金融助力資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)生機(jī)理與路徑

黨的十八大以來(lái)，加快資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展成為社會(huì)各界關(guān)注的重要問(wèn)題，如何構(gòu)建系統(tǒng)性、可行性的支持路徑和政策體系則是破解這一難題的關(guān)鍵所在。金融政策作為具有同時(shí)推動(dòng)地區(qū)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要工具，在助力資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。

金融政策助力資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要意義

資源型城市是指以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開(kāi)采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市，而資源枯竭型城市指的是城市自然資源開(kāi)發(fā)量超過(guò) 70% 、面臨迫切轉(zhuǎn)型發(fā)展需要的資源型城市。積極發(fā)揮金融政策助力資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的作用，對(duì)實(shí)現(xiàn)金融高質(zhì)量發(fā)展和資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義。

完善相關(guān)地區(qū)支持政策體系的必然需要。從現(xiàn)有政策體系看，國(guó)家相關(guān)部門(mén)對(duì)資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展高度重視，先后出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見(jiàn)》《關(guān)于印發(fā)全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）的通知》《關(guān)于支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)施意見(jiàn)》《推進(jìn)資源型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展“十四五”實(shí)施方案》等多份支持資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的文件。然而，從文件涉及的政策工具看，財(cái)政政策、區(qū)域政策、創(chuàng)新政策、產(chǎn)業(yè)政策、營(yíng)商環(huán)境政策是支持資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要政策工具類(lèi)型，金融政策排序相對(duì)靠后、內(nèi)容篇幅較少，很多時(shí)候僅表述為融資或信貸政策，其潛在功能并沒(méi)有得到充分發(fā)揮。

踐行服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)宗旨的必然要求。資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展并非單一的地區(qū)轉(zhuǎn)型問(wèn)題，其內(nèi)在本質(zhì)包含傳統(tǒng)實(shí)體產(chǎn)業(yè)如何轉(zhuǎn)型升級(jí)的問(wèn)題。實(shí)際上，如何推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及順利找到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的接續(xù)產(chǎn)業(yè)，是多數(shù)資源枯竭型城市面臨的兩大難題，而這恰恰是高度依賴金融政策的領(lǐng)域，也是金融政策助力資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的“接口”。因此，針對(duì)資源枯竭型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與接續(xù)產(chǎn)業(yè)培育的發(fā)展需要，系統(tǒng)運(yùn)用金融政策深度融入并助推資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程，是踐行金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)宗旨的必然要求。

深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。與其他領(lǐng)域的金融業(yè)務(wù)相比，資源型城市的產(chǎn)業(yè)更“重”、地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)更薄弱，其轉(zhuǎn)型發(fā)展所需要的金融業(yè)務(wù)更多、難度也會(huì)更大，滿足此類(lèi)地區(qū)的發(fā)展需求，必然需要持續(xù)深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，全方位增強(qiáng)金融系統(tǒng)的專業(yè)化服務(wù)能力、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防控能力、產(chǎn)品創(chuàng)新和供給能力，真正實(shí)現(xiàn)金融行業(yè)的質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革。

加強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略深度融合的強(qiáng)力支撐。區(qū)域與城市高質(zhì)量發(fā)展、產(chǎn)業(yè)體系轉(zhuǎn)型升級(jí)、科技自立自強(qiáng)、金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)等重大戰(zhàn)略影響國(guó)家發(fā)展和安全。作為貫穿經(jīng)濟(jì)循環(huán)各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)領(lǐng)域的重要因素，金融的全面性和系統(tǒng)性賦予其極強(qiáng)的黏合性，運(yùn)用金融政策深入?yún)⑴c資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展，有助于探索不同戰(zhàn)略有效融合的路徑樣本并為建立系統(tǒng)性、全局性、科學(xué)性的國(guó)家重大戰(zhàn)略融合機(jī)制提供決策參考。

資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的三類(lèi)難題

依據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）的通知》，我國(guó)共有262個(gè)資源型城市。此后國(guó)家又陸續(xù)公布三批共69個(gè)資源枯竭型城市名單，占資源型城市總數(shù)的 25% 以上。從資源枯竭型城市過(guò)去10余年的轉(zhuǎn)型實(shí)踐看，“不愿轉(zhuǎn)”“不好轉(zhuǎn)”“不會(huì)轉(zhuǎn)”是當(dāng)前資源枯竭型城市面臨的三類(lèi)難題。

資源紅利長(zhǎng)期影響導(dǎo)致部分企業(yè)“不愿轉(zhuǎn)”。在當(dāng)前資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中，政府轉(zhuǎn)型意愿和動(dòng)力明顯強(qiáng)于企業(yè)主體，多數(shù)資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型規(guī)劃都為政府主導(dǎo)，多數(shù)企業(yè)并不愿意在資源完全耗盡之前，就主動(dòng)提前謀劃業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型等問(wèn)題，甚至還會(huì)出現(xiàn)部分企業(yè)在政府主動(dòng)放緩資源開(kāi)采進(jìn)程的同時(shí)，去加速開(kāi)采資源的情形，對(duì)整個(gè)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來(lái)較大負(fù)面影響。從具體實(shí)施思路看，激勵(lì)或約束性財(cái)政政策是政府推動(dòng)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要工具類(lèi)型，前者旨在推動(dòng)企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行業(yè)務(wù)調(diào)整、技術(shù)改造或設(shè)備更新，后者則要求約束企業(yè)進(jìn)行過(guò)度的資源開(kāi)采。從實(shí)際效果看，一方面，財(cái)政政策的資金來(lái)源不穩(wěn)定，資源枯竭型城市的財(cái)政資金源于轉(zhuǎn)移支付的比重較高，在經(jīng)濟(jì)增速放緩的情況下，這部分資金供給的穩(wěn)定性難以長(zhǎng)期保持。另一方面，財(cái)政政策難以體現(xiàn)差異性，對(duì)企業(yè)主體產(chǎn)生的影響多是同質(zhì)的而非差異性的，各類(lèi)企業(yè)在資源耗盡之前難以真正形成內(nèi)生的主動(dòng)轉(zhuǎn)型動(dòng)力。推動(dòng)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展需要更加豐富的政策體系。

企業(yè)轉(zhuǎn)型、地區(qū)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型疊加導(dǎo)致“不好轉(zhuǎn)”。在所有特殊類(lèi)型地區(qū)中，資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展難度最大，因?yàn)樯婕捌髽I(yè)轉(zhuǎn)型、地區(qū)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的復(fù)合型難題。破解這一難題，既要在宏觀上有效回應(yīng)地區(qū)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的諸多難題；又要在微觀上對(duì)企業(yè)層面的轉(zhuǎn)型發(fā)展給出具有可操作性的辦法和思路。從當(dāng)前關(guān)于支持資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的相關(guān)文件看，產(chǎn)業(yè)政策、創(chuàng)新政策、投資政策、財(cái)政政策等內(nèi)容比較多，如在《關(guān)于支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)施意見(jiàn)》中，產(chǎn)業(yè)政策、投資政策的篇幅最大、內(nèi)容最多，這些政策并不能完全滿足上述宏觀與微觀需求，一定程度上制約了支持資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展政策的實(shí)施效果。

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)難與接續(xù)產(chǎn)業(yè)培育難導(dǎo)致“不會(huì)轉(zhuǎn)”。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是地區(qū)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素，資源枯竭型城市也不例外。推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和培育新的接續(xù)產(chǎn)業(yè)是資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的兩種典型思路，目前都面臨較大困難。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)上，由于資源型產(chǎn)業(yè)多屬于重資產(chǎn)、長(zhǎng)周期、大投入的行業(yè)，無(wú)論是選擇“精開(kāi)型”還是“深開(kāi)型”的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型道路，都需要企業(yè)在技術(shù)迭代和設(shè)備更新上進(jìn)行大量投入，這就需要更加特殊、更有力度、更為靈活的要素支持政策。在接續(xù)產(chǎn)業(yè)的培育上，選擇其他高科技實(shí)體產(chǎn)業(yè)作為接續(xù)產(chǎn)業(yè)與探索“綠水青山就是金山銀山”的實(shí)踐路徑是決定資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型順利與否的關(guān)鍵因素。如何將合適的高科技接續(xù)產(chǎn)業(yè)選出來(lái)并引進(jìn)來(lái)是轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵前提；如何將生態(tài)要素轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收益的通道“搭起來(lái)”則是核心條件。

金融政策破解資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型難題的內(nèi)在機(jī)理

以差異化、靈活的金融政策破解“不愿轉(zhuǎn)”的難題。在當(dāng)前資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，財(cái)政政策、投資政策、土地政策、稅收政策、產(chǎn)業(yè)政策等常見(jiàn)的政策工具都是依賴財(cái)政資金的政策類(lèi)型，其市場(chǎng)化程度相對(duì)較低，難以為數(shù)量眾多的企業(yè)主體同時(shí)釋放差異化的政策信號(hào)。相比之下，金融政策的市場(chǎng)化程度相對(duì)較高，能夠立足企業(yè)主體的經(jīng)營(yíng)情況，根據(jù)企業(yè)的不同規(guī)模、不同技術(shù)層次、不同發(fā)展方向，在信貸產(chǎn)品、抵押模式、利率水平等方面制定差異化的金融工具，對(duì)資源型企業(yè)釋放不同且精準(zhǔn)的激勵(lì)信號(hào)，根據(jù)企業(yè)推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級(jí)的投入力度和實(shí)施效果，可以制定不同的信貸條件和給予不同成本的融資，真正有效降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)和轉(zhuǎn)型成本，增強(qiáng)企業(yè)進(jìn)行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動(dòng)力，從而有效破解部分企業(yè)“不愿轉(zhuǎn)”的難題。

以全面、精準(zhǔn)的金融政策破解“不好轉(zhuǎn)”的難題。在宏觀層面，推動(dòng)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，是涉及地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施供給、城市空間改造、公共產(chǎn)品供給、要素總量與質(zhì)量匹配等多方面問(wèn)題的復(fù)雜工程，相應(yīng)的支持政策應(yīng)具有普惠性，具備將政策資源傳遞到整個(gè)產(chǎn)業(yè)體系和城市空間的渠道和能力。在微觀層面，推動(dòng)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展要激發(fā)大量企業(yè)主體的積極性，這就要求相關(guān)的支持政策能及時(shí)有效回應(yīng)大量企業(yè)主體的差異化需求，確保大量企業(yè)在轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中平穩(wěn)健康發(fā)展，需要金融政策對(duì)各類(lèi)企業(yè)進(jìn)行長(zhǎng)期的精準(zhǔn)支持。

以創(chuàng)新性、專業(yè)性金融政策破解“不會(huì)轉(zhuǎn)”的難題。金融政策具有較高的靈活性，創(chuàng)新空間也相對(duì)較大。可以針對(duì)資源枯竭型城市的資源類(lèi)型和產(chǎn)業(yè)實(shí)際，因地制宜、因“資”制宜創(chuàng)新金融工具，提供諸如轉(zhuǎn)型金融、資源金融等匹配度較高的金融產(chǎn)品。從資源枯竭型城市當(dāng)前轉(zhuǎn)型實(shí)踐看，大多數(shù)城市選擇的接續(xù)產(chǎn)業(yè)都是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，但高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的門(mén)檻相對(duì)較高、專業(yè)壁壘較多，需要依靠專業(yè)化的金融團(tuán)隊(duì)和金融政策，對(duì)本地產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行查漏補(bǔ)缺、強(qiáng)鏈延鏈，從而探索出有效路徑。

政策建議

提高金融政策的靈活性與差異性，增強(qiáng)資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型意愿。首先，引導(dǎo)資源枯竭型城市主動(dòng)建立包含技術(shù)層次、設(shè)備型號(hào)、企業(yè)規(guī)模、盈利水平等指標(biāo)的本地企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，從企業(yè)業(yè)務(wù)布局結(jié)構(gòu)、研發(fā)費(fèi)用的投入規(guī)模和增速、新興產(chǎn)業(yè)的培育進(jìn)展等方面，綜合研判企業(yè)的轉(zhuǎn)型意愿和表現(xiàn)并據(jù)此對(duì)企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)。其次，針對(duì)不同類(lèi)型資源的市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)，合理預(yù)測(cè)不同資源的產(chǎn)業(yè)盈利水平及利潤(rùn)變化趨勢(shì)，為資源枯竭型城市的金融產(chǎn)品價(jià)格制定與風(fēng)險(xiǎn)波動(dòng)錨定科學(xué)區(qū)間，并據(jù)此制定相對(duì)靈活的金融政策。最后，依據(jù)不同強(qiáng)度的轉(zhuǎn)型發(fā)展意愿，制定差異化的金融產(chǎn)品。具體而言，可將企業(yè)轉(zhuǎn)型意愿和表現(xiàn)納入信貸評(píng)審模型，創(chuàng)新構(gòu)建“轉(zhuǎn)型積分賬戶”，將企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、研發(fā)投入、節(jié)能減排等轉(zhuǎn)型行為量化為信貸積分，提高對(duì)符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)的授信額度并給予一定利率優(yōu)惠，降低企業(yè)轉(zhuǎn)型成本，從而增強(qiáng)企業(yè)轉(zhuǎn)型意愿。

提高金融政策的全面性與精準(zhǔn)性，降低資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的難度。著力構(gòu)建“空間重構(gòu)一產(chǎn)業(yè)再造一企業(yè)重生”三位一體的金融支持系統(tǒng)，從根本上破解資源型枯竭型城市轉(zhuǎn)型難題。建立區(qū)域發(fā)展主管部門(mén)與金融政策部門(mén)同時(shí)參與的“雙牽頭機(jī)制”，在達(dá)到一定規(guī)模、資源枯竭度更高的城市試點(diǎn)建設(shè)“轉(zhuǎn)型金融試驗(yàn)區(qū)”，在確保金融安全的前提下，通過(guò)適當(dāng)提升資源枯竭型城市不良貸款容忍度、降低存款準(zhǔn)備金率等手段，提高和擴(kuò)大金融政策對(duì)整個(gè)資源枯竭型城市的支持力度和支撐空間。協(xié)同推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與接續(xù)產(chǎn)業(yè)培育，根據(jù)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型周期和新興產(chǎn)業(yè)的培育規(guī)律，加大與“兩重”“兩新”政策的融合力度，探索制定符合各自特點(diǎn)和生命周期的“轉(zhuǎn)型升級(jí)貸”和“新生產(chǎn)業(yè)貸”，加快資源枯竭型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型進(jìn)程。建立精準(zhǔn)匹配與有效銜接的資金需求匹配機(jī)制，對(duì)于因主動(dòng)退出或淘汰傳統(tǒng)業(yè)務(wù)導(dǎo)致利潤(rùn)缺口的企業(yè)給予相應(yīng)的貸款利息優(yōu)惠；對(duì)新興業(yè)務(wù)發(fā)展較快的企業(yè)，金融政策也可靈活運(yùn)用股權(quán)、期權(quán)投資模式，加大對(duì)企業(yè)轉(zhuǎn)型的支持力度，鼓勵(lì)其主動(dòng)布局新賽道。

提高金融政策的創(chuàng)新性與專業(yè)性，增強(qiáng)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的能力。一方面，在市場(chǎng)化法治化的軌道上積極推動(dòng)金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新，結(jié)合資源枯竭型城市的地區(qū)特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，充分消化吸收并合理借鑒政策性銀行助力特定行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，立足產(chǎn)品周期匹配、抵押模式匹配、利息利潤(rùn)匹配、風(fēng)險(xiǎn)收益匹配等要求，探索制定與資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展高度匹配的特殊化金融政策和金融產(chǎn)品。另一方面，全面發(fā)揮金融政策在延長(zhǎng)深化傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈、引進(jìn)培育新興產(chǎn)業(yè)鏈、支撐建構(gòu)全新產(chǎn)業(yè)鏈等方面的專業(yè)作用，因地制宜，提高金融政策的支持力度和強(qiáng)度。堅(jiān)持系統(tǒng)思維，從識(shí)別產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑、探明產(chǎn)業(yè)收益渠道、建構(gòu)產(chǎn)業(yè)發(fā)展系統(tǒng)等方面，探索多元化的資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型路徑。

（本文為2024年度中共中央黨校［國(guó)家行政學(xué)院〕校級(jí)科研項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略影響城鄉(xiāng)發(fā)展差距的空間效應(yīng)比較研究”[2024QN034]的階段性成果）

（作者單位：中共中央黨校[國(guó)家行政學(xué)院]經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）