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    金融助力資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)生機(jī)理與路徑

    2025-06-26 00:00:00李晨
    銀行家 2025年6期
    關(guān)鍵詞:轉(zhuǎn)型金融資源

    黨的十八大以來,加快資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展成為社會(huì)各界關(guān)注的重要問題,如何構(gòu)建系統(tǒng)性、可行性的支持路徑和政策體系則是破解這一難題的關(guān)鍵所在。金融政策作為具有同時(shí)推動(dòng)地區(qū)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要工具,在助力資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。

    金融政策助力資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要意義

    資源型城市是指以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市,而資源枯竭型城市指的是城市自然資源開發(fā)量超過 70% 、面臨迫切轉(zhuǎn)型發(fā)展需要的資源型城市。積極發(fā)揮金融政策助力資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的作用,對實(shí)現(xiàn)金融高質(zhì)量發(fā)展和資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義。

    完善相關(guān)地區(qū)支持政策體系的必然需要。從現(xiàn)有政策體系看,國家相關(guān)部門對資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展高度重視,先后出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》《關(guān)于印發(fā)全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)的通知》《關(guān)于支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)施意見》《推進(jìn)資源型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展“十四五”實(shí)施方案》等多份支持資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的文件。然而,從文件涉及的政策工具看,財(cái)政政策、區(qū)域政策、創(chuàng)新政策、產(chǎn)業(yè)政策、營商環(huán)境政策是支持資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要政策工具類型,金融政策排序相對靠后、內(nèi)容篇幅較少,很多時(shí)候僅表述為融資或信貸政策,其潛在功能并沒有得到充分發(fā)揮。

    踐行服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)宗旨的必然要求。資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展并非單一的地區(qū)轉(zhuǎn)型問題,其內(nèi)在本質(zhì)包含傳統(tǒng)實(shí)體產(chǎn)業(yè)如何轉(zhuǎn)型升級(jí)的問題。實(shí)際上,如何推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及順利找到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的接續(xù)產(chǎn)業(yè),是多數(shù)資源枯竭型城市面臨的兩大難題,而這恰恰是高度依賴金融政策的領(lǐng)域,也是金融政策助力資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的“接口”。因此,針對資源枯竭型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與接續(xù)產(chǎn)業(yè)培育的發(fā)展需要,系統(tǒng)運(yùn)用金融政策深度融入并助推資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程,是踐行金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)宗旨的必然要求。

    深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。與其他領(lǐng)域的金融業(yè)務(wù)相比,資源型城市的產(chǎn)業(yè)更“重”、地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)更薄弱,其轉(zhuǎn)型發(fā)展所需要的金融業(yè)務(wù)更多、難度也會(huì)更大,滿足此類地區(qū)的發(fā)展需求,必然需要持續(xù)深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,全方位增強(qiáng)金融系統(tǒng)的專業(yè)化服務(wù)能力、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防控能力、產(chǎn)品創(chuàng)新和供給能力,真正實(shí)現(xiàn)金融行業(yè)的質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革。

    加強(qiáng)國家重大戰(zhàn)略深度融合的強(qiáng)力支撐。區(qū)域與城市高質(zhì)量發(fā)展、產(chǎn)業(yè)體系轉(zhuǎn)型升級(jí)、科技自立自強(qiáng)、金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)等重大戰(zhàn)略影響國家發(fā)展和安全。作為貫穿經(jīng)濟(jì)循環(huán)各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)領(lǐng)域的重要因素,金融的全面性和系統(tǒng)性賦予其極強(qiáng)的黏合性,運(yùn)用金融政策深入?yún)⑴c資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展,有助于探索不同戰(zhàn)略有效融合的路徑樣本并為建立系統(tǒng)性、全局性、科學(xué)性的國家重大戰(zhàn)略融合機(jī)制提供決策參考。

    資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的三類難題

    依據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013—2020年)的通知》,我國共有262個(gè)資源型城市。此后國家又陸續(xù)公布三批共69個(gè)資源枯竭型城市名單,占資源型城市總數(shù)的 25% 以上。從資源枯竭型城市過去10余年的轉(zhuǎn)型實(shí)踐看,“不愿轉(zhuǎn)”“不好轉(zhuǎn)”“不會(huì)轉(zhuǎn)”是當(dāng)前資源枯竭型城市面臨的三類難題。

    資源紅利長期影響導(dǎo)致部分企業(yè)“不愿轉(zhuǎn)”。在當(dāng)前資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中,政府轉(zhuǎn)型意愿和動(dòng)力明顯強(qiáng)于企業(yè)主體,多數(shù)資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型規(guī)劃都為政府主導(dǎo),多數(shù)企業(yè)并不愿意在資源完全耗盡之前,就主動(dòng)提前謀劃業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型等問題,甚至還會(huì)出現(xiàn)部分企業(yè)在政府主動(dòng)放緩資源開采進(jìn)程的同時(shí),去加速開采資源的情形,對整個(gè)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來較大負(fù)面影響。從具體實(shí)施思路看,激勵(lì)或約束性財(cái)政政策是政府推動(dòng)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要工具類型,前者旨在推動(dòng)企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行業(yè)務(wù)調(diào)整、技術(shù)改造或設(shè)備更新,后者則要求約束企業(yè)進(jìn)行過度的資源開采。從實(shí)際效果看,一方面,財(cái)政政策的資金來源不穩(wěn)定,資源枯竭型城市的財(cái)政資金源于轉(zhuǎn)移支付的比重較高,在經(jīng)濟(jì)增速放緩的情況下,這部分資金供給的穩(wěn)定性難以長期保持。另一方面,財(cái)政政策難以體現(xiàn)差異性,對企業(yè)主體產(chǎn)生的影響多是同質(zhì)的而非差異性的,各類企業(yè)在資源耗盡之前難以真正形成內(nèi)生的主動(dòng)轉(zhuǎn)型動(dòng)力。推動(dòng)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展需要更加豐富的政策體系。

    企業(yè)轉(zhuǎn)型、地區(qū)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型疊加導(dǎo)致“不好轉(zhuǎn)”。在所有特殊類型地區(qū)中,資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展難度最大,因?yàn)樯婕捌髽I(yè)轉(zhuǎn)型、地區(qū)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的復(fù)合型難題。破解這一難題,既要在宏觀上有效回應(yīng)地區(qū)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的諸多難題;又要在微觀上對企業(yè)層面的轉(zhuǎn)型發(fā)展給出具有可操作性的辦法和思路。從當(dāng)前關(guān)于支持資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的相關(guān)文件看,產(chǎn)業(yè)政策、創(chuàng)新政策、投資政策、財(cái)政政策等內(nèi)容比較多,如在《關(guān)于支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)施意見》中,產(chǎn)業(yè)政策、投資政策的篇幅最大、內(nèi)容最多,這些政策并不能完全滿足上述宏觀與微觀需求,一定程度上制約了支持資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展政策的實(shí)施效果。

    傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)難與接續(xù)產(chǎn)業(yè)培育難導(dǎo)致“不會(huì)轉(zhuǎn)”。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是地區(qū)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素,資源枯竭型城市也不例外。推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和培育新的接續(xù)產(chǎn)業(yè)是資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的兩種典型思路,目前都面臨較大困難。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)上,由于資源型產(chǎn)業(yè)多屬于重資產(chǎn)、長周期、大投入的行業(yè),無論是選擇“精開型”還是“深開型”的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型道路,都需要企業(yè)在技術(shù)迭代和設(shè)備更新上進(jìn)行大量投入,這就需要更加特殊、更有力度、更為靈活的要素支持政策。在接續(xù)產(chǎn)業(yè)的培育上,選擇其他高科技實(shí)體產(chǎn)業(yè)作為接續(xù)產(chǎn)業(yè)與探索“綠水青山就是金山銀山”的實(shí)踐路徑是決定資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型順利與否的關(guān)鍵因素。如何將合適的高科技接續(xù)產(chǎn)業(yè)選出來并引進(jìn)來是轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵前提;如何將生態(tài)要素轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收益的通道“搭起來”則是核心條件。

    金融政策破解資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型難題的內(nèi)在機(jī)理

    以差異化、靈活的金融政策破解“不愿轉(zhuǎn)”的難題。在當(dāng)前資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型進(jìn)程中,財(cái)政政策、投資政策、土地政策、稅收政策、產(chǎn)業(yè)政策等常見的政策工具都是依賴財(cái)政資金的政策類型,其市場化程度相對較低,難以為數(shù)量眾多的企業(yè)主體同時(shí)釋放差異化的政策信號(hào)。相比之下,金融政策的市場化程度相對較高,能夠立足企業(yè)主體的經(jīng)營情況,根據(jù)企業(yè)的不同規(guī)模、不同技術(shù)層次、不同發(fā)展方向,在信貸產(chǎn)品、抵押模式、利率水平等方面制定差異化的金融工具,對資源型企業(yè)釋放不同且精準(zhǔn)的激勵(lì)信號(hào),根據(jù)企業(yè)推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級(jí)的投入力度和實(shí)施效果,可以制定不同的信貸條件和給予不同成本的融資,真正有效降低企業(yè)運(yùn)營和轉(zhuǎn)型成本,增強(qiáng)企業(yè)進(jìn)行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動(dòng)力,從而有效破解部分企業(yè)“不愿轉(zhuǎn)”的難題。

    以全面、精準(zhǔn)的金融政策破解“不好轉(zhuǎn)”的難題。在宏觀層面,推動(dòng)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展,是涉及地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施供給、城市空間改造、公共產(chǎn)品供給、要素總量與質(zhì)量匹配等多方面問題的復(fù)雜工程,相應(yīng)的支持政策應(yīng)具有普惠性,具備將政策資源傳遞到整個(gè)產(chǎn)業(yè)體系和城市空間的渠道和能力。在微觀層面,推動(dòng)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展要激發(fā)大量企業(yè)主體的積極性,這就要求相關(guān)的支持政策能及時(shí)有效回應(yīng)大量企業(yè)主體的差異化需求,確保大量企業(yè)在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中平穩(wěn)健康發(fā)展,需要金融政策對各類企業(yè)進(jìn)行長期的精準(zhǔn)支持。

    以創(chuàng)新性、專業(yè)性金融政策破解“不會(huì)轉(zhuǎn)”的難題。金融政策具有較高的靈活性,創(chuàng)新空間也相對較大。可以針對資源枯竭型城市的資源類型和產(chǎn)業(yè)實(shí)際,因地制宜、因“資”制宜創(chuàng)新金融工具,提供諸如轉(zhuǎn)型金融、資源金融等匹配度較高的金融產(chǎn)品。從資源枯竭型城市當(dāng)前轉(zhuǎn)型實(shí)踐看,大多數(shù)城市選擇的接續(xù)產(chǎn)業(yè)都是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),但高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的門檻相對較高、專業(yè)壁壘較多,需要依靠專業(yè)化的金融團(tuán)隊(duì)和金融政策,對本地產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行查漏補(bǔ)缺、強(qiáng)鏈延鏈,從而探索出有效路徑。

    政策建議

    提高金融政策的靈活性與差異性,增強(qiáng)資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型意愿。首先,引導(dǎo)資源枯竭型城市主動(dòng)建立包含技術(shù)層次、設(shè)備型號(hào)、企業(yè)規(guī)模、盈利水平等指標(biāo)的本地企業(yè)數(shù)據(jù)庫,從企業(yè)業(yè)務(wù)布局結(jié)構(gòu)、研發(fā)費(fèi)用的投入規(guī)模和增速、新興產(chǎn)業(yè)的培育進(jìn)展等方面,綜合研判企業(yè)的轉(zhuǎn)型意愿和表現(xiàn)并據(jù)此對企業(yè)進(jìn)行分類。其次,針對不同類型資源的市場供需結(jié)構(gòu),合理預(yù)測不同資源的產(chǎn)業(yè)盈利水平及利潤變化趨勢,為資源枯竭型城市的金融產(chǎn)品價(jià)格制定與風(fēng)險(xiǎn)波動(dòng)錨定科學(xué)區(qū)間,并據(jù)此制定相對靈活的金融政策。最后,依據(jù)不同強(qiáng)度的轉(zhuǎn)型發(fā)展意愿,制定差異化的金融產(chǎn)品。具體而言,可將企業(yè)轉(zhuǎn)型意愿和表現(xiàn)納入信貸評審模型,創(chuàng)新構(gòu)建“轉(zhuǎn)型積分賬戶”,將企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、研發(fā)投入、節(jié)能減排等轉(zhuǎn)型行為量化為信貸積分,提高對符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)的授信額度并給予一定利率優(yōu)惠,降低企業(yè)轉(zhuǎn)型成本,從而增強(qiáng)企業(yè)轉(zhuǎn)型意愿。

    提高金融政策的全面性與精準(zhǔn)性,降低資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的難度。著力構(gòu)建“空間重構(gòu)一產(chǎn)業(yè)再造一企業(yè)重生”三位一體的金融支持系統(tǒng),從根本上破解資源型枯竭型城市轉(zhuǎn)型難題。建立區(qū)域發(fā)展主管部門與金融政策部門同時(shí)參與的“雙牽頭機(jī)制”,在達(dá)到一定規(guī)模、資源枯竭度更高的城市試點(diǎn)建設(shè)“轉(zhuǎn)型金融試驗(yàn)區(qū)”,在確保金融安全的前提下,通過適當(dāng)提升資源枯竭型城市不良貸款容忍度、降低存款準(zhǔn)備金率等手段,提高和擴(kuò)大金融政策對整個(gè)資源枯竭型城市的支持力度和支撐空間。協(xié)同推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與接續(xù)產(chǎn)業(yè)培育,根據(jù)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型周期和新興產(chǎn)業(yè)的培育規(guī)律,加大與“兩重”“兩新”政策的融合力度,探索制定符合各自特點(diǎn)和生命周期的“轉(zhuǎn)型升級(jí)貸”和“新生產(chǎn)業(yè)貸”,加快資源枯竭型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型進(jìn)程。建立精準(zhǔn)匹配與有效銜接的資金需求匹配機(jī)制,對于因主動(dòng)退出或淘汰傳統(tǒng)業(yè)務(wù)導(dǎo)致利潤缺口的企業(yè)給予相應(yīng)的貸款利息優(yōu)惠;對新興業(yè)務(wù)發(fā)展較快的企業(yè),金融政策也可靈活運(yùn)用股權(quán)、期權(quán)投資模式,加大對企業(yè)轉(zhuǎn)型的支持力度,鼓勵(lì)其主動(dòng)布局新賽道。

    提高金融政策的創(chuàng)新性與專業(yè)性,增強(qiáng)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的能力。一方面,在市場化法治化的軌道上積極推動(dòng)金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新,結(jié)合資源枯竭型城市的地區(qū)特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),充分消化吸收并合理借鑒政策性銀行助力特定行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn),立足產(chǎn)品周期匹配、抵押模式匹配、利息利潤匹配、風(fēng)險(xiǎn)收益匹配等要求,探索制定與資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展高度匹配的特殊化金融政策和金融產(chǎn)品。另一方面,全面發(fā)揮金融政策在延長深化傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈、引進(jìn)培育新興產(chǎn)業(yè)鏈、支撐建構(gòu)全新產(chǎn)業(yè)鏈等方面的專業(yè)作用,因地制宜,提高金融政策的支持力度和強(qiáng)度。堅(jiān)持系統(tǒng)思維,從識(shí)別產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑、探明產(chǎn)業(yè)收益渠道、建構(gòu)產(chǎn)業(yè)發(fā)展系統(tǒng)等方面,探索多元化的資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型路徑。

    (本文為2024年度中共中央黨校[國家行政學(xué)院〕校級(jí)科研項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略影響城鄉(xiāng)發(fā)展差距的空間效應(yīng)比較研究”[2024QN034]的階段性成果)

    (作者單位:中共中央黨校[國家行政學(xué)院]經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部)

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