政府引導基金功能屬性矛盾的化解探析

摘" "要：政府引導基金是“有為政府”理念下政府資本和社會資本的組合，利用引導基金杠桿效應，扶持科技前沿企業(yè)和各種初期創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展。同時，引導基金也兼具風險屬性和市場訴求，對其政策和市場雙重屬性需要理性看待、辯證分析，爭取在發(fā)展中解決矛盾和問題。通過制定穩(wěn)定政策、加強市場溝通與合作，以及強化監(jiān)管和評估等措施，可以解決其發(fā)展中的矛盾和問題，實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：引導基金；功能；矛盾；化解辦法

中圖分類號：F830.59" " " " 文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2025）05-0058-04

政府引導基金是兼具政策性和盈利性的重要資本力量，在金融創(chuàng)新體系中能更好地平衡政策和市場，既能權(quán)威性地整合要素資源又符合資本逐利性質(zhì)，從而激發(fā)市場活力，促進實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。政府引導基金不僅反映著“看得見的手”和“看不見的手”的契合度，還像一面透鏡，折射出區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和營商環(huán)境的競爭力。隨著我國經(jīng)濟步入高質(zhì)量發(fā)展階段，發(fā)揮政府引導基金杠桿作用，提高政府引導基金運作效率，打造富民強國的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，成為助推經(jīng)濟成功轉(zhuǎn)型和發(fā)展“新質(zhì)生產(chǎn)力”的關鍵環(huán)節(jié)。

一、政府引導基金的角色定位和主要運作形式

發(fā)達資本主義國家較早使用政府引導基金來為實體經(jīng)濟服務。美國著名經(jīng)濟學家薩繆爾森在其名著《宏觀經(jīng)濟學》中指出：“在刻畫自由放任市場機制和民主政府規(guī)制干預之間的黃金分割線的問題上……每個有效率并且講人道的社會都會要求混合經(jīng)濟的兩面——市場和政府都同時存在?！盵1]政府引導基金以服務企業(yè)發(fā)展為目的。國外大部分學者認為，政府引導基金應該市場化運作，只有市場才能做出最佳的風險防控選擇，識別出可投項目。關于基金投向，國外學者大部分認為創(chuàng)投基金應該流向中小、創(chuàng)新企業(yè)。

政府引導基金具體運作形式大體可以分為四類。美國是市場主導型發(fā)展模式，以色列是政府主導型發(fā)展模式、澳大利亞是混合模式、德國是產(chǎn)業(yè)政策+引導基金模式[2]。在當今中國，政府引導基金實踐發(fā)現(xiàn)，政府主導型弊大于利，因為我國大部分地方政府參與風投和PE投資都是“摸著石頭過河”，而且大多缺少專業(yè)化主導能力，所以建立市場化的引導基金模式十分必要。政府引導基金發(fā)揮杠桿作用，形成資本集聚的運作模式也在不斷推陳出新，目前主要有參股、融資擔保和跟進投資、直投等方式。但是總體來看，政府引導基金目前主要還是“引導”而不是“主導”。

二、政府引導基金的主要功能和作用

政府引導基金是一種財政資金的創(chuàng)新使用方式，著眼于“引導”，兼具“投資”。引導基金促進了“新經(jīng)濟”快速發(fā)展，在支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進科技創(chuàng)新和科研成果轉(zhuǎn)化、構(gòu)建完善平臺服務體系的同時，對實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值等方面也發(fā)揮著越來越重要的作用。

（一）支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

政府引導基金結(jié)合產(chǎn)業(yè)政策是地區(qū)實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要工具。通過設立“1+N”產(chǎn)業(yè)母子基金體系，來“植樹造林”，即促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“森林”轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展壯大新興產(chǎn)業(yè)“森林”。引導基金作為LP投資于子基金是發(fā)揮其資本撬動作用和產(chǎn)業(yè)引導功能的重要途徑。引導基金往往被看作是地區(qū)產(chǎn)融要素流動的“風向標”、產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展的“指揮棒”。政府引導基金利用政府資金來引導社會資本投資新能源、生物醫(yī)藥、人工智能、新一代信息技術、納米技術、集成電路、節(jié)能環(huán)保、文化創(chuàng)意等主要新興產(chǎn)業(yè)，推動資金、技術、人才、數(shù)據(jù)等要素資源向重點先進領域聚集[3]，促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

（二）促進科技創(chuàng)新和科研成果轉(zhuǎn)化

政府引導基金撬動資本杠桿支持早期科技創(chuàng)新企業(yè)。引導基金引導各類AI、VC等社會資本聚焦關鍵領域，攻堅克難，為種子期、中早期科技型企業(yè)注入后續(xù)能量，加速應用基礎研究向產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)化，推動一批掌握核心技術、以自主研發(fā)為動力的中小微企業(yè)加速成長，為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展培養(yǎng)創(chuàng)新力量。同時，通過完善政策激勵、搭建資本公共平臺等一系列措施，激活創(chuàng)投風投機構(gòu)投資熱情，培育一批諸如獨角獸、專精特新、瞪羚、隱形冠軍等科技創(chuàng)新企業(yè)，點燃實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的引擎。

（三）構(gòu)建完善的平臺服務體系

政府引導基金實際是一個平臺，通過整合各種要素資源，構(gòu)建完善的平臺服務關系。政府引導基金是優(yōu)秀基金經(jīng)理、行業(yè)投資者和創(chuàng)業(yè)企業(yè)良好對接的發(fā)展平臺，是資金與項目之間的連接橋梁。目前資本招商已經(jīng)成為各地政府開展招商引資、促進經(jīng)濟發(fā)展的有力手段。發(fā)揮引導基金的關鍵作用，更好地賦能子基金和引資項目，從而推動地方開展產(chǎn)業(yè)招引、基金招商的市場化和精細化，推動地方基層改善服務水平及法治環(huán)境的優(yōu)化。

（四）助力招商引資模式轉(zhuǎn)型升級

政府引導基金在招商引資方面擔任重要角色，政府以有限合伙人身份與實體機構(gòu)共同投資，促成項目落地，為引資項目提供信用背書的同時，也同其他有限合伙人、普通合伙人實現(xiàn)了利益捆綁，“有福同享、有難同當”，為其他投資主體吃下了“定心丸”，消除了優(yōu)惠不兌現(xiàn)、政策不連續(xù)等后顧之憂。通過吸引撬動民間資本，加速優(yōu)質(zhì)項目落地，從而帶動相關產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)集聚，推動區(qū)域經(jīng)濟繁榮。

（五）實現(xiàn)國有資本保值增值

當前我國面臨百年未有之大變局，國際環(huán)境復雜多變，需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱三座大山加臨，推動經(jīng)濟穩(wěn)定運行困難比預料得更多。同時，地方政府的“土地財政”政策難以為繼，房產(chǎn)稅推出不確定性較大，迫切需要推進國有資本改革，增加資本供給，提高國有資本收益率。目前看來，創(chuàng)投政府或者股權(quán)政府是比較靠譜的轉(zhuǎn)型方向。政府引導基金在履行戰(zhàn)略投資的同時，兼具財務投資的性質(zhì)，實現(xiàn)引導基金募投管退的良性閉環(huán)能有效實現(xiàn)國有資本保值增值。

三、政府引導基金功能屬性的矛盾

政府引導基金具有“政策性”和“市場化”雙重屬性，本著“政府引導、市場運作”的原則，以撬動社會資本參與投資為主要目的，強調(diào)的是以市場化運作方式實現(xiàn)政策目標。實操層面，其市場化和政策性功能產(chǎn)生諸多復雜性的矛盾。

（一）安全訴求的矛盾

引導基金本質(zhì)屬于公共財政資金，因此按照國家有關部門規(guī)定，須接受政府審計監(jiān)督，負有增值保值義務，且每年接受考核。但金融市場波譎云詭，引導基金所投項目和其他市場基金同樣面臨巨大的不確定性，所以無法保證所有投資項目長期盈利，更不能保證當年即實現(xiàn)盈利。因此，政府引導基金在投資決策時容易謹小慎微，縮手縮腳，使得引導基金市場化金融投資邏輯難以實現(xiàn)。

（二）效率訴求的矛盾

資本市場瞬息萬變，稀缺項目轉(zhuǎn)瞬即逝，地方招引激烈拼殺，金融投資需要搶抓機遇，應變迅速，提高決策效率。但政府引導基金通常投資決策流程復雜，官僚習氣猶存，容易錯失機遇，導致大量資金閑置，降低資金使用效率。投資效率要求與投資決策復雜的矛盾得不到解決，容易形成“募不進來，投不出去”的兩難境遇。

（三）效益訴求的矛盾

引導基金重在撬動更多社會資本進入國家或地方急需發(fā)展的產(chǎn)業(yè)領域，助力科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)其政策性目標；同時，進入市場的社會化資本要從市場化運行中獲得投資回報，實現(xiàn)其市場化目標[4]。政府引導基金關注社會效益，政策投資屬性較重，而社會資本看重的是基金投資帶來的超額收益，商業(yè)屬性較重。兩者的投資策略和投資邏輯存在明顯矛盾，大部分政府引導基金往往難以滿足社會資本的需求，在收益目標和收益周期上雙方訴求難以求同。

（四）“引導”和“杠桿”的矛盾

“杠桿效應”，顧名思義就是以財政小資金來撬動大量民間資本。“引導效應”顧名思義，就是利用引導基金“看得見的手”引導民間資本投入民間資本看不見或者不愿意投的領域。然而，若過度凸顯撬動效應，那么引導效應可能會被邊緣化，使其影響力減弱。目前，政府基金在發(fā)揮其引導作用時，主要依賴軟性約束，因此其引導作用難以充分發(fā)揮。在經(jīng)歷多輪資金放大后，社會資金在子基金及其投資項目中占據(jù)了主導地位，而財政資金所占份額相對較小。這就導致政府在子基金及其投資項目的運營中不得不做出一定的“妥協(xié)”，即引導基金子基金的投資偏好難以與純市場基金形成顯著區(qū)別。因此，如何在強調(diào)撬動效應的同時，確保引導效應的有效發(fā)揮，成為當前政府引導基金面臨的重要挑戰(zhàn)。

（五）考核標準的矛盾

政府引導基金采取市場化運作的模式，同時又承擔著若干政策性職能，因而勢必要從多維度評價其績效。科學合理的引導基金績效評價體系是對引導基金政策效果的綜合反映，但目前在政策層面上尚未出臺適用性強、可操作的政府引導基金評價指標體系。一是不同類型、處于不同投資階段的政府引導基金需要根據(jù)其特點量身定制績效評價體系，設計評價指標和權(quán)重占比。二是具體實踐中指標涉及的基礎數(shù)據(jù)收集難度較大，跨越周期較長，且可靠性有待驗證。目前來看，政府引導基金的績效評價通常包括四個方面：政策目標、經(jīng)濟效益、管理指標、風險控制[5]。微利、保本甚至允許虧損的政策目標與市場化考核標準存在較大沖突和矛盾，風險控制與經(jīng)濟效益、政策目標有時也難以兼顧。

四、化解政府引導基金功能屬性矛盾的辦法

解決引導基金政策性功能和市場性功能矛盾的辦法就是進一步實現(xiàn)引導基金運作的市場化、專業(yè)化、制度化、證券化、信息化，即在市場化基礎上更好地實現(xiàn)管理專業(yè)化，并且依靠進一步的制度化來達到引導基金運作規(guī)范和合理高效，依靠證券化來實現(xiàn)基金募投管退的正向循環(huán)，依靠加強引導基金管理的信息化建設來構(gòu)建良好的對接發(fā)展平臺，實現(xiàn)政策目標和經(jīng)濟效益的雙贏。

（一）市場化

市場化方向是政府投資綜合效益的根本保障。引導基金要遵循市場邏輯，減少乃至杜絕隨意的行政性干預，通過積極參與市場、引導市場起到應有的示范作用。從日常管理運作來看，政府引導基金在子基金設立、投資管理、薪酬體系、信用擔保、退出機制等方面都嚴格遵循市場化規(guī)律，以確保產(chǎn)業(yè)引導基金的投資經(jīng)營效率，更好發(fā)揮引導基金在促進經(jīng)濟發(fā)展方面的作用。

一是基金設立程序市場化。要按照市場化要求和“三公原則”遴選GP，擇優(yōu)合作、簡化流程、提升效率，確保子基金設立過程公開、公平、公正。

二是基金投資運作市場化。SLP要秉持契約精神，遵循市場邏輯，不干預子基金的日常管理和正常決策，確保子基金市場化運行。

三是基金考核機制市場化。可以引進第三方評價機構(gòu)，對基金的運行績效進行客觀、公正評價。通過從業(yè)人員薪酬體系市場化，建立股權(quán)激勵、獎優(yōu)懲劣等靈活多樣的激勵方式，吸引留住高水平專技人才。

（二）專業(yè)化

基金運作的專業(yè)化是市場化在運營管理上的體現(xiàn)。建立專業(yè)化的管理體系，積極選擇專業(yè)機構(gòu)、頂級管家委托管理基金。母基金為子基金尋找GP應像嫁女一樣，擇優(yōu)而棲。政府引導基金與專業(yè)化的基金管理機構(gòu)間是“雙向奔赴”，兩者密切合作，政府實現(xiàn)資本招商來促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和科技創(chuàng)新，專業(yè)機構(gòu)則依靠政府引導基金撬動更多社會資本。

一是提供頂層設計。對投資收益分配、投資虧損承擔、基金投資期限、返投比例等進行更合理的頂層設計，吸引優(yōu)秀合適的GP參與子基金管理。

二是加強監(jiān)督管理。專業(yè)機構(gòu)能夠更好地在募、投、管、退等環(huán)節(jié)監(jiān)督子基金管理人嚴格執(zhí)行各項規(guī)定，監(jiān)督子基金產(chǎn)業(yè)投向，監(jiān)督投資管理，監(jiān)督風險控制。

三是搭建融合平臺。專業(yè)機構(gòu)發(fā)揮運營管理、產(chǎn)業(yè)研究的專業(yè)優(yōu)勢，通過與地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向相結(jié)合，搭建“科技、產(chǎn)業(yè)、資本”融合平臺，助力區(qū)域?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和科研創(chuàng)新。

（三）制度化

引導基金由于其政府屬性以及與市場機構(gòu)的磨合程度，使得基金運作中容易出現(xiàn)系列違反市場邏輯的問題，即政府行政性干預較多，從而影響專業(yè)管理機構(gòu)能力的發(fā)揮。政府的角色是引導而不是干預，應該規(guī)范政府行為，充分放權(quán)給市場。

一是規(guī)范行政介入行為。政府作為有限合伙人一般不參與子基金的日常運作和投資決策，逐步弱化政府的行政性干預，從而真正實現(xiàn)“政府的歸政府，市場的歸市場”。

二是明確政府讓利措施。優(yōu)化政府“讓利”機制的制度設計，明確合理的財政讓利措施、返投比例，降低市場化基金投資門檻，達到吸引社會資本的目的。

三是構(gòu)建免責和容錯機制。對現(xiàn)有相關政策進行全面梳理，對免責和容錯機制實施做出清晰界定。鼓勵基金管理團隊放開手腳，充分發(fā)揮主觀能動性，敢于按照真實意愿進行投資。

四是改進監(jiān)管體系。在監(jiān)管主體上，要明確不同類型引導基金的主要監(jiān)管部門及其管理責任；在監(jiān)管內(nèi)容上，著重于防范金融風險，嚴格信息披露和風險揭示[6]；在監(jiān)管方式上，采取分類監(jiān)管。確保及時掌握基金規(guī)模、投向、期限以及重大事項變更，真正做到有效監(jiān)管、風險可控。

（四）證券化

引導基金要兼顧政策目標和社會效益，做到“募投管退”的良好閉環(huán)，實現(xiàn)好的投資回報是關鍵。要實現(xiàn)項目落地和投資回報的良性循環(huán)，必須加強流動性管理，尋求多元化基金退出路徑，目前來看證券化是條出路。

一是大力發(fā)展資本市場。資本市場的健康發(fā)展是項目退出的最佳渠道。股權(quán)融資和債權(quán)融資應該成為主流，但過度依賴信貸市場會抑制創(chuàng)新精神。

二是提供更多創(chuàng)新金融手段。如S基金。S基金提高了PE存量份額的流動性，促進了資源整合，為PE到期清算前提供新的退出途徑。

三是根據(jù)形勢創(chuàng)新和完善相關政策，如企業(yè)重組并購、PSD等。從體制和機制層面做文章，優(yōu)化引導基金和整個私募股權(quán)投資基金的退出環(huán)境。

（五）信息化

ChatGPT的出現(xiàn)，堪稱AI平民化的里程碑，使人類世界深陷幾十年來最不可預測的時刻。ChatGPT類技術可能加速第二、三產(chǎn)業(yè)的深度融合。目前，世界主要發(fā)達國家都已經(jīng)在產(chǎn)業(yè)智能化層面投入重金，并取得大量成果[7]。著力豐富完善管理信息技術，加強基金和項目數(shù)據(jù)庫建設，以信息化入手提高引導基金管理效率。

一是建立數(shù)字化股權(quán)投資平臺。平臺在實現(xiàn)對引導基金項目管理的基礎上，同步實現(xiàn)對基金、項目和機構(gòu)等信息的管理，完成全方位、全口徑、全流程的管理方案，不斷增強大數(shù)據(jù)管理能力，提高管理效益。

二是大力開發(fā)高效、安全的管理軟件。規(guī)范要素采集、數(shù)據(jù)更新、信息共享、智能分析等管理流程，及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，為后續(xù)提升管理效率提供詳細數(shù)據(jù)支撐和科學依據(jù)。

三是建立要素資源間“循環(huán)生態(tài)體系”。圍繞基金、項目和機構(gòu)三大中心數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)股權(quán)投資募、投、管、退的全流程管理，支持各種可視化圖譜展示和統(tǒng)計分析圖表，同時在高校人才、科研機構(gòu)、產(chǎn)業(yè)集團之間進行有效資源匹配，從而形成一整套完善的體系平臺，為科創(chuàng)企業(yè)提供有效服務。

五、結(jié)論與展望

總之，政府引導基金應堅持“管好兩端，放開中間”的原則[8]?！扒岸恕敝饕琼攲釉O計、完善制度框架等；“后端”主要是績效評價、兌現(xiàn)獎優(yōu)懲劣等；“中間業(yè)務”屬于市場行為。市場化運作，弱化政府機構(gòu)的潛在干預，能充分發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)促進功效。政府引導基金在堅持運營市場化的同時，也不能完全以盈利為目的。產(chǎn)業(yè)政策應該積極向“新質(zhì)生產(chǎn)力”傾斜，向新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和中小型科技企業(yè)傾斜。政府引導基金應該積極發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導作用，做好產(chǎn)業(yè)定位，加強產(chǎn)業(yè)集群、集聚，吸引民間資本，最終實現(xiàn)以引導基金為支撐的產(chǎn)融結(jié)合。具體措施中應做到以下幾點。

（一）界定政府管理權(quán)責邊界

我們應當更為細致且明確地界定政府主管部門與基金管理機構(gòu)之間的職責范圍，以確保雙方能夠各司其職，互不干擾，共同推進政策性目標與市場化運作的協(xié)調(diào)發(fā)展。政府主管部門的主要職責應當聚焦于宏觀政策的制定與監(jiān)管。政府主管部門應當發(fā)揮其權(quán)威性和公信力，確保基金的運行符合國家的整體發(fā)展規(guī)劃和法律法規(guī)，同時防止市場亂象和潛在風險。而基金管理機構(gòu)則應當專注于基金的具體運作與管理。基金管理機構(gòu)應當發(fā)揮其專業(yè)性和靈活性，根據(jù)市場變化和需求調(diào)整投資策略，以實現(xiàn)基金的保值增值。在明確雙方職責的基礎上，我們還需要建立有效的溝通協(xié)作機制，確保政策性目標與市場化運作的相互銜接，實現(xiàn)雙方的共贏。

（二）完善政府引導基金績效評價體系

為了更加全面、客觀地評價政府引導基金的績效，我們應當從財政、金融和產(chǎn)業(yè)等多個維度出發(fā)，加強績效數(shù)據(jù)的定量與定性分析，建立更為科學、合理且實用的績效評價指標體系。在財政維度上，我們不僅要關注資金的合規(guī)性，還要關注資金的使用效率、成本控制以及長期財務效益等方面。在金融維度上，我們需要關注基金的投資回報率、風險控制能力、資產(chǎn)配置合理性以及市場影響力等關鍵指標。產(chǎn)業(yè)維度上，我們應當關注基金對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進作用、對創(chuàng)新能力的培育以及對產(chǎn)業(yè)鏈整合的推動等方面。通過定性分析這些指標，我們可以更好地評估基金在推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的實際效果。

（三）堅守政府引導基金的使命定位

政府引導基金作為推動國家經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的重要工具，其核心使命在于“投科”“投小”“投早”“投長”。這一使命體現(xiàn)了政府引導基金在支持科技創(chuàng)新、扶持小微企業(yè)、助力早期創(chuàng)業(yè)以及促進長期投資方面的獨特價值和關鍵作用。政府引導基金應將一定比例的資金投向種子期、初創(chuàng)期的創(chuàng)新型企業(yè)和有潛在高增長性創(chuàng)業(yè)企業(yè)。這不僅可以激勵更多的社會資本參與早期創(chuàng)業(yè)投資，降低投資風險，還可以提高政府引導基金的投資效率和社會效益。

參考文獻：

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