新發(fā)展格局下完善我國宏觀調控制度體系的建議

一、 我國經濟結構和發(fā)展格局發(fā)生歷史性變化

國家統(tǒng)計局等權威機構發(fā)布的數(shù)據(jù)表明，最近十年來我國經濟結構和發(fā)展格局發(fā)生一系列歷史性變化。

2013年，消費對經濟增長的貢獻超過投資，第三產業(yè)對經濟增長的拉動超過第二產業(yè)。2014年，中國一、二、三產業(yè)就業(yè)人數(shù)占就業(yè)總人數(shù)的比例出現(xiàn)歷史性變化：第一產業(yè)就業(yè)人數(shù)占就業(yè)總人數(shù)29.5%，第二產業(yè)就業(yè)人數(shù)占就業(yè)總人數(shù)的29.9%，第三產業(yè)就業(yè)人數(shù)占就業(yè)總人數(shù)的40.6%，城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)首次超過農村，全國勞動年齡人口平均受教育年限在2014-2015年間達到10年以上。

2015年，全社會固定資產投資增速降到8.6%，從此連年下降，近年來一直保持在3.3%左右。從GDP增速來看，2014年放緩到7.43%，2016年降至7%以下，這是自1990年以來GDP增速首次跌破7%，近年來一直保持在5%左右。

從外貿數(shù)據(jù)來看，我國自從2001年加入世界貿易組織，外貿依存度一直處于上升態(tài)勢，特別是在2003-2008年曾經達到60%以上；即使在2008年國際金融危機爆發(fā)后的2009-2014年，外貿依存度也保持在40%以上。但是從2015年開始，外貿依存度降到40%以下，而且最近幾年一直處于33%左右，這一趨勢表明我國經濟對外貿的依賴程度明顯降低。與此對應的是，從對外投資來看，2015年，我國對外直接投資流量達到1456.7億美元，實現(xiàn)資本凈輸出。2023年，對外直接投資流量達到1772.9億美元，達到全球總份額的11.4%，并且連續(xù)12年居世界前三位。2023年末，我國對外直接投資存量達到2.96萬億美元，連續(xù)7年居全球前三位。國家外匯管理局發(fā)布的2024年我國國際收支平衡表數(shù)據(jù)表明，2024年末我國對外金融資產10.22萬億美元，對外負債6.92萬億美元，對外凈資產3.30萬億美元。

人力資源結構明顯升級。2014年，我國高等教育毛入學率達到37.5%，標志著我國高等教育大眾化水平進一步提升。同年，全國各種形式的高等教育在校學總規(guī)模達3559萬人，其中高職院校在校生突破千萬。2023年高等教育毛入學率達到60.2%，各種形式的高等教育在?？傄?guī)模達4763.19萬人。我國已建成世界上規(guī)模最大的職業(yè)教育體系，擁有職業(yè)學校（含技工學校）1.1萬多所，在校生近3500萬人，每年培養(yǎng)超過1000萬名畢業(yè)生，形成了中職、高職?？?、職業(yè)本科的完整職業(yè)教育層次。全國技能人才隊伍明顯壯大，2023年全國新增勞動力人均受教育年限超過14年，16-59歲勞動年齡人口平均受教育年限在2024年達到11.21年，比2023年提高了0.16年。

從2024年開始，有三個重要指標又出現(xiàn)新變化。一是全國人均GDP達到1.34萬美元，已經非常接近世界銀行測算的全球人均GDP水平，這是改革開放以來我國大踏步“趕上時代”的重要標志。二是全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到49.26%，接近50%。過去十多年間，實現(xiàn)了常住人口城鎮(zhèn)化率50%到戶籍人口城鎮(zhèn)化率50%的轉變。三是2014年研發(fā)經費投入強度達到2.02%，這是這一指標在歷史上第一次超2%。到2024年，我國研發(fā)經費投入強度達到2.68%，已經超過歐盟國家平均水平。

這些數(shù)據(jù)充分表明，我國經濟結構發(fā)生重大變化，發(fā)展格局也隨之發(fā)生改變。我國經濟正在從主要依靠投資和出口拉動轉向主要依靠消費拉動，正在從制造業(yè)大國轉向制造業(yè)和服務業(yè)協(xié)同發(fā)展，正在從吸引外資大國轉向既是吸引外資大國也是對外投資大國，正在從出口大國轉向既是出口大國也是進口大國，科技創(chuàng)新正在從模仿性創(chuàng)新走向集成性和自主性創(chuàng)新。這些變化標志著中國已經從傳統(tǒng)農業(yè)大國進入城市化2.0時代和后工業(yè)化時代，內需逐漸成為經濟增長的主動力和穩(wěn)定錨，國內國際雙循環(huán)成為新發(fā)展格局，創(chuàng)新成為高質量發(fā)展的重要引擎。

二、我國經濟高質量發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)和新機遇

（一）面臨的新挑戰(zhàn)

雖然我國工業(yè)化、城市化和國家現(xiàn)代化水平實現(xiàn)了歷史性跨越，但是在經濟增長方式與發(fā)展質量、科技創(chuàng)新與產業(yè)升級、人口老齡化與收入分配、碳排放與資源環(huán)境壓力等方面依然存在諸多短板。與以往相比，如今國際政治經濟環(huán)境復雜多變造成的風險和不確定性也對我國經濟發(fā)展產生較大影響。

一是城市化發(fā)展水平有待進一步提升。目前我國仍有2億多農業(yè)轉移人口沒有實現(xiàn)完全市民化，城市發(fā)展的區(qū)域不平衡問題也比較突出。

二是科技創(chuàng)新與產業(yè)升級亟待加強。我國科技創(chuàng)新和產業(yè)創(chuàng)新能力與發(fā)達國家相比依然存在較大差距。僅以日本為例，雖然從20世紀90年代以來日本經濟增速放緩，但進入21世紀以來日本已有19人獲得自然科學領域的諾貝爾獎。

三是人口老齡化與收入分配差距較大。我國較早進入老齡化社會，面臨“未富先老”的挑戰(zhàn)。2024年末，60歲及以上人口達3.1億人，占全國人口的22%，未來十年我國將進入超老齡化社會，將對經濟增長形成明顯制約。同時，基尼系數(shù)處于相對高位，2019年我國居民基尼系數(shù)為0.465。

四是經濟增長受到資源環(huán)境和氣候變化的雙重約束。過去40多年，我國依靠消耗大量化石能源推動工業(yè)化和城市化進程，煤炭產量從1978年的6.2億噸增至2024年的47.8億噸，屢創(chuàng)歷史新高，而且每年進口近3億噸煤炭。全國石油消費量2022年達7.19億噸，2024年增至7.5億噸。原油、天然氣對外依存度已經分別超過70%和40%。2024年我國二氧化碳排放量為126億噸，占全球總量的33%?。

五是外部發(fā)展環(huán)境復雜多變。新一輪科技革命和產業(yè)變革正在深刻影響全球經濟格局，國際關系出現(xiàn)更加撲朔迷離的演進態(tài)勢，單邊主義和貿易保護主義使全球產業(yè)鏈和供應鏈深度調整，我國在教育、科技、人才及產業(yè)領域面臨的國際競爭日益加劇。

六是經濟中長期增長目標面臨新考驗。未來5-10年是我國經濟增長繼續(xù)保持中等速度，并實現(xiàn)轉型發(fā)展的關鍵階段。我國經濟要實現(xiàn)在2035年人均GDP達到中等發(fā)達國家水平的目標，2025-2035年的年均GDP 增速需不低于4.6%。

（二）面臨的新機遇

盡管我國經濟發(fā)展面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，但從積極方面看，我國工業(yè)化和城市化仍具備廣闊發(fā)展空間和諸多有利條件，全國經濟依然擁有較大增長潛力和一系列高質量發(fā)展機遇。

一是城鎮(zhèn)化和區(qū)域經濟增長依然具有較大空間。與發(fā)達國家城市化水平相比，我國城鎮(zhèn)化率仍有15個百分點左右的增長空間，特別是中部地區(qū)湖北、安徽、湖南等人口大省的常住人口城鎮(zhèn)化率在60%—65%之間，河南省還不到60%。全國中西部地區(qū)的工業(yè)化和城市化水平進一步提高，將有力推動區(qū)域經濟繼續(xù)增長。

二是人力資源質量紅利正在成為經濟轉型升級和高質量發(fā)展的重要動力。2023年我國高等教育毛入學率已超過60%。按折合全時工作量計算的研發(fā)人員總量達到724萬人/年，11年來一直居全球第一。

三是資本積累基礎逐漸雄厚。進入21世紀以來，我國基礎產業(yè)和基礎設施建設積累明顯增加，工農業(yè)生產和能源供給保障能力不斷增強，全社會固定資產投資效能持續(xù)提升。近十多年來我國資本形成總額占全球比重一直居世界前列。

四是研發(fā)投入與創(chuàng)新基礎進一步增強。2024年，我國全社會研發(fā)經費投入達36130億元，投入總量穩(wěn)居世界第二位。

五是超大規(guī)模市場與產業(yè)配套能力將進一步發(fā)揮作用。要素市場化配置改革和全國統(tǒng)一大市場建設，將推動我國加快形成法律、稅務、商業(yè)規(guī)則高度統(tǒng)一的超大規(guī)模單一市場，再加上門類齊全的制造業(yè)體系，將為產業(yè)發(fā)展提供廣闊市場和能力保障。

六是高水平開放將塑造我國國際經貿新優(yōu)勢。我國是全球51個經濟體的第一大進口來源國和24個經濟體的第一大出口目的地國，已經與美國、德國并列成為全球價值鏈三大樞紐。截至2025年1月，我國已與30個國家和地區(qū)簽署了23個自由貿易協(xié)定。

七是新一輪科技革命和產業(yè)變革正在催生一系列新業(yè)態(tài)、新產品、新職業(yè)、新商業(yè)模式和新管理模式，為我國經濟轉型升級和高質量發(fā)展提供了新機遇。

三、以宏觀調控制度創(chuàng)新為我國經濟高質量發(fā)展創(chuàng)造重要條件

建立科學完善的宏觀調控體系，既是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在經濟領域的體現(xiàn)，也是順應我國經濟結構和經濟格局變化趨勢，妥善應對各種挑戰(zhàn)，及時抓住發(fā)展機遇，推進我國經濟高質量發(fā)展的重要前提。

（一）建立科學完善的宏觀調控制度體系

宏觀調控科學完善、政府治理高效有為是構建高水平社會主義市場經濟體制的內在要求。深化財稅體制改革，強化對預算編制和財政政策的宏觀指導，深化零基預算改革，保障實現(xiàn)國家重大戰(zhàn)略任務和基本民生的財力。完善國有資本經營預算和績效評價制度，把寶貴的財政資金用在發(fā)展緊要處和民生急需上。優(yōu)化稅制結構，健全直接稅體系，完善綜合和分類相結合的個人所得稅制度，規(guī)范經營所得、資本所得、財產所得稅收政策，全面落實稅收法定原則。改革完善中央和地方財政關系，提高地方自主財力，拓寬地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限。優(yōu)化財政轉移支付體系，清理規(guī)范專項轉移支付，增加一般性轉移支付。深化金融體制改革，完善金融機構定位和治理，健全服務實體經濟的激勵約束機制。健全投資和融資相協(xié)調的資本市場，功能保障資本市場健康穩(wěn)定發(fā)展。著力提高上市公司質量，完善上市公司監(jiān)管和退市制度。建立長效機制，增強資本市場內在的穩(wěn)定性。支持符合條件的外資機構在我國境內展業(yè)興業(yè)，提升金融市場國際化水平。增強宏觀政策取向一致性，把經濟政策和非經濟性政策統(tǒng)一納入宏觀政策取向一致性評估。各級政府部門要加強與公眾的信息溝通，及時、準確發(fā)布政策信息，引導公眾預期向政策目標靠攏，提高政策實施效率。

（二）制定科學系統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和實施機制

科學系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)劃和實施機制是實現(xiàn)國家長遠發(fā)展目標的基礎，是推動我國經濟高質量發(fā)展的必由之路。西方國家的宏觀政策體系通常以貨幣政策為主開展常態(tài)化逆周期調控，較少把宏觀調控政策運用于國家發(fā)展規(guī)劃和重大戰(zhàn)略。相比之下，我國的宏觀調控體系更加立體、功能更加豐富。圍繞實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的總目標，強化國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，聚焦推動高質量發(fā)展的關鍵問題和突出短板，系統(tǒng)謀劃國家長遠發(fā)展戰(zhàn)略、跨部門跨行業(yè)政策和跨區(qū)域全局性項目，制定分階段落實的時間表和路線圖，為其他規(guī)劃落實提供總遵循，同時增強對其他規(guī)劃的指導性和約束力。發(fā)揮空間規(guī)劃基礎作用，以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性為依據(jù)，科學劃定空間管控邊界，強化底線約束和開發(fā)空間指引。做深做實專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，增強其針對性和可操作性，特別是要保障國家發(fā)展規(guī)劃在特定領域和特定區(qū)域國家發(fā)展規(guī)劃的落地實施。優(yōu)化規(guī)劃銜接落實機制，形成下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級規(guī)劃服務上級規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協(xié)調的規(guī)劃體系。健全規(guī)劃實施管理制度，完善規(guī)劃實施全周期管理制度。優(yōu)化規(guī)劃與宏觀調控手段協(xié)調聯(lián)動機制，依據(jù)規(guī)劃目標要求和發(fā)展形勢，合理確定財政、貨幣、產業(yè)、價格、就業(yè)等政策取向，提升政策的科學性、協(xié)同性和穩(wěn)定性。提升規(guī)劃管理的法治化水平，以完善的法治保障規(guī)劃的制定和實施。

（三）發(fā)揮多重國家發(fā)展戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢

從上世紀90年代末開始，我國政府先后制定并推動實施了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、“走出去”戰(zhàn)略、自貿試驗區(qū)提升戰(zhàn)略等一系列國家發(fā)展戰(zhàn)略。進入21世紀以來，一系列國家發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實施，不僅使我國經濟總量實現(xiàn)重大突破，也使我國經濟結構、城鄉(xiāng)結構、區(qū)域結構、貿易結構、投資結構等發(fā)生重大變革。目前我國幾乎所有省份都擁有國家發(fā)展戰(zhàn)略政策疊加優(yōu)勢，這是我國宏觀調控體系發(fā)揮作用的突出體現(xiàn)。各地區(qū)要深入研究自身所涉及的多重國家戰(zhàn)略的相關性和互動性，因地制宜制定發(fā)展目標，促進發(fā)展戰(zhàn)略政策疊加的深度融合，打造戰(zhàn)略疊加核心優(yōu)勢，實現(xiàn)高質量發(fā)展。從國家層面來說，要協(xié)同推動各區(qū)域多重國家發(fā)展戰(zhàn)略深度融合，強化統(tǒng)一的市場基礎制度規(guī)則，徹底打破區(qū)域壁壘，夯實區(qū)域間產業(yè)協(xié)同的制度基礎，深化地區(qū)產業(yè)協(xié)作，促進資源要素高效優(yōu)化配置。不斷提升全國能源、交通、通信等基礎設施互聯(lián)互通水平，提高產業(yè)協(xié)作效率。

四、以更加有效的宏觀調控推動我國科技創(chuàng)新和產業(yè)創(chuàng)新

全球新一輪科技革命和產業(yè)變革正在來臨，將極大改變人類社會的生產方式、生活方式甚至思維方式?？茖W完善的宏觀調控體系對科技創(chuàng)新和產業(yè)創(chuàng)新具有重要的支持引導作用。

（一）強化科技創(chuàng)新和產業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃引領作用

根據(jù)國家中長期發(fā)展規(guī)劃，明確科技創(chuàng)新戰(zhàn)略目標與重點，在宏觀調控制度體系中進一步細化科技創(chuàng)新戰(zhàn)略目標，聚焦關鍵技術和前沿領域，明確技術攻關任務，引導創(chuàng)新資源向重點領域集聚。制定與國家發(fā)展戰(zhàn)略契合的產業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃，前瞻布局未來產業(yè)，改造提升提升傳統(tǒng)產業(yè)，培育發(fā)展新興產業(yè)，加快產業(yè)結構優(yōu)化升級，增強產業(yè)整體競爭力。

（二）完善財稅金融支持政策

加大財政投入力度，持續(xù)增加中央和地方財政對科技創(chuàng)新的投入，設立專項基金支持基礎研究、前沿技術研究和關鍵核心技術研發(fā)。通過無償資助、稅收優(yōu)惠等多種方式，扶持科技型中小企業(yè)發(fā)展，培育大批創(chuàng)新主體。優(yōu)化財政支出結構，重點支持重大科技基礎設施建設、國家重點實驗室體系運行等，對企業(yè)的研發(fā)費用給予一定比例的財政補貼或稅收抵扣，引導企業(yè)加大研發(fā)投入。完善科技金融體系，鼓勵金融機構設立科技金融專營機構，開發(fā)適合科技創(chuàng)新的金融產品和服務，如知識產權質押貸款、科技保險等，為科技創(chuàng)新提供多元化融資渠道。健全多層次資本市場體系，支持符合條件的科技企業(yè)上市融資，鼓勵創(chuàng)業(yè)投資、風險投資等社會資本投向早期科技創(chuàng)新項目，推動科技成果轉化和產業(yè)化。建立健全金融監(jiān)管協(xié)調機制，防范化解金融風險，確保金融體系穩(wěn)健運行。

（三）優(yōu)化重大科技創(chuàng)新組織機制

加強國家戰(zhàn)略科技力量建設，強化跨部門、跨區(qū)域、跨領域協(xié)同創(chuàng)新，構建高效的組織動員體系和科技攻堅體制，集中力量攻克一批關鍵核心技術，提高創(chuàng)新鏈整體效能。改進科技計劃管理，加強基礎研究、交叉前沿研究等領域的前瞻性、引領性布局，建立公開統(tǒng)一的國家科技管理平臺，提高科技計劃的實施效率和資金使用效益。深化科技成果轉化機制改革，完善科技成果評價機制，建立以質量、貢獻、績效為導向的分類評價體系。健全技術交易市場，促進科技成果與產業(yè)深度融合。

（四）構建產學研深度融合機制

強化企業(yè)主體地位，鼓勵企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，整合產業(yè)鏈上下游創(chuàng)新資源，開展協(xié)同攻關，推動企業(yè)在技術創(chuàng)新決策、研發(fā)投入、科研組織和成果轉化等方面發(fā)揮主導作用。加強產學研合作平臺建設，支持高校、科研機構與企業(yè)共建新型研發(fā)機構、技術創(chuàng)新中心、產業(yè)技術研究院等合作平臺，實現(xiàn)產學研各方優(yōu)勢互補、互利共贏。完善人才培養(yǎng)與激勵機制，深化教育綜合改革，優(yōu)化教育體系和學科布局，培養(yǎng)適應科技創(chuàng)新和產業(yè)創(chuàng)新需求的高素質人才。落實以增加知識價值為導向的分配政策，完善科研人員職務發(fā)明成果權益分享機制。

（五）優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)和環(huán)境

完善知識產權法律法規(guī)，提升知識產權保護執(zhí)法力度，建立健全侵權懲罰性賠償制度，為科技創(chuàng)新和產業(yè)創(chuàng)新營造良好的法治環(huán)境。加強創(chuàng)新文化建設，營造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的社會氛圍，培養(yǎng)創(chuàng)新思維和創(chuàng)新精神，激發(fā)全社會的創(chuàng)新活力和創(chuàng)造潛能。穩(wěn)步擴大制度型開放，推動高水平對外開放條件下的科技創(chuàng)新，發(fā)起或參與建設國際科技創(chuàng)新網絡，積極參與全球科技創(chuàng)新治理，提升我國在全球科技創(chuàng)新格局中的貢獻度和影響力。

（作者系同濟大學經濟與管理學院長聘特聘教授，中國國家創(chuàng)新與發(fā)展戰(zhàn)略研究會中國經濟研究中心主任）

責任編輯：康偉