對農村“兩權”抵押貸款的調查與思考
——以懷化沅陵、麻陽兩縣為例

2015年12月，經全國人大常委會授權，懷化沅陵、麻陽成為全國“農村承包土地的經營權”和“農民住房財產權”抵押貸款“試點”縣。農村“兩權”抵押貸款對于喚醒農村“沉睡資本”，增強農村土地資源效能，推動鄉(xiāng)村振興發(fā)展具有重要意義。本文通過結合兩縣的試點實踐，就當?shù)亻_展“兩權”抵押貸款試點工作現(xiàn)狀和存在的問題進行分析，并提出相關建議。

一、“兩權”抵押貸款試點主要做法及成效

(一)建立試點工作運行機制。一是成立領導小組。懷化沅陵、麻陽兩縣成立了以政府主要領導為組長、主管領導和人行行長為副組長、有關部門為成員的“兩權”抵押貸款試點工作小組，工作小組辦公室設在人民銀行。二是建立聯(lián)席會議制度。每季度最少召開一次“兩權”抵押貸款試點工作情況聯(lián)席會議，研究解決試點工作中存在的困難和問題，及時完善工作措施。三是建立工作督導機制。將“兩權”試點工作納入相關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核內容，并實行獎懲措施。

(二)搭建產權流轉三級平臺。通過搭建沅陵、麻陽農村產權交易服務中心，建立價值評估專業(yè)人才庫。初步形成了分工明確，上下貫通的縣、鄉(xiāng)、村三級集土地流轉、交易、仲裁“三位一體”的農村產權服務平臺。同時通過農村信用體系建設，搭建信用信息共享平臺，全面建立信息采集、信用等級評定、信息應用和共享等機制，為“兩權”抵押貸款試點創(chuàng)造良好信用環(huán)境。

(三)創(chuàng)新“兩權”抵押貸款發(fā)放模式。一是“兩權”直接抵押貸款。即農房、農地直接向銀行申辦抵押貸款。目前通過這種模式發(fā)放的貸款余額1.72億元，占“兩權”抵押貸款余額的80.68%。二是“兩權”反擔保抵押貸款。該模式由合作社“社員”自主設立貸款風險擔保金，擔保金存入金融機構，“社員”以自有農房、農地在合作社內部設置抵押，金融機構根據(jù)“社員”單個授信額度，再按照1：8比例核定貸款放大倍數(shù)，若“社員”不能按時履行還款義務，則由合作社先行墊資還款后自行催收，當“社員”未在規(guī)定時限內歸還墊資，合作社則有權處置社員抵押物。如：麻陽縣譚家寨鄉(xiāng)楠木橋村通過創(chuàng)辦楠木橋生態(tài)種養(yǎng)專業(yè)合作社，內部設立貸款風險擔保金260萬元，目前累計發(fā)放“兩權”抵押貸款88筆，金額1357.8萬元，余額32筆，214.3萬。三是“農地經營權抵押+其他產權共同抵押貸款”模式。以農地、農房為主，其他資產如廠房、機械設備、茶園等資產作為附屬抵押物進行抵押。如，沅陵農商行對該縣知名企業(yè)“官莊干發(fā)茶業(yè)”、“湘西牧業(yè)”、“鳳姣碣灘茶業(yè)”等，通過質押上述資產，分別給予了1500萬元、1200萬元、500萬元的“兩權”抵押貸款授信。

(四)探索建立風險緩釋機制。一是動態(tài)建立風險補償基金。沅陵縣按照參與銀行、貸款增量每年適時增加風險補償基金，目前風險補償基金規(guī)模達1100萬元，對抵押物處置后貸款仍有損失的按實際損失貸款本息的20%給予補償；麻陽縣建立了1000萬元的農房抵押貸款風險緩釋補償基金。對抵押農民住房財產權處置后貸款仍有損失的，按實際損失貸款本息的35%給予補償；對抵押農民住房財產權暫不能實現(xiàn)處置的，經試點工作領導小組核實審批后，給予農房抵押貸款本金進行緩釋。二是建立風險掛靠機制。將縣內各種涉農補貼、獎勵資金、項目資金納入承貸主體償還貸款來源范疇，降低銀行貸款的風險損失。

(五)取得的成效。2018年9月末，沅陵縣累計流轉農地11萬畝，占總耕地的24.6%，向銀行抵押農地1.7萬畝，累計發(fā)放“農地”抵押貸款35筆，金額9627萬元，貸款余額8954萬元。麻陽累計投放“農房”抵押貸款1904筆金額2.55億元；余額1127筆，金額1.24億元。

二、存在的困境

(一)確權頒證進展緩慢，辦證率有待進一步提升?！皟蓹唷钡怯涋k證需鄰里簽字確認界線，而懷化沅陵、麻陽2縣農村人員外出務工多，返鄉(xiāng)時間短，且受地廣、劃界不清、糾紛多、戶籍信息收集難等客觀因素影響，致使確權登記頒證工作推動緩慢。截至2018年9月末，麻陽農房所有權累計確權50494宗1060.4萬平米、確權率51.5%，發(fā)證40530本(宗)851.1萬平米、發(fā)證率41.4%；沅陵縣確權頒證92本，辦證率僅為0.07%。

(二)抵押物準確評估難，價值尺度隨意性大。目前，農村土地承包經營權和農民住房產權都沒有形成完善的交易市場，且“兩權”押物的價值評估沒有可供參考的對照物，也缺乏一套客觀、科學、準確的評估體系和標準，僅憑相關技術人員以房屋造價、土地租金及地上種養(yǎng)物的價值或個人經驗來評估抵押物，主觀意愿成分較大，評估隨意性較強，容易產生道德風險。

(三)抵押物變現(xiàn)處置難，處置機制有待完善。目前省、市級均沒有統(tǒng)一的農村產權流轉交易平臺，流轉交易信息發(fā)布范圍小，流轉處置難度大?！皟蓹唷钡盅嘿J款當借款人未履行還款義務時，銀行在進行抵押產權處置時，農民房屋交易和土地流轉受到較多的法律和制度限制，產權只能在本村組內轉讓，處置范圍較窄。

(四)貸款主體范圍受限，金融機構信心不足?！皟蓹唷钡盅嘿J款試點面向“三農”，農業(yè)生產經營受自然條件和市場波動影響收益不確定性較大。且政策性農業(yè)保險水平低，保險收益難以覆蓋貸款損失，一旦出現(xiàn)自然災害或農產品價格大幅波動，對銀行信貸資產勢必造成較大威脅，貸款風險居高不下，導致金融機構發(fā)放“兩權”抵押貸款的主動性、積極性不高。

三、相關建議

(一)加快推進確權頒證工作。確權頒證是開展“兩權”抵押貸款的前提，牽涉到包括金融、農業(yè)、國土、住建等眾多部門，需要大量人力、物力和財力。雖然“兩權”抵押貸款試點時間延長至2018年底，但離試點任務目標仍有不少差距。建議地方政府高度重視試點工作，明確各部門職責，下達目標任務完成時限，采取邊確權邊頒證的方式，加強組織領導，做好統(tǒng)籌協(xié)調，整合多方力量，克服各項困難，確保試點工作順利達到預期目標。

(二)完善產權流轉交易平臺建設。一是完善價值評估體系。根據(jù)市場原則，結合實際制定科學、完善的土地價值和農房價值評估標準，為“兩權”抵押貸款試點提供參考。二是完善產權流轉交易平臺。制定統(tǒng)一、科學、透明的交易規(guī)則，賦予交易平臺一定行政職能，明確相關職責、確定監(jiān)督管理部門，規(guī)范引導各方參與交易，通過拍賣、競價、協(xié)議轉讓等多種形式處置、變賣抵押物，通過完善平臺功能，為進一步推動“兩權”抵押貸款創(chuàng)造條件。

(三)建立高效的農村產權抵押品處置程序。一方面擴大權益受讓人范圍。在賦予集體經濟組織或成員優(yōu)先購買權的前提下，允許區(qū)域符合條件的其他集體經濟組織及其成員、其他法人、自然人和專業(yè)合作社作為受讓方。二是逐步建立配套機構。組建農村產權交易收儲中心、構建網絡信息平臺、成立拍買機構。在缺少合格受讓人或無法實現(xiàn)抵押產權轉讓處置的情況下，由收儲中心對抵押產權進行收購，以提高抵押物的處置效率。

(四)加強風險補償措施分擔試點風險。一是強化風險補償。在“兩權”抵押貨款發(fā)生違約、金融機構處置抵押物較困難時，實施抵押物收購或對金融機構進行貸款風險補償，化解參與“兩權”抵押貸款試點金融機構的貸款風險。二是加大保險支持力度。在現(xiàn)行法律法規(guī)框架內，允許各地結合農業(yè)產業(yè)特色增設農業(yè)保險險種，緩釋“兩權”抵押貸款業(yè)務風險。三是加強金融激勵政策的頂層設計。出臺對“兩權”抵押貸款的金融支持政策，明確細則標準，強化激勵約束，切實提升金融機構特別是國有商業(yè)銀行的積極性。