區(qū)域協(xié)作的機制與趨勢： 歐洲西北部城市群對于長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)驗啟示

編者按：

本期專題論壇的主題是“加強區(qū)域協(xié)作推動協(xié)同發(fā)展”，共有5位專家學(xué)者分別從歐洲西北部城市群的協(xié)作經(jīng)驗、區(qū)域協(xié)同對新質(zhì)生產(chǎn)力的提升作用、城市團內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心地的支撐功能、沿海主要省份的消費增長差異等角度入手，研究分析區(qū)域一體化體制機制創(chuàng)新和高質(zhì)量發(fā)展路徑、區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式、依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心地建設(shè)微中心的基礎(chǔ)和條件、居民消費支出總量與結(jié)構(gòu)等問題，提出強化關(guān)鍵網(wǎng)絡(luò)的深度協(xié)同、構(gòu)建技術(shù)共享的生態(tài)系統(tǒng)、建設(shè)跨行政單元的城市團、完善居民收入增長機制等建議舉措。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2025.03.001

一、引言

1976年，法國地理學(xué)家戈特曼在《全球的城市群體系》一文中，首次將美國東北部大西洋沿岸、北美五大湖、歐洲西北部、英國中南部、日本太平洋沿岸和中國長三角等區(qū)域出現(xiàn)的城市連綿發(fā)展帶，定義為六大世界級城市群。[1]作為全球化背景下區(qū)域空間組織的高級形態(tài)，世界級城市群是一國經(jīng)濟發(fā)展的核心引擎，也是參與全球分工的重要載體。在當前逆全球化趨勢背景下，新一輪地緣政治博弈不斷加劇，世界級城市群的發(fā)展創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型應(yīng)對成為提升經(jīng)濟體之間國際競爭力的關(guān)鍵議題。

長三角城市群的發(fā)展路徑，對于探索我國區(qū)域一體化發(fā)展的制度體系和高質(zhì)量發(fā)展的路徑模式具有重要意義。[2]2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，指出“實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略，是引領(lǐng)全國高質(zhì)量發(fā)展、完善我國改革開放空間布局、打造我國發(fā)展強勁活躍增長極的重大戰(zhàn)略舉措”。2023年11月，習(xí)近平總書記在上海主持召開深入推進長三角一體化發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話，明確指出深入推進長三角一體化發(fā)展，要緊扣一體化和高質(zhì)量這兩個關(guān)鍵詞，樹立全球視野和戰(zhàn)略思維，更好發(fā)揮先行探路、引領(lǐng)示范、輻射帶動作用。

世界級城市群中，歐洲西北部城市群和長三角城市群在自然經(jīng)濟地理格局、區(qū)域經(jīng)濟引領(lǐng)地位、一體化發(fā)展導(dǎo)向等方面具有共性特征，當前階段也面臨相似的發(fā)展挑戰(zhàn)。作為歐洲一體化進程中的關(guān)鍵區(qū)域，歐洲西北部城市群在跨行政區(qū)協(xié)同治理等領(lǐng)域積累了豐富的制度經(jīng)驗，在歐盟超國家治理框架下，動態(tài)響應(yīng)全球變革中的發(fā)展需求迭代。研究歐洲西北部城市群的發(fā)展邏輯與改革實踐，有助于提煉世界級城市群建設(shè)的普遍規(guī)律，亦能為長三角城市群創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同機制、塑造全球競爭優(yōu)勢提供借鑒啟示。

二、研究背景

（一）城市群概念誕生及本土化演繹

自20世紀50年代戈特曼提出城市群的概念以來，國外城市群研究歷經(jīng)多重理論演進，結(jié)合全球城市、流動空間、巨型城市區(qū)域等學(xué)術(shù)概念，逐步形成城市群的多維度分析框架。城市群概念在中國的本土化進程，呈現(xiàn)了學(xué)界和政界協(xié)同推進的理論與實踐互構(gòu)。 ^[3]20 世紀80年代，國內(nèi)學(xué)界率先引入戈特曼“Megalopolis”理論，在譯介過程中衍生出“都市連綿區(qū)”“都市圈”“城市群”等多維闡釋，圍繞內(nèi)涵識別、動力機制、空間結(jié)構(gòu)等展開研究，逐步構(gòu)建起本土化理論框架，并學(xué)習(xí)借鑒世界級城市群的發(fā)展經(jīng)驗。[4]與此同時，政界通過“市帶縣”行政區(qū)劃改革與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，將城市群納入法定空間治理體系。2001年中國加入WTO后，國家“十一五”規(guī)劃首次明確城市群作為城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》確立京津冀、長三角、珠三角三大世界級城市群建設(shè)目標，城市群成為國家落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、參與全球競爭的重要施策工具。世界級城市群建設(shè)目標下，基于全球化語境及國家戰(zhàn)略需求，深化對城市群形成發(fā)展過程中關(guān)鍵問題的科學(xué)認知，是研究及實踐中的持續(xù)挑戰(zhàn)。[5]

（二）歐洲一體化中的歐洲西北部城市群

對于歐洲西北部城市群的研究是戰(zhàn)后歐洲跨境空間規(guī)劃研究領(lǐng)域的持續(xù)熱點。1955年成立的西北歐地區(qū)常設(shè)會議（CRONWE）開創(chuàng)了跨境尺度下歐洲地理空間的先河，由I.B.F.科莫斯繪制的空間結(jié)構(gòu)圖，首次揭示出西北歐作為歐洲人口密集核心區(qū)的空間特征。[61972年成立的歐洲區(qū)域和城市規(guī)劃研究所（ERIPLAN）基于對西北歐跨越國界的城市化進程的研究，提出了跨國家尺度的規(guī)劃框架和行動建議。[7]1989年，RogerBrunet提出代表歐洲核心地帶的“藍香蕉”概念，覆蓋了歐洲西北部城市群的空間范圍。2008年，PeterHal1最早揭示了歐洲多中心巨型城市區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，基于航班與列車聯(lián)通、先進生產(chǎn)服務(wù)業(yè)企業(yè)總部一分支分析等量化分析，對巴黎大區(qū)、蘭斯塔德、萊茵魯爾、比利時中部等巨型城市區(qū)域進行研究。[8]

作為“一體化”理念的誕生地和實驗室，歐洲一體化進程中的跨境協(xié)作機制和空間規(guī)劃探索成為近年來國內(nèi)學(xué)者的研究熱點，[9][10]并為國內(nèi)跨域治理研究和空間規(guī)劃體系改革提供了理論支撐。[11]國內(nèi)學(xué)者從法律框架、市場體系、多元主體等方面，探討了歐盟體制對長三角一體化的借鑒意義。[12]相關(guān)研究側(cè)重于歐盟宏觀政策或地區(qū)性實踐案例，對城市群尺度的關(guān)注相對有限。對歐洲西北部城市群的研究，主要涉及城市有序網(wǎng)絡(luò)化模式、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、港口協(xié)作機制等方面，[13][14]缺乏對其整體特征和協(xié)作機制的系統(tǒng)介紹。

（三）長三角城市群的政策背景及相關(guān)研究經(jīng)過自下而上的長期探索，長三角一體化發(fā)展逐步上升為國家戰(zhàn)略。[15]2016年《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》中明確提出建設(shè)具有全球影響力的世界級城市群?！堕L江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“高水平打造長三角世界級城市群”的要求。黨的二十屆三中全會指出要“推動京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等地區(qū)更好發(fā)揮高質(zhì)量發(fā)展動力源作用”。作為國家推行區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要單元，長三角城市群肩負著深化高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵、探索一體化機制范式的重要使命。[16][17]長三角城市群作為宏觀經(jīng)濟、區(qū)域地理、空間規(guī)劃等領(lǐng)域的重要研究對象，其區(qū)域一體化發(fā)展機制與路徑、空間組織優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)升級與創(chuàng)新驅(qū)動、生態(tài)保護與綠色發(fā)展等成為研熱點。[18][19][20][21][22]雙循環(huán)發(fā)展新格局也對長三角區(qū)域協(xié)同、產(chǎn)業(yè)提質(zhì)、政府治理等領(lǐng)域提出更高要求。[23]

三、歐洲西北部城市群的發(fā)展概況和協(xié)同趨勢

歐洲西北部城市群的空間范圍主要涉及德國、法國、荷蘭與比利時四國①，總面積為22.7萬平方公里，人口規(guī)模達到8336萬人，GDP為4.15萬億歐元②。歐洲西北部城市群范圍涵蓋萊茵河及塞納河等水系流域，其中，由萊茵河、斯海爾德河和默茲河三角洲構(gòu)成的區(qū)域亦有“歐洲三角洲”之稱。

（一）演進歷程：穿越周期的一體化進程

西北歐地區(qū)作為歐洲大陸的核心，長期面臨復(fù)雜的地緣博弈，其發(fā)展歷程經(jīng)歷周期波動，與全球地緣政治及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程密切相關(guān)，社會經(jīng)濟總體保持穩(wěn)健增長，是引領(lǐng)歐洲大陸生產(chǎn)力迭代和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的核心。

西北歐地區(qū)具有區(qū)域協(xié)作的歷史基礎(chǔ)。中世紀時期，神圣羅馬帝國的松散聯(lián)邦制賦予眾多西北歐地區(qū)城市高度自治的傳統(tǒng)，漢薩同盟等跨區(qū)域貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)也為這一區(qū)域奠定了基于專業(yè)分工的城鎮(zhèn)格局。作為歐洲大陸最早受到英國工業(yè)革命影響的區(qū)域，其工業(yè)化進程在歐洲大陸處于領(lǐng)先地位，基于海外殖民強化資本積累，成為19—20世紀全球經(jīng)濟增長的中心之一。

兩次世界大戰(zhàn)期間，西北歐地區(qū)作為各國交戰(zhàn)的主戰(zhàn)場之一，政治、社會、經(jīng)濟發(fā)展遭受重創(chuàng)。戰(zhàn)后在馬歇爾計劃支持下，西北歐各國依托工業(yè)優(yōu)勢和制度契機，迎來“黃金三十年”，社會經(jīng)濟快速復(fù)蘇。這一時期，德法外交政策的轉(zhuǎn)變成為西歐各國聯(lián)合的基石，“歐洲煤鋼共同體”的成立，標志著歐洲歷史上出現(xiàn)了第一個擁有超國家權(quán)限的機構(gòu)，西北歐地區(qū)開啟了基于經(jīng)濟聯(lián)盟的區(qū)域協(xié)同探索。

自20世紀70年代起，受石油危機和布雷頓森林體系破裂影響，歐洲經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷震蕩，政治圖景一度面臨分裂，建設(shè)歐洲單一市場的訴求日趨強烈。以歐洲理事會成立為標志，各國之間社會經(jīng)濟領(lǐng)域的合作制度日趨完善，歐洲區(qū)域發(fā)展基金、歐洲結(jié)構(gòu)基金的成立為地區(qū)的發(fā)展合作提供了更多支撐保障。1986年，比荷盧經(jīng)濟聯(lián)盟（Benelux）制定了歐洲第一份跨國規(guī)劃文件。這一階段，萊茵河污染等環(huán)境事件推動西北歐地區(qū)開啟了早期環(huán)保轉(zhuǎn)型和制造業(yè)轉(zhuǎn)移。

蘇聯(lián)解體后，歐洲大陸面臨新一輪秩序重構(gòu)，西北歐地區(qū)鞏固了區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢。歐盟成立后，在多中心空間發(fā)展理念下，以“藍香蕉”“五角區(qū)域”為代表的空間結(jié)構(gòu)中，延續(xù)了西北歐地區(qū)的核心地位。這一階段，西北歐地區(qū)作為歐盟區(qū)域協(xié)同中的先導(dǎo)，成為各類跨境合作計劃下的研究和實踐熱點，跨境協(xié)作發(fā)展趨向成熟。

2019年全球金融危機后，歐盟經(jīng)歷了歐債危機、移民問題、英國脫歐、能源危機等一系列挑戰(zhàn)。以《里斯本條約》頒布為標志，歐盟的新一輪區(qū)域和社會凝聚力政策迎來范圍擴張和制度改革深化，多尺度治理框架日趨成熟。這一時期，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)均衡的歐盟區(qū)域政策導(dǎo)向下，西北歐地區(qū)作為傳統(tǒng)優(yōu)勢區(qū)域，側(cè)重深化已有合作機制，并基于“歐洲2020戰(zhàn)略”提出“智慧、可持續(xù)與包容性增長”目標，引領(lǐng)歐洲創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。

（二）協(xié)同趨勢：綠色、智能、公正的戰(zhàn)略導(dǎo)向

基于歐盟政策目標，最新一輪西北歐跨境合作計劃（INTERREGBNWE2021—2027年）明確了“綠色、智能和公正”三個核心主題，聚焦氣候和環(huán)境、能源轉(zhuǎn)型、循環(huán)經(jīng)濟、創(chuàng)新和復(fù)原力、包容性社會等議題，提升區(qū)域整體競爭力。

在綠色韌性方面，積極應(yīng)對氣候、能源等多重危機。歐盟的綠色轉(zhuǎn)型是應(yīng)對地緣政治危機、氣候災(zāi)難頻發(fā)、產(chǎn)業(yè)競爭加劇等多重壓力下的系統(tǒng)性響應(yīng)，是維護其全球經(jīng)濟競爭力與區(qū)域安全的核心命題。從《歐洲綠色協(xié)議》，到“減碳55”計劃、能源獨立計劃、綠色產(chǎn)業(yè)計劃等一攬子政策行動，歐洲的綠色經(jīng)濟轉(zhuǎn)型步入全面推進階段；2022年頒布的《關(guān)鍵設(shè)施韌性指令》明確了能源、交通、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)鍵領(lǐng)域的安全要求。作為人口、基礎(chǔ)設(shè)施和傳統(tǒng)工業(yè)的高密度區(qū)域，歐洲西北部城市群是引領(lǐng)歐洲綠色轉(zhuǎn)型的核心，其中河口及關(guān)鍵流域地區(qū)更是兼顧自然生態(tài)安全、能源安全、供應(yīng)鏈安全等多重使命。俄烏沖突迫使歐盟重新定義能源自主的情況下，歐洲西北部城市群憑借北海資源與基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢成為突圍關(guān)鍵，加快推進海上風(fēng)電、跨境氫能廊道等清潔能源設(shè)施發(fā)展。應(yīng)對萊茵河洪澇風(fēng)險與歷史性干旱導(dǎo)致的貨物滯留，“萊茵河2050”計劃圍繞“生物多樣性、水質(zhì)、洪水、枯水”四個領(lǐng)域提升流域生態(tài)韌性。

在智能創(chuàng)新方面，強化數(shù)字主權(quán)，提升全球競爭力。在歐盟建設(shè)知識型經(jīng)濟體的戰(zhàn)略導(dǎo)向下，歐洲西北部城市群擁有較為豐富的創(chuàng)新要素，是歐洲推進科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的策源地和核心區(qū)，并基于歐盟專業(yè)化的區(qū)域創(chuàng)新政策，整合政府與市場資源，加強研究創(chuàng)新方面的國際合作。但受限于技術(shù)倫理、能源轉(zhuǎn)型要求和制造業(yè)流失等挑戰(zhàn)，歐盟在智能化領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型相對滯后?！稓W洲競爭力指南》《歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略》《歐洲經(jīng)濟安全戰(zhàn)略》等眾多歐盟政策中均強調(diào)了數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵作用。近期，歐盟側(cè)重通過數(shù)字化單一市場政策戰(zhàn)略，持續(xù)捍衛(wèi)自身數(shù)字主權(quán)；通過數(shù)字歐洲計劃，對于人工智能、高性能計算等關(guān)系未來技術(shù)主權(quán)的關(guān)鍵性技術(shù)，加強戰(zhàn)略投資部署；通過人工智能大陸行動計劃，加強算力基礎(chǔ)設(shè)施和人工智能超級工廠的建設(shè)。

在公正包容方面，強化領(lǐng)土均衡和區(qū)域協(xié)同。在總體經(jīng)濟財富水平較高的情況下，歐洲西北部城市群的經(jīng)濟財富分布并不均衡，該合作計劃針對不同類型領(lǐng)土所面臨的差異化挑戰(zhàn)，推動跨國合作，制定基于地方實際的解決方案。其中，城市地區(qū)側(cè)重應(yīng)對環(huán)境退化和氣候變化的消極影響，清除低效蔓延和城市貧困；城鄉(xiāng)聯(lián)系密集地區(qū)重點圍繞創(chuàng)新能力分散、生態(tài)系統(tǒng)破碎、城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不足等問題，優(yōu)化發(fā)展策略；農(nóng)村、沿海等地區(qū)側(cè)重應(yīng)對數(shù)字鴻溝、經(jīng)濟機會不足、老齡化、人口減少和生活質(zhì)量等挑戰(zhàn)，推動公正可持續(xù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

四、歐洲西北部城市群的跨境協(xié)作機制與實踐

歐洲西北部城市群是歐洲區(qū)域協(xié)作發(fā)展最為成熟的區(qū)域之一，見證了歐洲最早自下而上的跨界治理實踐。四國的政治制度、法律框架和規(guī)劃體系等各不相同，基于歐盟超國家體制度框架，開展豐富實踐，持續(xù)提升跨境治理能力。

（一）基于歐盟凝聚力戰(zhàn)略的協(xié)作治理框架

歐盟整體架構(gòu)對于歐洲西北部城市群的協(xié)同發(fā)展影響深遠，在區(qū)域凝聚力戰(zhàn)略下，通過“空間規(guī)劃一貨幣基金一監(jiān)測平臺—法規(guī)機制”等組合政策工具，[24]構(gòu)建系統(tǒng)性協(xié)同保障制度，以支持多元、復(fù)雜、綜合的跨境合作議題。

空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)指引。在區(qū)域一體化進程中，空間規(guī)劃通過在宏觀層面提供戰(zhàn)略政策框架，以及在地區(qū)層面協(xié)調(diào)跨境合作發(fā)展，發(fā)揮引領(lǐng)性作用。從《歐洲空間發(fā)展戰(zhàn)略》（ESDP）到《歐盟領(lǐng)土議程》（TA），在歐盟層面持續(xù)強化可持續(xù)發(fā)展、多中心均衡等空間規(guī)劃理念，為各國制定空間發(fā)展政策提供行動指南和框架。歐盟TA2030進一步強調(diào)了在次區(qū)域和地方層面開展跨境地區(qū)空間規(guī)劃的必要性，歐洲西北部城市群中，德國一法國交界處的上萊茵河谷地區(qū)、法國一比利時交界處的歐洲大都市區(qū)等，均將空間規(guī)劃視作整合跨境合作的重要工具。

貨幣基金的調(diào)控激勵。歐盟以結(jié)構(gòu)基金、泛歐洲網(wǎng)絡(luò)、普遍性農(nóng)業(yè)政策等各類共同體資金和項目援助為支撐，推動共同愿景在各國的有效實施。基于基金支持的區(qū)域合作機制中，泛歐洲網(wǎng)絡(luò)政策TEN-s和歐洲領(lǐng)土合作INTERREG對于推動歐洲一體化戰(zhàn)略發(fā)揮了關(guān)鍵作用。其中，INTERREG由歐洲區(qū)域發(fā)展基金資助，通過搭建制度化合作平臺，系統(tǒng)性調(diào)控資源，支撐了跨國、跨區(qū)域、跨境等不同尺度以及不同領(lǐng)域的跨領(lǐng)土合作計劃。其中，歐洲西北部城市群主要涉及跨境（INTERREGA）和跨區(qū)域（INTERREGB）兩個層面合作計劃，通過賦能多元主體參與和撬動地方投資，推動跨層級、穿透性的跨境合作項目實施。

知識平臺的監(jiān)測評議。歐盟通過設(shè)立歐洲空間規(guī)劃觀察網(wǎng)絡(luò)ESPON，促進成員國的跨境空間規(guī)劃研究監(jiān)測。這一平臺包含應(yīng)用研究、目標分析、監(jiān)測和工具等板塊，聚焦不同周期的政策主題，應(yīng)對關(guān)鍵性國土挑戰(zhàn)，開展專題行動計劃（TAP）。ESPON在交通、生態(tài)、公共服務(wù)等多個領(lǐng)域為歐洲西北部城市群的跨境政策制定提供了研究支撐。

法規(guī)機制的深化保障。為落實凝聚力政策，歐盟通過多項立法，支撐并細化各類跨境合作政策的實施。應(yīng)對不同國家間的法律體制差異和行政障礙，歐盟先后頒布了歐洲領(lǐng)土合作集團（EGTC）和歐洲跨境機制（ECBM）法案，明確跨境聯(lián)合體的法律實體地位，基于自愿機制克服跨境合作的法律障礙，為更為廣泛的跨境合作提供制度保障。在歐洲西北部城市群的跨境合作中，萊茵一阿爾卑斯走廊區(qū)域聯(lián)盟、萊茵一默茲河跨境合作區(qū)等EGTC主體的行動能力日益得以強化。

（二）多層級、多主體的跨境柔性協(xié)作行動網(wǎng)絡(luò)

在跨國區(qū)域?qū)用?，歐洲西北部城市群基于區(qū)域尺度的歐洲領(lǐng)土合作計劃，持續(xù)深化合作實踐。歐洲西北部城市群位于西北歐跨境合作計劃的范圍之內(nèi)，1994年至今已開展五輪區(qū)域性計劃，圍繞不同階段主題開展廣泛項目合作，有效整合多元區(qū)域及地方主體、研究資源，引領(lǐng)區(qū)域協(xié)作深化創(chuàng)新，在推進區(qū)域結(jié)構(gòu)優(yōu)化、關(guān)鍵廊道合作等方面取得成效。例如，由PeterHall主持的POLYNET項目最早研究分析了歐洲西北部多中心巨型城市區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；由萊茵一阿爾卑斯走廊區(qū)域聯(lián)盟發(fā)起的CODE24項目形成了核心廊道未來發(fā)展的關(guān)鍵策略和實施工具包；由非營利組織歐洲大都市地區(qū)網(wǎng)絡(luò)發(fā)起的SURE項目制定了歐洲三角洲戰(zhàn)略區(qū)域的空間經(jīng)濟戰(zhàn)略愿景和合作路線圖。

在跨境地區(qū)層面，歐洲西北部城市群的跨境合作在空間范疇、參與主體和項目類型上持續(xù)擴展。1958年，荷蘭、德國成立首個跨界區(qū)域Euregio，標志著歐洲邊境地區(qū)在戰(zhàn)后開啟了自下而上的區(qū)域合作進程。從早期以“雙協(xié)會”為代表的雙邊合作、專項協(xié)調(diào)模式，到跨境合作基金主導(dǎo)下多層次、多主體的行動計劃與合作項目，基于地方差異化訴求的跨境合作實踐趨豐富。目前四國國境兩側(cè)涵蓋多個跨境地區(qū)尺度的歐洲領(lǐng)土合作區(qū)（INTERREGA）：例如，荷蘭一德國邊境的Euregio，在跨境交通聯(lián)通、跨境職住協(xié)同、產(chǎn)業(yè)合作創(chuàng)新等方面持續(xù)深化合作；法國一比利時之間的上法蘭西和佛蘭德地區(qū)，在跨境都市區(qū)建設(shè)、跨境公共服務(wù)配套等方面形成特色；荷蘭一比利時之間作為低地國家間的重要合作區(qū)，在河口生態(tài)共保、綠色轉(zhuǎn)型、跨境港口合作等方面成效顯著；德國一荷蘭一比利時三國交界的萊茵一默茲地區(qū)，側(cè)重在流域協(xié)同治理、提升勞動力流動性等方面持續(xù)開展合作。

（三）聚焦關(guān)鍵跨境網(wǎng)絡(luò)，深化理念，穿透實踐

應(yīng)對跨境制度壁壘，推進重點領(lǐng)域合作深化，是支撐歐洲西北部城市群多中心網(wǎng)絡(luò)化格局持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。從早期的交通設(shè)施共建、聯(lián)合生態(tài)整治、單一市場構(gòu)建，邁向后續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)共運、生態(tài)價值共同轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度協(xié)同，歐洲西北部城市群的跨境合作呈現(xiàn)協(xié)同理念及實施機制的持續(xù)深化。

基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)方面，從硬件聯(lián)通到協(xié)作運營，提升關(guān)鍵設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的流通效能。泛歐洲網(wǎng)絡(luò)政策TENs有力支撐了歐洲西北部城市群的運輸、能源和電信一體化，基于歐盟一區(qū)域—廊道一地區(qū)的合作傳導(dǎo)，形成評估決策一深化統(tǒng)籌一銜接落地的實施機制，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拓展到協(xié)同運營管理，深化跨境基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通。以TEN跨境軌道交通網(wǎng)為例，基于ESPON系統(tǒng)，開展歐盟層面的實施評價及預(yù)期評估，并對歐洲三角洲戰(zhàn)略地區(qū)開展專題研究，支撐綠色轉(zhuǎn)型目標下區(qū)域可持續(xù)交通基礎(chǔ)設(shè)施政策的制訂。為推進關(guān)鍵廊道實施，由歐洲委員會的交通運輸總局發(fā)布萊茵一阿爾卑斯廊道工作計劃，制訂分期建設(shè)目標，細化工程線位、設(shè)施部署及財政籌資分配方案，明確TEN-T準則技術(shù)設(shè)施參數(shù)及關(guān)鍵績效指標。實施運營層面，荷蘭一德國跨境合作區(qū)的EuregioRail項目，有效提升了兩國地方機構(gòu)在可持續(xù)運輸領(lǐng)域的合作能力，形成技術(shù)工程、資金籌措、公共事務(wù)協(xié)調(diào)等多個工作包。

藍綠生態(tài)網(wǎng)絡(luò)方面，從底線共治到價值提升，實現(xiàn)跨境關(guān)鍵區(qū)域的深度協(xié)同。歐盟通過《歐盟水框架指令》《自然指令》《歐洲景觀公約》等法律框架，強化生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的底線約束，并持續(xù)探索跨境協(xié)同的治理機制。面對工業(yè)化快速發(fā)展引發(fā)的水環(huán)境生態(tài)危機，萊茵河流域早在百年之前就通過保護萊茵河國際委員會，建立共商共治機制，實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境的有序修復(fù)，其成功經(jīng)驗為制定《歐盟水框架指令》提供了基礎(chǔ)。針對流域及河口等水生態(tài)核心區(qū)，有效平衡生態(tài)韌性安全和綠色經(jīng)濟發(fā)展日趨成為關(guān)鍵。例如，萊茵一斯海爾德一默茲河口區(qū)域，在加強生態(tài)防洪和生物多樣性的基礎(chǔ)上，在發(fā)展綠色能源、協(xié)同港口航運等方面加強探索。針對自然保護地，歐盟Natura2000網(wǎng)絡(luò)通過建立跨境自然保護地網(wǎng)絡(luò)，推動生物多樣性保護和區(qū)域社會經(jīng)濟福祉提升。[25]歐洲自然和國家公園聯(lián)合會通過制定“跨境公園”計劃，促進歐洲保護區(qū)之間的日常合作，如德國一荷蘭交界的馬斯一施瓦爾姆一內(nèi)特跨境自然公園，通過跨境共同保護及運營管理，拓展徒步旅游、自然教育等可持續(xù)項目，提升公園自然文化景觀的綜合效益。

產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)方面，從單一市場到協(xié)作創(chuàng)新，推進高價值區(qū)段的技術(shù)攻堅轉(zhuǎn)化。從戰(zhàn)后“歐洲煤鋼共同體”的誕生，到歐共體時期的單一市場愿景，基于經(jīng)濟領(lǐng)域的合作一直是歐洲一體化的基石。全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移背景下，制造業(yè)流出和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的相對滯后成為制約歐洲西北部城市群的發(fā)展痛點。歐盟層面，通過地平線計劃、Weave協(xié)議、科學(xué)外交等眾多政策工具，持續(xù)推動跨境研究合作創(chuàng)新。其中，歐洲西北部城市群一直是各項合作的熱點區(qū)，并基于區(qū)域教育和產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢，有效開展水平分工，在芯片等關(guān)鍵賽道上建立技術(shù)優(yōu)勢。例如，荷蘭光刻機制造商阿斯麥，依托與德國通快、蔡司等供應(yīng)商之間的地理臨近性，提高供應(yīng)鏈效率及響應(yīng)速度，通過松散一耦合模式，深化技術(shù)合作和聯(lián)合研發(fā)，超越了垂直整合度更高的競爭者。圍繞關(guān)鍵轉(zhuǎn)型賽道和核心試驗線，實現(xiàn)跨境聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)與轉(zhuǎn)化，成為近期歐盟創(chuàng)新合作的重要方向。2019年的《加強面向未來的歐盟產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略價值鏈報告》，提出在硅光子封裝、OLED制造、中紅外化學(xué)傳感器等關(guān)鍵領(lǐng)域，推動跨境試驗線試點，2023年的《歐洲芯片法案》進一步強化了對半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的投資支持力度。歐洲西北部城市群通過“開放式創(chuàng)新光子試產(chǎn)線計劃”，鏈接學(xué)術(shù)研究人員、設(shè)備制造商和IC工廠員工，支撐中小企業(yè)創(chuàng)新，降低光子集成電路生產(chǎn)成本。

四、對長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展路徑的啟示借鑒

推進長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展邁向縱深，探究城市群協(xié)同發(fā)展路徑，要緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個關(guān)鍵詞。結(jié)合對歐洲西北部城市群發(fā)展的經(jīng)驗總結(jié)，圍繞長三角城市群的體制機制創(chuàng)新與理念內(nèi)涵深化，提出以下思考：

（一）創(chuàng)新區(qū)域一體化的體制機制

完善區(qū)域一體化發(fā)展機制，構(gòu)建跨行政區(qū)合作發(fā)展新機制，是進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的重要部署。雖然在政體結(jié)構(gòu)及行政層級上存在差異，但作為一體化理論及實踐的重要實驗室，歐洲西北部城市群的一體化治理思路具有借鑒價值。

1.完善頂層設(shè)計，構(gòu)建剛?cè)岵姆謱又卫眢w系

長三角城市群肩負著探索“中國式一體化”的戰(zhàn)略使命，需要進一步深化區(qū)域治理體系改革，健全長效機制，強化協(xié)同效能，推動治理體系向更高水平集成創(chuàng)新。盡管歐洲西北部城市群缺乏區(qū)域?qū)蛹壍慕y(tǒng)一治理實體，但依托歐盟的超國家體法制化組織決策機制，靈活應(yīng)用規(guī)劃統(tǒng)籌、基金引導(dǎo)、監(jiān)測評估等政策工具，實現(xiàn)法治約束與彈性調(diào)適的有機融合。通過有效的多層級治理機制，實現(xiàn)歐盟層面宏觀戰(zhàn)略框架與地方層面差異實踐創(chuàng)新的雙向互動，并靈活應(yīng)對不同發(fā)展階段的多維挑戰(zhàn)。作為國家戰(zhàn)略，長三角城市群基于“決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層”的三級運作，通過編制并實施城市群尺度的發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展綱要、三年行動計劃、年度項目清單等舉措，構(gòu)建了行動導(dǎo)向的推進機制，并在跨行政區(qū)立法、國土空間規(guī)劃、專項基金管理、常態(tài)化監(jiān)測等方面開展探索。未來長三角城市群還需進一步建立剛性框架，推進跨區(qū)域法律體系與標準互認，在跨行政區(qū)規(guī)劃審批、流域生態(tài)補償、數(shù)據(jù)共享等領(lǐng)域完善法律約束力，有效應(yīng)對規(guī)劃沖突和管理碎片化等問題。同時，優(yōu)化柔性治理機制，推進政策工具箱的動態(tài)調(diào)適。例如，在區(qū)域基金設(shè)定和管理上，可以參考歐盟結(jié)構(gòu)基金“競爭性分配 + 績效評估”的模式，實現(xiàn)中央決策對地方實踐的有效賦能和穿透指導(dǎo)，構(gòu)建城市群層面的數(shù)據(jù)共享和政策學(xué)習(xí)平臺，依托一體化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)提升區(qū)域治理效能。

2.深化跨界合作，深化多元靈活的協(xié)同治理模式

在長三角一體化的縱深推進中，從城市群的戰(zhàn)略尺度轉(zhuǎn)向需求導(dǎo)向的操作尺度，靈活應(yīng)對跨行政單元的政策和制度瓶頸，構(gòu)建因地制宜、切實有效的協(xié)同治理多元模式，成為實現(xiàn)區(qū)域一體化的關(guān)鍵。長三角在長期區(qū)域合作中，實現(xiàn)了跨界組織和基層政府的有效參與，形成了多尺度、多形式、多領(lǐng)域的跨界協(xié)作實踐。例如，G60科創(chuàng)走廊、環(huán)太湖科創(chuàng)圈等基于廊道或流域尺度的綜合性區(qū)域合作，以及長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)、鄰滬跨界城鎮(zhèn)圈等基于省際毗鄰區(qū)域的協(xié)作機制探索等，均體現(xiàn)了長三角基于差異化協(xié)同訴求的創(chuàng)新與協(xié)作。歐盟在跨境合作機制的長期制度沉淀和實踐積累中，整合自下而上的地方協(xié)作經(jīng)驗，通過跨境合作計劃一項目的周期性迭代，為不同區(qū)域之間多元靈活的跨界合作提供保障機制。未來長三角城市群還需深化運用行政、法律、市場等各類協(xié)同治理手段，有效拓展城市間、毗鄰基層主體間、企業(yè)高校等要素資源間的合作深度及廣度，形成具有實操性的跨界協(xié)作治理模式并進行經(jīng)驗推廣。

3.提升多元參與，強化政府—市場—社會的發(fā)展合力

市場與政府是區(qū)域一體化驅(qū)動力的核心主體，克服“行政區(qū)經(jīng)濟”的制度瓶頸，構(gòu)建更多元開放、靈活有效的合作機制，是一體化制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。歐洲一體化進程體現(xiàn)了經(jīng)濟先行、政治漸進的特征，基于歐盟的超國家組織能力，構(gòu)建開放的合作機制，在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、交通互聯(lián)等領(lǐng)域，充分整合各類行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、地方參與者的訴求。相較于國家政策主導(dǎo)而成的京津冀地區(qū)和市場化因素主導(dǎo)而成的珠三角地區(qū)，長三角地區(qū)的一體化進程體現(xiàn)了自上而下的行政部署和自下而上的市場探索，圍繞“堅持政府引導(dǎo)，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用”的導(dǎo)向，核心是兼顧行政手段對公平的保障以及市場手段對效率的優(yōu)化，以“有為政府 + 有效市場”激發(fā)一體化規(guī)劃的實施動力。[26]未來長三角城市群可探索推動跨省城際、市域鐵路運營一體化；拓展相關(guān)長三角區(qū)域基金的設(shè)置范疇，強化政府投資基金對社會資本的撬動效應(yīng)，并進一步加強社會力量的參與機制。[27]

（二）深化區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的理念內(nèi)涵

高質(zhì)量發(fā)展是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，需基于時代發(fā)展的新形勢和新要求，持續(xù)深化和豐富其價值內(nèi)涵。當前階段，應(yīng)對地緣政治、科技迭代、氣候環(huán)境等多重變革因素，推進長三角世界級城市群建設(shè)，需基于比較視野，研判高質(zhì)量發(fā)展的趨勢導(dǎo)向，強化區(qū)域政策體系的價值引領(lǐng)。

1.深化創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，培育新質(zhì)生產(chǎn)力

新一輪技術(shù)變革及國際競爭中，對于新興顛覆性技術(shù)及核心產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)權(quán)，成為影響全球發(fā)展新格局的關(guān)鍵點?；诔鞘腥赫w生產(chǎn)力水平及創(chuàng)新效能，創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長引擎，是提升國家全球競爭力和戰(zhàn)略自主性的關(guān)鍵。歐洲西北部城市群擁有近域合作的創(chuàng)新生態(tài)，孕育了眾多隱形冠軍企業(yè)，但在汽車制造、化工等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，由于數(shù)字化轉(zhuǎn)型滯后等原因面臨困境。2024年《歐洲競爭力的未來》報告直指“歐盟在推動增長的新興科技方面處于弱勢”，提出通過強化創(chuàng)新領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施及技術(shù)投資，重塑全球競爭力。長三角作為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極，其創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)競爭力直接影響著國內(nèi)國際雙循環(huán)的構(gòu)建?；凇堕L三角科技創(chuàng)新共同體建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》《長三角科技創(chuàng)新共同體聯(lián)合攻關(guān)合作機制》等政策文件，強化圍繞加強科技創(chuàng)新跨區(qū)域協(xié)同，早日實現(xiàn)建設(shè)世界級產(chǎn)業(yè)集群的工作目標。未來應(yīng)在構(gòu)建創(chuàng)新廊道、整合國際化創(chuàng)新資源、深化專精尖領(lǐng)域地區(qū)合作等方面，借鑒歐盟及歐洲西北部城市群經(jīng)驗，深化機制創(chuàng)新探索。

2.強化樞紐集群，擴大高水平開放

當前大國地緣競爭背景下，全球供應(yīng)鏈的不穩(wěn)定性加劇，作為所在經(jīng)濟體鏈接全球的優(yōu)勢區(qū)域，長三角與歐洲西北部城市群均依托地理區(qū)位優(yōu)勢，承擔(dān)著提振區(qū)域經(jīng)濟與重塑全球分工的雙重使命。歐洲西北部城市群在歐盟“全球門戶”戰(zhàn)略下，依托萊茵—阿爾卑斯等關(guān)鍵廊道，持續(xù)提升區(qū)域樞紐集群的綜合競爭力。從鹿特丹一安特衛(wèi)普一布魯日港的合作進階，到上海一寧波舟山港的深度綁定，基于港口群等戰(zhàn)略資源的高位統(tǒng)籌，提升樞紐集群復(fù)合效益，成為共同的路徑選擇。寧波、杜伊斯堡（中歐班列中轉(zhuǎn)樞紐城市）等城市在全球化與世界城市研究網(wǎng)絡(luò)（GaWC）榜單上的持續(xù)進位，也體現(xiàn)了樞紐區(qū)位優(yōu)勢對節(jié)點城市的綜合帶動。長三角作為長江經(jīng)濟帶和“一帶一路”的重要交匯點，是實現(xiàn)“雙循環(huán)”戰(zhàn)略的鏈接核心，未來需通過加密區(qū)域軌道、航運等網(wǎng)絡(luò)、提升關(guān)鍵廊道多式聯(lián)運等措施，優(yōu)化區(qū)域物流樞紐網(wǎng)絡(luò)體系，提升要素流動密度；同時整合優(yōu)化各類樞紐集群及功能性平臺建設(shè)，提升上海自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)、虹橋國際開放樞紐、東方樞紐國際商務(wù)合作區(qū)等關(guān)鍵區(qū)域的資源配置優(yōu)化，實現(xiàn)高水平開放與區(qū)域協(xié)同發(fā)展的雙向互促。

3.綠色韌性轉(zhuǎn)型，提升高水平安全

應(yīng)對氣候變化、能源安全等多重挑戰(zhàn)，基于可持續(xù)發(fā)展共識，探索“綠色低碳一安全韌性”的綜合方案，在生態(tài)和能源等關(guān)鍵領(lǐng)域提升綜合韌性，是全球城市群共同應(yīng)對的重要議題。長三角和歐洲西北部城市群的自然生態(tài)基底具有相似之處，在流域協(xié)同、陸海統(tǒng)籌等方面面臨著相似挑戰(zhàn)；推動能源、交通等關(guān)鍵領(lǐng)域的綠色轉(zhuǎn)型，共同構(gòu)成提振區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新動能。例如，在脫碳政策推動下，鐵路和水路將成為歐洲交通運輸網(wǎng)絡(luò)的增長重心；萊茵河流域的生態(tài)協(xié)同治理、綠色脫碳轉(zhuǎn)型、安全韌性提升，成為歐洲西北部城市群的關(guān)鍵合作議題。長三角城市群也在長江經(jīng)濟帶建設(shè)中，依托長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)等戰(zhàn)略部署，承擔(dān)著推進區(qū)域發(fā)展范式綠色轉(zhuǎn)型的重要使命。未來需重點圍繞生態(tài)環(huán)境共治共保、區(qū)域綠色低碳轉(zhuǎn)型、新能源體系謀劃、生態(tài)價值提升等核心議題，持續(xù)深化綠色發(fā)展的價值理念，聚焦長江口、杭州灣等重點區(qū)域，在流域安全防災(zāi)、清潔能源布局、航運綠色升級和海洋生態(tài)恢復(fù)等領(lǐng)域強化合作探索。

六、結(jié)論與討論

在地緣政治博弈加劇和全球價值鏈重構(gòu)的背景下，中國與歐盟兩大經(jīng)濟體正面臨新一輪的戰(zhàn)略競合。對“高質(zhì)量發(fā)展”和“一體化協(xié)同”的內(nèi)涵探索和實踐支撐，成為世界級城市群發(fā)展博弈的破題關(guān)鍵。

在共同的時代語境下，尤其面臨氣候風(fēng)險與技術(shù)封鎖雙重倒逼，作為兩大經(jīng)濟體鏈接全球的關(guān)鍵區(qū)域，長三角和歐洲西北部城市群都需破解綠色轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)陣痛，彌合數(shù)字鴻溝的治理挑戰(zhàn)，強化區(qū)域雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接作用，提升區(qū)域發(fā)展的綜合安全韌性，在持續(xù)增強全球競爭力的同時實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的長期目標。

城市群層面的制度一體化需要長周期的共識沉淀和政策積累。對于長三角和歐洲西北部城市群，在推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展格局的進程中，以制度型開放破解地緣政治壁壘。通過構(gòu)建多層級治理架構(gòu)和銜接要素流動規(guī)則，提升全球資源配置能力，是未來共同的發(fā)展挑戰(zhàn)。在借鑒歐洲西北部城市群發(fā)展經(jīng)驗的同時，需正視開展國際比較的時代語境差異和政策遷移的制度適配問題。特別是面對當前歐盟體制下歐洲社會經(jīng)濟遭遇的震蕩，需要警惕行政腐敗與政策碎片化風(fēng)險，關(guān)注多層治理容易陷入的行政效率損耗。

注釋：

① 對歐洲西北部城市群的空間范圍并無統(tǒng)一官方口徑，在不同階段和項目研究中存在差異，本研究的范圍界定，在涵蓋學(xué)界既有研究中，普遍涉及的主要城市和都市圈范圍的基礎(chǔ)上，綜合考慮行政區(qū)劃的完整性進行劃定。因四國各自行政區(qū)劃存在差異，具體范圍劃定時，參考歐盟標準地域統(tǒng)計單元NUTS，共涉及四國12個NUTS1單元，35個NUTS2單元。具體范圍包含：法國北部的巴黎大區(qū)、法蘭西大區(qū)和諾曼底大區(qū)；德國西部的北萊茵-威斯特法倫州、萊茵蘭-普法爾茨州、薩爾州和巴登-符騰堡州；比利時北部的布魯塞爾首都大區(qū)和佛蘭德大區(qū)；以及荷蘭全境的四個大區(qū)。在演進歷程的表述中，用“西北歐地區(qū)”對這一范圍進行指代。

② 城市群范圍：面積數(shù)據(jù)基于NUTS單元的GIS統(tǒng)計。人口和GDP數(shù)據(jù)來源為歐盟數(shù)據(jù)統(tǒng)計網(wǎng)站EUROSTAT。其中，人口數(shù)據(jù)為2023年；GDP數(shù)據(jù)為2024年1月（按當年市場價值換算）。

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Mechanisms and Trends of Regional Collaboration： Lessons Learned from the Megalopolis of Northwestern Europe for the Integrated， High-Quality Development of Yangtze River Delta

Xing Xing

（Shanghai Urban Planning and Design Institute， Shanghai 2Ooo3o， China）

Abstract： As an important form of regional spatial organization in the eraof globalization，world-class megalopolis，as the core unit of national participation in international competition， need to proactively adapt to the trend changes in the new round of global games.At the present stage，in order to continue to promote the integration and high-quality development of the Yangtze River Delta and build a worldclass megalopolis with global competitiveness，it is necessary to explore the innovation of the integration mechanism and the connotation path of high-quality development based on the global strategic vision. As acore area in the European integration process，the Megalopolis of Northwestern Europe，based on the EU cross-border governance framework， promotes the resilient actions of multiple subjects and deep synergy in key networks，and recently strengthens the synergistic tendency of green resilience， intelligent innovation，and fairness and inclusiveness. By analyzing the development history and synergistic experience of Megalopolis of Northwestern Europe，the study provides lessons for the integrated highquality development of the YangtzeRiver Delta，focusing on the dimensions of institutional innovation and the concept of synergy.

Key words： world-class megalopolis; integrated development of the Yangtze River Delta; high-quality development; Megalopolis of Northwestern Europe