推動公共數(shù)據(jù)資源高質(zhì)量開發(fā)利用

公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用經(jīng)歷了從共享到開放到運營的過程，公共數(shù)據(jù)開放模式的內(nèi)在缺陷逐漸顯現(xiàn)，而授權(quán)運營模式更加契合數(shù)據(jù)作為新生產(chǎn)要素的資源屬性。國內(nèi)各地政府正在積極探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的新模式，以期充分挖掘公共數(shù)據(jù)的價值。

把握公共數(shù)據(jù)的資源屬性

從我國公共數(shù)據(jù)的相關(guān)政策及法律文件出臺，可見公共數(shù)據(jù)經(jīng)歷從共享到開放到運營的過程。這一歷程源于立法者對數(shù)據(jù)的資源屬性的認識逐步加深。

公共數(shù)據(jù)的共享、開放可以追溯至2007年左右的政府信息公開，彼時著重關(guān)注數(shù)據(jù)的信息載體屬性。隨著信息收集、處理和數(shù)據(jù)分析技術(shù)的發(fā)展，“政府信息”這一信息載體逐步成為要素化的公共數(shù)據(jù)，經(jīng)濟價值日漸凸顯，相關(guān)的政策和立法目標(biāo)也轉(zhuǎn)向通過公共數(shù)據(jù)開發(fā)產(chǎn)生價值，著重關(guān)注大數(shù)據(jù)的資源屬性。此后，隨著“大數(shù)據(jù)”“數(shù)據(jù)強國”等概念的提出和配套政策、法律文件的出臺，數(shù)據(jù)的經(jīng)濟屬性越來越突出，部分地區(qū)開始出臺文件規(guī)制公共數(shù)據(jù)開放共享。2019年左右，數(shù)據(jù)正式成為新的生產(chǎn)要素，各地紛紛制定地方數(shù)據(jù)條例，明確區(qū)分在行政服務(wù)管理機構(gòu)之間的公共數(shù)據(jù)共享行為與向公眾提供的公共數(shù)據(jù)開放行為。部分地區(qū)對于公共數(shù)據(jù)進行了有償開放的立法嘗試，公共數(shù)據(jù)從共享、開放向運營發(fā)展。2022年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）從中央政策層面提出數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式，至此公共數(shù)據(jù)資源屬性正式得到挖掘，且政策和立法上開始探索經(jīng)濟價值上的實現(xiàn)方式，即采用授權(quán)運營的模式。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的制度優(yōu)勢

公共數(shù)據(jù)開放是一項普惠性的數(shù)據(jù)利用政策。然而，在全球范圍內(nèi)，許多國家的公共數(shù)據(jù)開放工作放慢了腳步，目前一些公共數(shù)據(jù)開放平臺更新不夠持續(xù)，還面臨著開放形式單一、成果數(shù)量有限、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高等問題。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式則顯現(xiàn)出一定的制度優(yōu)勢。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式通過簽訂授權(quán)協(xié)議來明確雙方權(quán)利和義務(wù)，有效預(yù)防產(chǎn)權(quán)爭議，減少交易成本，有助于減少對于數(shù)據(jù)共享的顧慮，推動公共數(shù)據(jù)更有效利用和價值增值。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式對于緩解地方財政壓力、激發(fā)政府共享數(shù)據(jù)的主動性也具有積極作用，這主要通過直接和間接兩種途徑來實現(xiàn)。直接途徑是指政府通過向獲得授權(quán)的運營方收取費用，直接增加地方政府的財政收入。間接途徑則是通過將公共數(shù)據(jù)授權(quán)給第三方進行商業(yè)化運營，借助市場機制挖掘數(shù)據(jù)潛在價值，推動數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟的繁榮，進而通過經(jīng)濟增長帶動地方稅收的增加。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的法律屬性

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是在公共數(shù)據(jù)無償開放難以充分實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的背景下產(chǎn)生的，其有償性可以通過“受益者負擔(dān)”原則得到合理化，并可通過“行政收費”的法律路徑實現(xiàn)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營雖然包含“授權(quán)”這一詞匯，但其與行政許可有著一些區(qū)別。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營涉及政府與運營主體之間的協(xié)商和合作，通過簽訂授權(quán)協(xié)議，雙方建立了一種既包含管理與被管理關(guān)系，又融合了公共服務(wù)買賣合作的復(fù)合型關(guān)系。這樣的關(guān)系既有公法的屬性，也有私法的特征。故公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是一個更為復(fù)雜、涉及多方關(guān)系和法律屬性的合作模式。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營不屬于已有的特許經(jīng)營領(lǐng)域，作為開發(fā)對象的公共數(shù)據(jù)資源又與傳統(tǒng)的自然資源在性質(zhì)上大相徑庭。在制度的設(shè)計上可以參考特許經(jīng)營的立法框架和實踐規(guī)則，以確保制度融貫性，同時應(yīng)綜合考慮公共數(shù)據(jù)資源的特性，以確定合適的授權(quán)運營實體，劃定可授權(quán)數(shù)據(jù)的邊界，明確各參與方的權(quán)利與責(zé)任，設(shè)定授權(quán)的有效期限，以及建立評價和退出機制。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的相關(guān)探索

總體而言，我國在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營領(lǐng)域的探索呈現(xiàn)出“先立法、后實踐”的特點，即通過總體的立法引導(dǎo)，再由地方政府進行具體的實施和創(chuàng)新。

就公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的制度設(shè)計而言，“數(shù)據(jù)二十條”提出推進公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)分類分級確權(quán)授權(quán)使用，建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運行機制。《關(guān)于支持深圳探索創(chuàng)新財政政策體系與管理體制的實施意見》積極推進數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理研究，明確支持深圳研究數(shù)據(jù)資源相關(guān)會計問題，探索試點公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)確權(quán)、估值、管理及市場化利用?！度鎸訃H高標(biāo)準經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)高水平制度型開放總體方案》提出擴大政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍，明確獲取和使用公開數(shù)據(jù)方式，發(fā)布開放數(shù)據(jù)集目錄，探索開展公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用，鼓勵開發(fā)以數(shù)據(jù)集為基礎(chǔ)的產(chǎn)品和服務(wù)。盡管中央層面已經(jīng)就公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營提出了原則性指導(dǎo)，但目前尚缺乏具體可操作的實施細則。

就授權(quán)的相關(guān)主體而言，2023年印發(fā)的《黨和國家機構(gòu)改革方案》明確要求組建國家數(shù)據(jù)局，由國家發(fā)展和改革委員會管理，將中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室承擔(dān)的協(xié)調(diào)推動公共服務(wù)和社會治理信息化、協(xié)調(diào)促進智慧城市建設(shè)、協(xié)調(diào)國家重要信息資源開發(fā)利用與共享、推動信息資源跨行業(yè)跨部門互聯(lián)互通等職責(zé)劃入國家數(shù)據(jù)局。

國內(nèi)各地對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營進行了有益的嘗試。如在制度設(shè)計方面，《上海市數(shù)據(jù)條例》首次在全國范圍內(nèi)以立法形式正式提出公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營制度；《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》明確允許縣級及以上人民政府開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營；《四川省數(shù)據(jù)條例》提出公共數(shù)據(jù)按照共享屬性分為無條件共享、有條件共享、不予共享三類，公共數(shù)據(jù)按照開放屬性分為無條件開放、有條件開放、不予開放三類；《成都市數(shù)據(jù)條例》提出將公共數(shù)據(jù)作為新型國有資產(chǎn)統(tǒng)一授權(quán)給國有企業(yè)進行市場化運營。

在授權(quán)運營機制方面，各地主要形成了三種模式：一是集中授權(quán)運營模式，其中較獨特的是“成都模式”，將公共數(shù)據(jù)作為新型國有資產(chǎn)，統(tǒng)一授權(quán)給國有企業(yè)進行市場化運營，具體操作對外是成都大數(shù)據(jù)集團集中運營，對內(nèi)是各數(shù)據(jù)控制部門分散授權(quán)。二是分領(lǐng)域授權(quán)運營模式，其中北京、上海分別采取不同的治理結(jié)構(gòu)，北京設(shè)立金融、醫(yī)療、交通、空間等領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)專區(qū)，由市政府開展授權(quán)運營，推動公共數(shù)據(jù)有條件開放和社會化應(yīng)用；上海構(gòu)建了覆蓋“市—區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”三個層級的管理體系，市政府負責(zé)全市數(shù)字化工作的總體協(xié)調(diào)和解決關(guān)鍵問題，區(qū)政府負責(zé)本區(qū)的數(shù)據(jù)管理工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負責(zé)推動數(shù)據(jù)技術(shù)的落地應(yīng)用，共同協(xié)同推動公共數(shù)據(jù)的增值利用。三是分散授權(quán)運營模式，通過制定明確的授權(quán)運營機構(gòu)條件，采用競爭性遴選機制選擇若干家專業(yè)公司進行公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運營，以激發(fā)市場活力和提高服務(wù)質(zhì)量。其中浙江省采取相對創(chuàng)新的做法，允許縣（區(qū)）級政府獨立開展授權(quán)運營，在有條件的地區(qū)先行試點，鼓勵地方政府根據(jù)自身實際情況，探索出適合當(dāng)?shù)氐氖跈?quán)運營模式。

對于公共數(shù)據(jù)資源的高質(zhì)量開發(fā)利用，筆者認為，宜盡快明確公共數(shù)據(jù)的概念及界定范圍。由于國家層面的政策尚未對公共數(shù)據(jù)提供一個明確的定義，加之學(xué)術(shù)界也存在一定的討論，公共數(shù)據(jù)的具體范圍仍然是一個開放且發(fā)展中的問題。同時，目前地方嘗試的集中授權(quán)運營、分領(lǐng)域授權(quán)運營、分散授權(quán)運營三種模式在實踐中都存在一些短板，國家級公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營機制有待構(gòu)建。

（盧穎系上海市第一中級人民法院民事審判庭副庭長、三級高級法官；張冰玢系上海市第一中級人民法院民事審判庭法官助理）

編輯：張宏羽" " zhanghongyuchn@hotmail.com