國土空間規(guī)劃背景下土地節(jié)約集約利用機制研究

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；土地資源；節(jié)約集約利用

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2025）04-0136-04

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2025.04.038

Research on theMechanismofLand ConservationandIntensive Utilization under the Background of National Spatial Planning

SHI Junhong

（Qiaoxi Branch of Shijiazhuang Natural Resources and Planning Bureau，ShijiazhuangO5oooo， China

Abstract：Againstthebackdropofrapidurbanization，there isanincreasingdemandforlanduse.Inthiscontext，land resource managementshouldbestrengthenedfromallaspects topromote intensivelanduse.Startingfromtheconnotation， significance，and problems facedbylandconservation and intensive use inthecontextof nationalspatialplanning，a series of optimization measuresare proposed，including the establishment ofamulti-party participation mechanism， the developmentof land conservationand intensive use plans，the innovation of land conservation and intensive use technologies，theoptimizationofregulatorymechanisms，and theacelerationoftheconstructionof mechanisms forland composite use.The research aims to provide useful references for China's terrtorial spatial planning.

Keywords： national spatial planning;land resources; effcient and intensive utilization

1國土空間規(guī)劃與土地節(jié)約集約概述

1.1 國土空間規(guī)劃

國土空間規(guī)劃在我國的發(fā)展和城市化進程中占據(jù)著核心地位。隨著國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐不斷加快，土地需求也呈現(xiàn)出持續(xù)增長的趨勢。在這種形勢下，強化土地管理，積極推動土地的節(jié)約與集約利用，既是我國特定的國情，又是發(fā)展階段的必然選擇。如何確保政府機構(gòu)與建設(shè)項目方能夠緊密合作，并共同探索出一條既科學(xué)又合理的土地開發(fā)與利用路徑，進而推動土地資源利用向更加高效、集約的方向轉(zhuǎn)變，這不僅是一個亟待解決的實際問題，也是當前社會各階層普遍關(guān)注的焦點議題。特別是在國土空間規(guī)劃的大環(huán)境下，深化對土地節(jié)約與集約使用機制的研究，并將其有效應(yīng)用于實踐的重要性和緊迫性愈發(fā)凸顯[1]。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確提出，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。

1.2土地節(jié)約集約利用

首先，節(jié)約土地是指在開發(fā)利用過程中，最大限度地減少對土地的利用，尤其是避免或減少對其的利用。其次，集約利用是指最大限度地發(fā)揮土地資源的經(jīng)濟效益，最大限度地發(fā)揮其投入與利用的效用[2]。最后，在進行土地資源的整合、交換和儲備過程中，建設(shè)部門應(yīng)合理地安排用地的時間和規(guī)模，優(yōu)化建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)和布局，充分挖掘利用土地的潛能，提高土地的分配和利用效率。

土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵如圖1所示。在現(xiàn)代資源節(jié)約集約利用的思想指引下，運用行政管理、經(jīng)濟激勵、法律規(guī)范、現(xiàn)代數(shù)字化技術(shù)以及智能監(jiān)控等高效率的管理方法，在國家、市場和社會各方面的協(xié)作下，達到對土地資源的科學(xué)、協(xié)同、精細、智能的管理，推動低效土地資源的高效利用，減輕人與土地資源的矛盾，降低社會矛盾，推動耕地保護、生態(tài)環(huán)境保護和文化遺產(chǎn)保護，達到社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的目的。

2國土空間規(guī)劃中節(jié)約集約用地的重要意義

2.1資源約束與可持續(xù)發(fā)展需求

隨著經(jīng)濟的快速擴張和城市化進程的加速，對農(nóng)業(yè)用地的需求日益增長，土地資源的有限性成為亟待解決的問題。面對土地資源緊張的局面，確保國家糧食安全和生態(tài)保護成為重中之重。為了應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，推進土地的高效利用顯得尤為重要。如何在不擴大王地供給的情況下提高土地的使用效率，不僅直接關(guān)聯(lián)著我國經(jīng)濟社會的持續(xù)進步，也對國土資源的長期可持續(xù)管理產(chǎn)生深遠影響。此外，推行土地的節(jié)約與集約利用能夠助力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，推動經(jīng)濟增長模式的轉(zhuǎn)型，為構(gòu)建綠色、循環(huán)、低碳的社會奠定堅實的基礎(chǔ)。在城市化進程中，大規(guī)模的土地開發(fā)導(dǎo)致城市邊界無序擴張，引發(fā)了交通堵塞、環(huán)境質(zhì)量下降等問題。要實現(xiàn)土地的節(jié)約與集約利用，需要采取更為科學(xué)合理的城市規(guī)劃策略，如增加建筑密度、提高土地使用的綜合效益、優(yōu)化城市布局、增強城市功能、改善城市環(huán)境以及提高居民的生活質(zhì)量。農(nóng)村地區(qū)實施土地整治，不僅可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，還有助于推動農(nóng)村經(jīng)濟的多樣化發(fā)展，加強可持續(xù)發(fā)展能力。

2.2提升經(jīng)濟效益與社會效益

合理利用土地資源不僅能夠增強經(jīng)濟效益，還能產(chǎn)生積極的社會影響。主要從經(jīng)濟、社會以及生態(tài)3個維度上全面提升土地利用的綜合效能，旨在實現(xiàn)土地資源的最佳配置[3。從經(jīng)濟層面而言，通過提高土地使用效率，可以降低開發(fā)成本，緩解企業(yè)和個人在土地使用上的經(jīng)濟負擔，并且能夠顯著提高土地的市場價值。社會層面上，土地的高效利用對于促進社會公正同樣具有不可忽視的作用。在土地分配的過程中，實施科學(xué)規(guī)劃和高效管理至關(guān)重要，這樣可以避免土地資源的過度集中和不當使用，確保公共利益不受侵害，維護社會穩(wěn)定和諧。此外，在生態(tài)層面上，土地集約利用對于平衡城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)之間的差異、增加農(nóng)民收入以及提升民眾的生活水平具有深遠的意義。特別是在舊城區(qū)改造項目中，秉持節(jié)約集約原則，不僅有助于保護歷史文化遺產(chǎn)和自然景觀，還能提升城市的文化氛圍，增強城市對外部投資和人才的吸引力，從而進一步提高城市的綜合實力與競爭力。

3國土空間規(guī)劃背景下實施土地節(jié)約集約存在的問題

3.1管理主體的單一性問題

在國土空間規(guī)劃中，土地資源管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。隨著我國土地資源節(jié)約集約利用的推進，對土地管理工作提出了越來越高的精細化需求，僅靠一個管理部門已經(jīng)很難應(yīng)對日益復(fù)雜的問題。為有效緩解我國國土資源管理工作的壓力，保證國土資源高效利用的目的，必須加強多元管理主體間的合作。

3.2土地資源利用效率低下問題

在國土空間規(guī)劃的大框架下，部分地區(qū)面臨土地資源使用效率低下的挑戰(zhàn)，直接影響了土地資源潛在價值的最大化發(fā)揮。京津冀地區(qū)土地利用效率數(shù)據(jù)如表1所示，區(qū)域內(nèi)多數(shù)城市的土地利用率低于1，其中天津市的土地利用效率僅為0.137，整體上顯示出土地利用效率偏低的問題。首先，已有土地存量的開發(fā)和利用常常缺乏主動性，這不僅導(dǎo)致了大量土地資源的閑置，一些已經(jīng)啟動的項目也出現(xiàn)了不同程度的土地資源浪費；其次，在新增土地的規(guī)劃方面存在一定的不合理性，使得增量土地的開發(fā)顯得有些盲目，未能充分考慮到長遠的發(fā)展需求和環(huán)境影響；最后，存量土地的預(yù)留和靈活性管理措施不夠完善，未能與城市整體的規(guī)劃建設(shè)和設(shè)計方案有效對接，從而引發(fā)了重復(fù)建設(shè)等問題。

3.3技術(shù)滯后問題

目前，我國國土空間規(guī)劃中存在著土地資源浪費和低效率利用問題。造成這一現(xiàn)象的根本原因在于我國目前對土地資源的節(jié)約和集約利用技術(shù)還不夠完善。例如，一些區(qū)域在面對受到污染的土地資源時，并未采取有效的生態(tài)修復(fù)措施，造成了土地在市場中的流轉(zhuǎn)與合理的再利用。另外，在我國快速城市化進程中，一些城市職能劃分與用地經(jīng)營不相適應(yīng)，既導(dǎo)致了土地資源性質(zhì)不明確，又妨礙了其利用進程，影響了城市高質(zhì)量發(fā)展[4]。

3.4土地市場不規(guī)范，違法用地現(xiàn)象頻發(fā)

目前，我國土地市場存在的一些不規(guī)范現(xiàn)象，已成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。在一些地區(qū)，違法買賣土地的情況時有發(fā)生，這不僅造成了土地資源的極大浪費，也是對土地經(jīng)營的一次嚴峻考驗。由于缺少有效的監(jiān)管與處罰措施，有些企業(yè)或個人出于私利，采取了非法占地，造成了對耕地和自然環(huán)境的破壞。目前，我國房地產(chǎn)市場存在著許多問題，由于監(jiān)督不到位，土地資源很難得到最優(yōu)化分配，造成了利用效率低下，惡性循環(huán)。

4國土空間規(guī)劃背景下土地節(jié)約集約利用機制的優(yōu)化對策

4.1構(gòu)建多元主體參與機制

土地資源的節(jié)約和集約利用是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。因此，要加速構(gòu)建多元化工作體系，將所有的資源集中起來，建立起有效的管理合力。為實現(xiàn)這一目標，就必須加強城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、環(huán)保、農(nóng)林等各方面的協(xié)調(diào)配合，建立起一種有效的管理體制。在該進程中，各個部門都要根據(jù)自己的職責，細化土地問題，并且要制定一個完善的權(quán)利和義務(wù)分配制度。同時，要在不同部門之間定期召開部際聯(lián)席會議，就節(jié)約集約用地問題進行信息交流，交流經(jīng)驗。為了滿足信息化時代的需要，政府部門應(yīng)該建立一個以土地節(jié)約集約利用為重點的土地管理信息平臺，促進數(shù)據(jù)的連通性，保證土地管理的科學(xué)與透明。

4.2設(shè)計土地節(jié)約集約利用策略

為保證土地資源的高效開發(fā)與合理利用，必須針對不同的土地資源，制定相應(yīng)的土地節(jié)約集約利用策略。

一是存量土地的激活與更新。要充分把握存量土地的實際情況，采取更新舊工業(yè)區(qū)、重新規(guī)劃閑置商業(yè)區(qū)、轉(zhuǎn)換低效用地等方法，優(yōu)化現(xiàn)有土地配置，提高土地利用效率，達到降低土地資源浪費的目的。同時，為更好地統(tǒng)籌規(guī)劃現(xiàn)有土地資源，需要合理地開發(fā)和使用原有土地資源。

二是土地增量的精確供應(yīng)。在土地資源日益緊缺的情況下，必須強化國土空間規(guī)劃，明確各類建設(shè)用地的需要與優(yōu)先順序，對新增的土地進行精確分配，防止土地資源的過度開采。

三是土地保留與彈性經(jīng)營。在全面兼顧城市長遠發(fā)展戰(zhàn)略需求的基礎(chǔ)上，對其內(nèi)涵進行動態(tài)評估，對城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)暫時沒有明確目的、近期內(nèi)不會開發(fā)，或者具備一定條件后才會開發(fā)的土地進行界定并靈活地管理。在保證土地資源有效使用的前提下，應(yīng)對未來發(fā)展的不確定性。

4.3推動土地節(jié)約集約利用技術(shù)創(chuàng)新

在國土空間規(guī)劃的框架下，政府各部門要努力進行科技創(chuàng)新，以提高土地資源的利用率。

一是科技創(chuàng)新在智慧城市中的應(yīng)用。在推進“智慧城市”的進程中，政府可以運用“綠色建筑”“智能化”等手段，探索新的土地利用模式，提升土地的使用效益。尤其是在小城鎮(zhèn)的空間布局設(shè)計上，運用三維模型和大數(shù)據(jù)分析等方法，實現(xiàn)對城市發(fā)展的實時收集和處理，從而實現(xiàn)科學(xué)合理的城市功能分區(qū)規(guī)劃，確保城市土地資源的前瞻性和高效性。

二是低效與污染土地的治理與再利用。在某些地區(qū)，由于缺乏有效利用或被污染而面臨挑戰(zhàn)，但仍然有潛在的利用價值。政府應(yīng)當制定合理的土地恢復(fù)與改善計劃，研發(fā)和應(yīng)用創(chuàng)新的土地修復(fù)技術(shù)，有效治理這類土地，促使其回歸土地使用權(quán)交易市場，助力解決城市用地緊張的局面。

三是土地利用效益評價體系的構(gòu)建和改進。根據(jù)區(qū)域特征，構(gòu)建了多維多層次的綜合評估指數(shù)，對土地使用效率和生態(tài)環(huán)境效益進行了全面的評估。通過云計算、人工智能等手段，提升評價精度與效率，為未來國土空間規(guī)劃建設(shè)提供強有力的數(shù)據(jù)支持。

4.4增強土地節(jié)約集約機制的完善與監(jiān)管

一是機制的持續(xù)完善。政府要不斷審查和完善土地節(jié)約集約利用的體制，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的需要，及時調(diào)整審批程序，保證建設(shè)單位對土地資源的科學(xué)、合理利用。同時，應(yīng)建立激勵措施，促使建筑企業(yè)采用先進的土地經(jīng)營手段和方法，提高土地資源的利用率。

二是嚴格的監(jiān)管與執(zhí)行。為確保實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的機制，政府需要持續(xù)強化監(jiān)督，通過采用衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段，嚴密監(jiān)控土地資源的開采和使用狀況，及時掌握土地使用的動態(tài)。若有土地被不適當利用或未達到計劃要求，必須立即采取正確的行動，以保證土地資源的適當利用。

4.5加速土地復(fù)合利用機制的建設(shè)

一是政策體系的建立與完善。政府應(yīng)制定一套健全的土地綜合利用政策制度，確立土地資源綜合利用的基礎(chǔ)理論，為各個建設(shè)主體提供必要的政策支持，推動其在發(fā)展中追求多元化和高效率。

二是規(guī)劃調(diào)控與最優(yōu)結(jié)構(gòu)。優(yōu)化國土空間布局，確保各種用地資源在空間上的配置協(xié)調(diào)。編制國土空間規(guī)劃時，應(yīng)確定各地區(qū)的發(fā)展方向和順序，避免重復(fù)建設(shè)。同時，要根據(jù)當?shù)氐膶嶋H，促進主導(dǎo)工業(yè)、新興工業(yè)、環(huán)保工業(yè)和土地資源的有機融合，使土地資源多樣化[5。例如，政府可協(xié)助建設(shè)單位將電子商務(wù)、信息技術(shù)等手段融入園區(qū)的發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈，達到資源共享，提升整個地塊的綜合價值。

5結(jié)論

土地資源的合理配置是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，而目前的調(diào)控機制還存在許多問題，要采取多種戰(zhàn)略，如多方參與、制定利用方案、革新技術(shù)、優(yōu)化管制以及綜合使用等策略進行解決。因此，各個部門要統(tǒng)籌好各個領(lǐng)域的管理職責，針對不同的地區(qū)，積極地進行優(yōu)化，這樣才能更好地推動區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

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