀行的不良貸款率，回歸系數(shù)均為負值且顯著，表明債務治理政策的實施有效降低了銀行的信用風險，改善了銀行的資產(chǎn)質(zhì)量。地方政府債務治理政策通過優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)、提高償債能力，并增強債務透明度和可持續(xù)性，顯著降低了中小銀行持有的地方政府相關(guān)債務的信用風險。另外，控制債務規(guī)模和優(yōu)化財政狀況既有助于穩(wěn)定地方經(jīng)濟，又能改善其他經(jīng)濟主體的融資環(huán)境，緩解融資難、融資貴的問題，進而優(yōu)化銀行的經(jīng)營環(huán)境，降低其經(jīng)營風險。

同時，列（4）顯示，地方政府債務治理政策對風險加權(quán)資產(chǎn)占比的回歸系數(shù)為-0.0519，且通過了5%的顯著性檢驗，表明地方政府債務治理政策通過降低銀行風險敞口，減輕了銀行的資本壓力。在這一政策框架下，地方政府主要通過發(fā)行債券置換隱性債務，從而優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)。根據(jù)商業(yè)銀行資本監(jiān)管規(guī)定，地方政府債券被視為相對安全的資產(chǎn)，其風險權(quán)重較低，僅為20%。因此，中小銀行能夠?qū)⒉糠指唢L險資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為風險較低的政府債券，從而降低資產(chǎn)組合的加權(quán)風險水平，進一步優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)。

從控制變量看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對不良貸款率的影響顯著為負，表明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化有助于提升銀行貸款的償還能力，進而改善銀行的信貸質(zhì)量。運營能力對中小銀行的風險管理產(chǎn)生了重要影響，運營能力較強的銀行在應對不良貸款率上表現(xiàn)更好。

（三）平行趨勢檢驗

為保證雙重差分模型的適用性，有必要檢驗在地方政府債務管理制度框架建立前，地方政府干預程度較強地區(qū)與干預程度較弱地區(qū)的中小銀行風險承擔水平是否具有相同的時間趨勢，從而驗證平行趨勢假設(shè)。

1. 不良貸款率的平行趨勢檢驗圖。從平行趨勢檢驗圖可以看出，在政策實施前（pre_5—pre_2），估計的效應大體圍繞0波動，且置信區(qū)間均包含0，表明地方政府債務治理政策實施之前，處理組和對照組在不良貸款率上的變化趨勢沒有顯著差異，說明政策實施前處理組和對照組之間的差異主要來源于固定效應，而非政策干預的影響，符合雙重差分模型的平行趨勢假設(shè)，驗證了后續(xù)分析的合理性和可信度。

在政策實施時點，不良貸款率的變化趨勢開始表現(xiàn)出顯著的變化，與地方政府債務治理政策的初步介入和執(zhí)行有關(guān)。政策實施后（post_1—post_3），不良貸款率的估計效應下降趨勢愈加明顯，且誤差區(qū)間逐步收窄，回歸系數(shù)持續(xù)遠離零值。該結(jié)果表明政策對銀行資產(chǎn)質(zhì)量的改善效果具有持續(xù)性，政策的影響逐漸深化，地方政府債務治理政策在減少中小銀行風險敞口、優(yōu)化資產(chǎn)組合以及控制高風險貸款方面具有顯著成效。因此，平行趨勢檢驗圖驗證了雙重差分模型的有效性，結(jié)果表明政策實施后，處理組的不良貸款率顯著降低，進一步印證了地方政府債務治理政策優(yōu)化中小銀行信貸質(zhì)量的重要作用。

2. 風險加權(quán)資產(chǎn)占比的平行趨勢檢驗圖。從平行趨勢檢驗圖可以看出，地方政府債務治理政策實施前（pre_5—pre_2），處理組和對照組在風險加權(quán)資產(chǎn)占比的趨勢上無顯著差異，整體回歸系數(shù)接近零，未表現(xiàn)出顯著的差異。這表明在政策介入之前，處理組和對照組的風險加權(quán)資產(chǎn)占比的變動主要受到共同趨勢的影響，而非由政策驅(qū)動的差異造成，符合雙重差分模型平行趨勢假設(shè)的基本要求。

在政策實施時點及以后（current—post_3），處理組和對照組的風險加權(quán)資產(chǎn)占比趨勢開始發(fā)生明顯變化，風險加權(quán)資產(chǎn)占比系數(shù)顯著下降，誤差區(qū)間進一步縮窄，回歸系數(shù)逐步遠離零值。因此，地方政府債務治理政策對銀行的風險管理和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)具有顯著且持續(xù)的影響，平行趨勢假設(shè)得到了較好的滿足，為雙重差分估計結(jié)果的可靠性提供了堅實基礎(chǔ)。

五、穩(wěn)健性檢驗

（一）傾向得分匹配檢驗

本文采用傾向得分匹配方法來避免選擇性偏誤問題，為處理組中的中小銀行匹配控制組中傾向得分相近的中小銀行。具體而言，采用Logit模型估計傾向得分，并使用卡尺匹配和核匹配方法分別對處理組和對照組進行匹配。根據(jù)表4的回歸結(jié)果，列（1）和列（3）采用的是卡尺匹配方法，而列（2）和列（4）采用的是核匹配方法。在所有列中，地方政府債務治理的回歸系數(shù)均顯著為負，且均在5%的水平上顯著。地方政府債務治理對不良貸款率和風險加權(quán)資產(chǎn)占比的影響均表現(xiàn)出一致性，表明地方政府債務治理的加強能夠顯著降低中小銀行的風險。結(jié)果說明，地方政府通過債務治理提升區(qū)域經(jīng)濟穩(wěn)定性和銀行資產(chǎn)質(zhì)量，有效減少了銀行的風險暴露，匹配后的結(jié)果與基準回歸結(jié)果高度一致，進一步驗證了研究結(jié)論的穩(wěn)健性。

（二）安慰劑檢驗

為了排除遺漏關(guān)鍵變量對識別假設(shè)的干擾，通過隨機抽取進行安慰劑檢驗。圖3展示了在500次隨機模擬后，TP對不良貸款率的估計系數(shù)核密度分布及其對應的p值。結(jié)果顯示，真實估計值-0.3804（見表3）明顯低于反事實模擬的估計系數(shù)分布，且核密度的中心值接近于0。這表明，在反事實模擬中，隨機抽取的實驗組未表現(xiàn)出顯著的負向效應，而基準回歸中的顯著負向效應更加突出了地方政府債務治理對降低不良貸款率的實際作用。這一發(fā)現(xiàn)驗證了基準回歸的效應確實是由地方政府債務治理所引起的，而非隨機因素或遺漏變量的干擾，進一步驗證了本文結(jié)論的穩(wěn)健性。

同理，下圖展示了在500次隨機模擬后，TP_random對風險加權(quán)資產(chǎn)占比的估計系數(shù)核密度分布及其對應的p值。結(jié)果顯示，反事實模擬的估計系數(shù)分布較為集中，且遠高于基準回歸中的真實估計值-0.0519（見表3）。這表明，基準回歸中的效應確實是由地方政府債務治理所引起的，而不是由遺漏變量或其他隨機因素造成，進一步證明了本文研究結(jié)論的穩(wěn)健性。

（三）債務治理和非標違約的共同作用

本文在研究地方政府債務治理政策之前，注意到地方城投非標違約事件的發(fā)生亦會對中小銀行的風險造成影響，因此，有必要對該時間段的政策混雜效應進行研究。以中小銀行當年是否受到非標違約事件影響構(gòu)建另一虛擬變量Default，并將其加入基準模型進行回歸分析，結(jié)果見表5。結(jié)果顯示，地方政府債務治理對中小銀行不良貸款率有顯著的負向影響，列（1）—（3）的系數(shù)分別為-0.4651、-0.3444、-0.3511，且均通過了顯著性檢驗，與基準檢驗結(jié)果較為接近，表明地方政府債務治理能夠減少銀行面臨的信用風險。同時，地方城投非標違約事件與中小銀行的不良貸款率之間存在顯著的正向關(guān)系，列（1）—（3）的回歸系數(shù)分別為0.4416、0.5513、0.5168，均在1%的水平上顯著，表明地方城投非標違約事件加劇了銀行的信用風險，促進不良貸款的積累，進一步提高了銀行的風險暴露水平。

綜合分析地方政府債務治理和地方城投非標違約的共同作用，能夠觀察到這兩者之間的混雜效應。雖然地方政府債務治理對不良貸款率具有顯著的負向影響，有助于降低中小銀行的經(jīng)營風險；但地方城投非標違約的發(fā)生對銀行不良貸款率產(chǎn)生正向作用，加劇中小銀行的風險。更進一步，基于回歸系數(shù)的比較，經(jīng)過控制變量調(diào)節(jié)后，發(fā)現(xiàn)地方城投非標違約的回歸系數(shù)絕對值大于地方政府債務治理的回歸系數(shù)絕對值。這表明，地方城投非標違約對不良貸款率的影響程度大于地方政府債務治理政策的影響程度。因此，在分析中小銀行的風險時，需要綜合考慮債務治理和非標違約對銀行風險的雙重影響。

六、中介機制檢驗

（一）銀行財務狀況

參考已有研究，選擇資產(chǎn)收益率（ROA）與成本收入比例（CIR）表征中小銀行財務狀況（程小慶等，2020；唐紳峰和吳文洋，2024）[26，27]。表6列（1）和列（2）分別為地方政府債務治理對中小銀行資產(chǎn)收益率和成本收入比例的影響。列（1）中核心解釋變量的系數(shù)為0.1151且在5%的顯著性水平下顯著，表明地方政府通過加強債務治理改善了銀行所處的經(jīng)濟環(huán)境，進而提升了銀行的盈利能力。地方政府通過債務置換、債務重組和債務規(guī)?？刂频却胧?，減少了中小銀行在地方政府債務方面的風險敞口，進而提升了其資產(chǎn)質(zhì)量和盈利能力。列（2）中核心解釋變量的系數(shù)為-4.1646且在1%的顯著性水平下顯著，表明地方政府債務治理有效降低了銀行的成本收入比例，提高了銀行的運營效率。地方政府債務治理通過減輕地方財政壓力，為銀行提供了更為穩(wěn)定的經(jīng)營環(huán)境，促使銀行降成本、提效率、優(yōu)運營，進而提高中小銀行的盈利能力。綜上所述，地方政府債務治理政策通過降低地方政府債務風險、改善銀行的信貸質(zhì)量和資產(chǎn)回報，推動了銀行財務狀況的改善。

（二）銀行存貸比

存貸比（LDR）用貸款總額與存款總額的比值表示，核心作用在于平衡流動性風險與盈利性，避免比率過低導致資金閑置（丁鑫等，2025；金凌等，2025）[28，29]。表6列（3）為地方政府債務治理對中小銀行存貸比的回歸結(jié)果，核心解釋變量的系數(shù)為0.1200，且在5%的水平下顯著，說明隨著地方政府債務治理政策的實施，銀行存貸比顯著上升。隨著地方政府債務治理的推進，地方政府的信用得到保障。同時，地方政府對融資行為的規(guī)范與限制以及債務規(guī)模的控制和縮減，促使銀行對未來的信貸風險評估產(chǎn)生更為積極的態(tài)度。此外，地方政府債務治理為其他經(jīng)濟主體釋放了更多資金，緩解了地方經(jīng)濟的融資約束，進一步增強了中小銀行的風險承擔能力。因此，地方政府債務治理使中小銀行在更為穩(wěn)健的環(huán)境下提升貸款發(fā)放水平，增強了其信貸風險承擔意愿。

（三）銀行投機行為

本文使用銀行交易性金融資產(chǎn)占比（TFA）作為銀行投機行為的代理變量，該類資產(chǎn)通常具有較強的波動性和投機性，容易導致銀行在市場波動中遭受較大損失，增加其整體風險水平，該指標可以反映銀行的市場風險敞口、投機行為傾向以及流動性管理策略（楊箏等，2017；潘松劍等，2020）[30，31]。表6列（4）的結(jié)果顯示，地方政府債務治理的估計系數(shù)為-0.0179，且在1%的水平上顯著，表明地方政府債務治理顯著降低了銀行交易性金融資產(chǎn)占比。交易性金融資產(chǎn)通常具有較高的市場風險和波動性，其占比的下降反映出銀行在地方政府債務治理背景下，逐步降低對高風險資產(chǎn)的依賴，轉(zhuǎn)向更為穩(wěn)健的資產(chǎn)配置策略?？梢?，良好的債務治理能夠引導銀行減少投機行為，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從而降低市場風險敞口。

七、異質(zhì)性分析

（一）銀行環(huán)境差異

銀行市場壟斷程度越高，競爭不充分導致風險分散能力弱，地方政府償債壓力對其風險的沖擊更為顯著。因此，為了檢驗在地方政府開啟債務治理改革后，銀行風險在不同競爭環(huán)境下的反應，本文通過計算地區(qū)內(nèi)所有銀行分支機構(gòu)的數(shù)量占比，得出地區(qū)前三大銀行、前四大銀行和前五大銀行的市場集中度，用以衡量地區(qū)銀行壟斷程度，并按照中間值分組，進行子樣本回歸分析。

結(jié)果發(fā)現(xiàn)，地方政府債務治理效果在銀行壟斷程度較高的地區(qū)更為顯著。表7列（1）、列（3）和列（5）的結(jié)果顯示，在銀行壟斷程度較高的市場，地方政府債務治理政策實施對中小銀行的不良貸款率均表現(xiàn)為顯著的負向關(guān)系，回歸系數(shù)分別為-0.4344、-0.4562和-0.4310，且均在5%的顯著性水平下顯著。相比之下，列（2）、列（4）和列（6）顯示，在銀行市場競爭程度較高的地區(qū)，地方政府債務治理政策對不良貸款率的影響并不顯著。由此可以看出，在銀行壟斷程度較高的地區(qū)，中小銀行不可避免地承擔地方政府的融資需求，在地方政府債務治理時，該地區(qū)的中小銀行反應最為明顯。相反，在銀行壟斷程度較低的地區(qū)，地方政府在舉借債務時可能會面臨更多選擇和談判空間，由于多家銀行并存競爭，中小銀行的信貸投向和信貸收益更加市場化。隨著地方政府債務治理的實施，該地區(qū)中小銀行的業(yè)務雖然有所調(diào)整，但并未出現(xiàn)顯著改變。

（二）股東性質(zhì)差異

股東性質(zhì)作為銀行背景的核心因素，決定了銀行在處理地方政府融資需求時的風險承擔和業(yè)務決策。國有股東背景的銀行與政府有較為緊密的聯(lián)系，在地方政府償債壓力較大的情況下，可能需要承擔更多的地方政府融資需求。相較之下，民營股東背景的銀行通常更加市場化，決策更加靈活，較少依賴地方政府的融資支持，而外資股東背景的銀行則更注重全球化的風險管理標準，同樣關(guān)注債務風險的透明度和可控性。因此，不同類型股東背景的銀行風險容忍度差異較大，而在地方政府債務治理的過程中，不同銀行的風險改善也應存在差異。本文根據(jù)中小銀行第一大股東性質(zhì)分組，分別進行回歸，結(jié)果如表8所示。對于不同股東性質(zhì)的銀行，地方政府債務治理對不良貸款率的影響表現(xiàn)出了顯著差異。對于第一大股東為國有股東的銀行，列（1）顯示，債務治理變量的系數(shù)為

-0.4030，且在5%的顯著性水平下顯著，表明國有銀行與地方政府關(guān)系緊密，地方政府債務治理政策的實施有效減輕了國有銀行的負擔，從而改善銀行的信貸質(zhì)量。相比之下，對于第一大股東為民營股東和外資股東的銀行，核心解釋變量的系數(shù)雖為負數(shù)，但并不顯著。即民營銀行和外資銀行對地方政府債務治理的反應較為有限，這與其在信貸決策過程中較少依賴地方政府，更多注重市場和風險管理的獨立性有關(guān)。綜上，地方政府債務治理政策對國有股東背景的銀行不良貸款率的影響更為顯著。

（三）“壘大戶”現(xiàn)象差異

中小銀行在授信過程中“壘大戶”現(xiàn)象突出，向單一客戶或少數(shù)大客戶集中授信的情形屢見不鮮。地方政府及其融資平臺往往是中小銀行主要的授信對象，尤其在地方政府債務風險較大或地方財政困難時，銀行對地方政府和其相關(guān)項目的集中授信會導致風險過度集中。地方政府債務治理通過優(yōu)化銀行的授信結(jié)構(gòu)，能夠有效緩解這一問題。對于存在嚴重“壘大戶”現(xiàn)象的銀行，地方政府債務治理能夠顯著降低其風險。因此，本文以前十大和前一大客戶貸款比例的中位數(shù)為臨界值，將樣本劃分為貸款集中度高組和貸款集中度低組分別進行回歸。表9中，列（1）和列（3）分別為前一大和前十大客戶貸款比例較高的銀行，地方政府債務治理對不良貸款率的回歸系數(shù)分別為-0.5766和-0.4723 ，且在5%和1%的顯著性水平下顯著。相比之下，列（2）和列（4）分別為前一大和前十大客戶貸款比例較低的銀行，核心解釋變量的回歸系數(shù)并不顯著。以上結(jié)果表明，貸款集中度較高的銀行更易受到地方政府債務治理政策的影響，不良貸款率顯著降低。對于貸款較分散的銀行，風險已經(jīng)較為分散，地方政府債務治理的影響相對較小。

八、結(jié)論與政策建議

本研究采用強度雙重差分模型，探討地方政府債務治理對中小銀行風險承擔的影響，揭示了地方政府債務治理改革對銀行風險管理的重要作用。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府債務治理政策顯著降低了中小銀行的不良貸款率和風險加權(quán)資產(chǎn)占比，表明債務治理政策有效降低了銀行的信用風險和資本壓力。在傳導效應方面，地方政府債務治理提升了銀行的資產(chǎn)利潤率，降低了成本收入比，反映出政策的實施增強了銀行的盈利能力和運營效率。與此同時，政策的推進促進了銀行存貸比的提高，增強了銀行的風險承擔意愿，減少了投機行為，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供了更多的信貸支持。異質(zhì)性分析表明，在銀行市場壟斷程度較高的地區(qū)、具有國有股東背景和貸款集中度較高的中小銀行中，地方政府債務治理的作用更加突出。

據(jù)此，本文提出如下政策建議。首先，進一步完善可持續(xù)的地方政府債務治理，不斷提高地方政府債務的透明度。定期公布債務信息，包括債務規(guī)模、結(jié)構(gòu)、用途及償還計劃等，確保信息的準確性和完整性。加強債務限額管理，加強對債務限額使用的監(jiān)管，防止超限額舉債。優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)，避免短期償債壓力過大。其次，避免地方政府過度干預中小銀行的經(jīng)營決策。通過兼并重組等方式，提高中小銀行等級，減少低層級地方政府的過度干預，維護銀行經(jīng)營穩(wěn)定，有效降低中小銀行以及當?shù)亟?jīng)濟金融風險。加強對地方政府干預中小銀行經(jīng)營決策的監(jiān)管和問責力度，對違法違規(guī)行為進行嚴肅處理，確保銀行的獨立性和專業(yè)性。最后，加強對中小銀行的監(jiān)管和指導，促使其完善內(nèi)部風險控制機制。中小銀行應通過優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)、規(guī)范公司治理主體的履職要求，建立相互制衡、運行高效的公司治理機制與內(nèi)部控制體系，完善風險管理機制。通過制定和執(zhí)行內(nèi)部控制標準、加強風險評估和監(jiān)測、建立風險預警和處置機制等措施，提高銀行的風險防控能力（周芮帆，2025）[32]。

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