淺談基層市場監(jiān)督管理部門罰沒物品管理和處置

摘"要：市場監(jiān)督管理部門依法實施行政強制、行政處罰時經(jīng)常涉及對扣押、沒收財物的管理和處置行為，依法沒收的罰沒物品歸屬國家，任何單位和個人不能非法占用和處置。隨著市場監(jiān)管執(zhí)法力度的不斷加大，罰沒物品管理和處置問題也日漸突出，合理處置罰沒物品是各級市場監(jiān)管部門的一項重要工作。筆者從一名基層市場監(jiān)管財務管理者的視角對罰沒物品管理和處置的法律依據(jù)、處置的必要性、如何依法分類、提高處置效率、實現(xiàn)處置價值最大化、實現(xiàn)多角度監(jiān)督、提高執(zhí)法人員素質(zhì)等問題展開探討和分析，并針對上述問題提出相應對策，以期各基層市場監(jiān)管部門同行提高認識，對罰沒物品依法依規(guī)進行規(guī)范化管理和處置。

關鍵詞：市場監(jiān)督管理；罰沒物品；管理和處置

中圖分類號：F203文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2025）15-0130-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2025.15.033

1"市場監(jiān)督管理部門罰沒物品管理和處置的理論基礎

1.1"罰沒物品管理的法律依據(jù)

根據(jù)我國相關法律法規(guī)，行政處罰沒收物品的法律依據(jù)主要有三個，分別是《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國物權(quán)法》。關于罰沒物品管理和處置的法律依據(jù)有三個，即財政部1982年頒布的《罰沒財物管理辦法》、1986年制定的《罰沒財物和追回贓款贓物管理辦法》和2020年公布的《罰沒財物管理辦法》，其中前二者“管理辦法”的概念、內(nèi)容早已不適應迅速變化的執(zhí)法實踐需要，而后者“管理辦法”的出臺是對原文件的系統(tǒng)更新、升級和完善，對于各級執(zhí)法機關、財政部門依法處理罰沒財物，都是十分重要的遵循和主要依據(jù)。為適應目前罰沒財物管理工作的要求，各地也出臺了相關“辦法”，為地方規(guī)范和加強罰沒財物管理提供了政策支撐。如筆者所在的遼寧省2022年就出臺了《遼寧省市場監(jiān)督管理扣押、沒收財物管理處置辦法（試行）》，進一步規(guī)范了市場監(jiān)管部門行政處罰中查封、扣押和罰沒的物品管理和處置，解決涉案物品后續(xù)的管理和處置問題，也為基層加強罰沒物品管理和處置提供了理論依據(jù)。

1.2"罰沒物品的含義

文章中罰沒物品是指市場監(jiān)督管理機關扣押、沒收的財物，即市場監(jiān)督管理部門（含藥品監(jiān)督管理部門、知識產(chǎn)權(quán)部門）在行政執(zhí)法過程中，依法實施行政強制措施、行政處罰涉及的扣押財物和沒收財物。這里的財物包括但不限于錢款、票證、各種涉案工具、設備、產(chǎn)品、原料、輔料、直接接觸藥品的包裝材料或者容器等，僅作為證據(jù)載體的財物除外。

2"基層市場監(jiān)督管理部門罰沒物品處置現(xiàn)狀、存在問題及原因分析

2.1"基層市場監(jiān)督管理部門罰沒物品處置現(xiàn)狀

1982年和1986年財政部頒布的兩個《管理辦法》是涉案及罰沒財物管理規(guī)范的早期雛形，《罰沒財物管理辦法》的出臺使罰沒財物的管理得到進一步規(guī)范和加強。罰沒財物管理按照我國相關法律法規(guī)規(guī)定，基層市場監(jiān)管部門罰沒物品一般通過銷毀、拍賣、捐贈和回收等方式進行處置，集中體現(xiàn)為銷毀和拍賣兩種方式。

但基層市場監(jiān)管部門的制度體系并未系統(tǒng)建立，加之外部監(jiān)督不到位等，罰沒財物在保管、拍賣、退還、銷毀等環(huán)節(jié)尚未規(guī)范化，有“重查扣，輕管理”思想，保管和處置的執(zhí)法人員責任不明確，執(zhí)法與保管、處置崗位未進行分離，罰沒物品存放混亂，其處置有的未經(jīng)審批就自行處理，有的未經(jīng)評估認定作價就隨意處置，罰沒收入與經(jīng)費保障管理混亂，極易造成損失浪費、執(zhí)法腐敗和瀆職等風險。

2.2"存在的問題

2.2.1"罰沒物品缺乏統(tǒng)一保管，責任不清

執(zhí)法中往往遵循“誰沒收，誰處理”的原則，但由于對法律規(guī)范認識不清，對罰沒物品的存放缺乏統(tǒng)一管理，在基層市場監(jiān)管部門中因未建立嚴格的沒收物品登記制度、移交制度，有的罰沒物品存放多年，有的沒收物品被人私拿亂用，損毀和丟失現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)通過非法途徑返回到違法經(jīng)營者手中的現(xiàn)象，嚴重損害了人民群眾的合法權(quán)益和執(zhí)法機關的形象。

2.2.2"處置方法不科學，容易造成污染和資源浪費

基層市場監(jiān)管部門對罰沒物品的處理方式較為簡單，普遍采取成本低廉、方法簡單的焚燒、碾壓、粉碎、填埋等方式處置罰沒物品，但有的處理不當會對環(huán)境造成污染，如藥品等就需要找專業(yè)機構(gòu)進行無害化銷毀。另外，罰沒物品屬于國有資產(chǎn)，許多有使用價值和回收價值的物品如假冒名牌服裝、鞋帽等直接銷毀，不如經(jīng)財政審批后捐贈公益事業(yè)等，減少國有資產(chǎn)的損失和浪費。

2.2.3"處置程序不規(guī)范，容易滋生腐敗

基層市場監(jiān)管部門處置罰沒物品的程序不盡規(guī)范，保管和處置基本上由辦案部門甚至由辦案人員一手操作，其處置渠道和出口因不規(guī)范，有的未經(jīng)審批就自行處理或定向拍賣，缺乏公平競爭，操作的隨意性較大，容易引發(fā)腐敗風險。

2.2.4"罰沒財物監(jiān)督管理不嚴格

因市場監(jiān)管部門是執(zhí)法機構(gòu)，但各監(jiān)管機構(gòu)對基層市場監(jiān)管部門罰沒物品時的行為和事后工作的監(jiān)督管理缺乏監(jiān)管。例如：對辦案時罰沒主體資格是否合法，罰沒的財物是否嚴格落實罰繳分離收支兩條線的規(guī)定，罰沒款項、罰沒物品等是否與罰沒詳單相符并登記造冊，罰沒財物是否有處罰案卷，罰沒物資是否按照法定程序進行處理等方面。

2.2.5"執(zhí)法隊伍的素質(zhì)有待提高

基層市場監(jiān)管部門工商、食藥、質(zhì)監(jiān)“三合一”后，因執(zhí)法隊伍無法專職化，并且職責交叉，基層人員又少，只能一人多職或一崗多責。隨著人們法律意識的日益提高和依法行政工作的深入推進，要求基層市場監(jiān)管執(zhí)法人員既要懂業(yè)務又要懂法律，監(jiān)管人員專業(yè)能力不足的矛盾日益突出，執(zhí)法效能也大打折扣。

2.3"原因分析

2.3.1"執(zhí)法人員對罰沒物品處置的重視程度不夠

基層市場監(jiān)管部門對罰沒物品的操作往往是“重罰款，輕管理”。簡單地認為違法案件經(jīng)調(diào)查罰款入庫即可結(jié)案歸檔，而對后續(xù)的罰沒物品的處置工作的重要性認識不夠，有時避繁就簡，處理操作程序較為繁雜的如拍賣、交由專業(yè)機構(gòu)銷毀等復雜程序，以難以操作為由，導致大量罰沒物品存放多年或者強行銷毀，甚至變相私分。

2.3.2"罰沒物品的保管責任不清

基層市場監(jiān)管部門有的未實行罰沒物品的統(tǒng)一保管，也未建立嚴格的扣押、交接、驗收、登記、保管等制度，造成管理混亂，對如何依法根據(jù)不同的性質(zhì)和用途處置沒收的財物既不明確，也分不清責任，極易發(fā)生罰沒物品流失、短缺、處置不當?shù)葐栴}，并有可能引發(fā)行政訴訟，不僅影響市場監(jiān)管辦案的順延進行，損害了人民群眾的合法權(quán)益，也損毀了黨和政府在人們心目中的形象。

2.3.3"罰沒物品處置流程有待規(guī)范

因為管理的不集中，有的基層市場監(jiān)管部門對罰沒物品的處置程序不是很清楚，處理起來也不規(guī)范。例如：市場監(jiān)管部門罰沒的物品應當按國家有關規(guī)定處理，沒有規(guī)定的，經(jīng)負責人集體討論后，還要經(jīng)財政等相關部門審批才能按實際情況，定期、集中組織實施，任何單位和個人不得隨意處理沒收財物。凡是拍賣物品前應經(jīng)專業(yè)部門進行價格認定，還要履行公告等程序，賦予相關當事人知情權(quán)和參與權(quán)，才能使國有資產(chǎn)不流失。罰沒物品的收支嚴格執(zhí)行“收支兩條線管理”的規(guī)定，不得坐支和挪用。

2.3.4"未充分發(fā)揮各方監(jiān)督管理部門的作用

財政部門要加強對罰沒財物處置和罰沒收入收繳等的指導、審批、監(jiān)督等工作；審計機關應加強對財務收支管理的監(jiān)管和經(jīng)濟責任的審計工作；紀檢監(jiān)察機關及派駐機構(gòu)應加強對基層市場監(jiān)管部門的“三重一大”的監(jiān)督及執(zhí)法工作的檢查等工作。

2.3.5"未建立起一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍

經(jīng)過市場機構(gòu)改革，基層市場監(jiān)管部門現(xiàn)已形成覆蓋生產(chǎn)、流通、消費全過程、全領域、全方位的大監(jiān)管?；鶎拥氖袌霰O(jiān)督管理部門在多局合一的基礎上已形成多職能合一、多責任合一，局機關指導、綜合大隊執(zhí)法、基層所監(jiān)管“三位一體”的監(jiān)管執(zhí)法格局。市場監(jiān)管部門職責廣泛，各類監(jiān)督抽查頻繁，各級各類專項整治都很多，由于基層人員老化，缺乏系統(tǒng)培訓，執(zhí)法人員工作只能疲于應付。為有效適應機構(gòu)改革新形勢，切實履行市場監(jiān)管新職能，全面推進依法行政新工作，急需打造一支能干事、會干事、干成事的執(zhí)法隊伍。

3"規(guī)范罰沒物品管理和處置的對策

3.1"建立罰沒物品管理和處置的制度

要堵住罰沒物品管理漏洞，就要完善制度，加強制度體系建設。基層市場監(jiān)管部門應當參照國家、省、市要求建立健全符合自身特色的管理制度。如筆者單位參照的《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》《罰沒財物管理辦法》及遼寧省下發(fā)的《遼寧省市場監(jiān)督管理扣押、沒收財物管理處置辦法（試行）》，制定了《關于實施行政強制措施及罰沒物品的管理暫行規(guī)定》及《關于罰沒物品處置的操作流程》。明確罰沒物品管理部門主體責任，對罰沒物品從下達處罰決定到移交保管、存儲、出入庫到處置各環(huán)節(jié)明確流程及責任人，建立起罰沒物品交接、驗收、保管、移交、對賬等管理制度。

3.2"建立罰沒物品內(nèi)部控制管理

按照工作需要，縣級市場監(jiān)管部門可建立扣押、沒收財物保管倉庫及管理體系，對扣押、沒收財物應實行統(tǒng)一保管，但按照內(nèi)部控制制度要求，案件承辦人員不得兼任保管人員，要按照執(zhí)法、保管、處置崗位相分離原則，建立完善罰沒財物管理內(nèi)部控制機制，嚴格規(guī)范罰沒財物的管理和處置。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級市場監(jiān)管所原則上不設置扣押、沒收財物保管倉庫，特殊情況由負責人審批后，可以委托第三人保管，但要簽署委托保管協(xié)議。保管部門要建立罰沒財物出入管理臺賬，加強出入庫物品的分類管理工作。由專人負責對罰沒物品的名稱、出入庫時間、數(shù)量、經(jīng)辦人、來源、流向、日常保管和出庫清點等信息進行登記，建立專冊，按規(guī)定及時入庫，定期對庫存物品清查盤點，確保罰沒物品保存完整，保證財物賬實相符，采取“預防為主，防治結(jié)合”的方針，最大限度地減少罰沒物品的損失。

3.3"依法合理處置罰沒物品

罰沒財物的處置遵循公開、公平、公正原則，依法分類、及時處置，提高處置效率，降低倉儲成本和處置成本，實現(xiàn)處置價值最大化。保管機構(gòu)應當自當事人救濟期限屆滿后，或者作出無主財物處理決定之日起十日內(nèi)，提出處置意見并附《財物清單》，報市場監(jiān)督管理部門負責人批準后進行處置。符合先行處置情形的依法制作《涉案財物處理記錄》，在采取相關措施留存證據(jù)后，經(jīng)市場監(jiān)督管理部門負責人批準進行處置。依法沒收的財物，保管機構(gòu)根據(jù)不同的性質(zhì)和用途分門別類地處理，并根據(jù)職責留存相關材料，確保罰沒物品保值增值，改變罰沒物品單純的火燒、碾壓、掩埋方式，減少損失浪費、提高處置效益，實現(xiàn)收益最大化，防止財政收入流失。例如：沒收的文物應當移交文物管理部門；易燃易爆危險品等應當移交公安部門或者其他有關部門處理；野生動植物及其制品，應當交由野生動植物保護等主管部門或者機構(gòu)按規(guī)定處置；有毒有害的食品藥品及其原材料，危害國家安全以及其他有社會危害性的物品，以及法律法規(guī)規(guī)定應當銷毀的物品，經(jīng)有關部門鑒定確認后，移交政府指定部門予以銷毀；對已喪失使用價值和回收價值的或者不能消除侵權(quán)影響的假冒偽劣商品，虛假或者侵權(quán)的產(chǎn)品標識、標志和包裝物，以及法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定必須銷毀的沒收財物，按有關規(guī)定予以銷毀；罰沒財物難以變賣或者變賣成本大于收入，且具有經(jīng)濟價值或者其他價值的，執(zhí)法機關應當報送同級財政部門，經(jīng)同級財政部門同意后，可以贈送有關公益單位用于公益事業(yè)；專營、專賣財物采取定向拍賣；喪失原有功能后尚有經(jīng)濟價值的，可以作為廢舊財物變賣等。筆者所在基層市場監(jiān)管部門按照上述要求，本著規(guī)范管理、分類處置、合理利用的原則，對無利用價值的罰沒物品進行集中無害化銷毀，對有回收利用價值的物品采取依法進行拍賣、協(xié)議出售等方式進行處置。按照法律規(guī)定，上述處置方式中有沒收非法財物拍賣或出售等方式發(fā)生的款項，必須全部上繳國庫，任何行政機關或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分。同時，財政部門也不得以任何形式向做出行政處罰決定的行政機關返還罰款、沒收的違法所得或者返還沒收非法財物的拍賣款項。

3.4"強化罰沒財物監(jiān)督管理

對基層市場監(jiān)管部門的罰沒物品管理上的監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。

內(nèi)部監(jiān)督要求市場監(jiān)管部門應制定本單位罰沒財物管理操作規(guī)范，明確各部門應履行的主體責任，加強部門間的聯(lián)絡溝通，強化對扣押的罰沒財物的動態(tài)監(jiān)督。可邀請監(jiān)管部門如內(nèi)部審計局和紀檢等部門參與罰沒物品的抽查盤點、核實臺賬、物品銷毀等工作。處置沒收物品時，由辦案機構(gòu)指定兩名以上執(zhí)法人員參加，財務機構(gòu)、紀檢監(jiān)察機構(gòu)、法制機構(gòu)等派員監(jiān)督。參與執(zhí)行的執(zhí)法人員應當制作涉案物品處理記錄，并對整個過程進行拍攝照片或者錄像，以作為歸案記錄留存。涉案物品處理記錄應記明銷毀的時間、地點、方式、處理物品的名稱、種類、數(shù)量、執(zhí)行人員、監(jiān)督人員等，并應由執(zhí)行人員、監(jiān)督人員現(xiàn)場簽字確認。涉案物品記錄、拍攝的照片或者錄像應由辦案機構(gòu)存檔，同時存入案件卷宗。外部監(jiān)督多指同級或上級財政、審計等監(jiān)管部門。

外部監(jiān)督指監(jiān)管部門監(jiān)督和社會監(jiān)督。因為財政部門有權(quán)對本級執(zhí)法機關、政府公物倉罰沒財物處置、收入收繳的監(jiān)督，定期或不定期對本級罰沒財物移交、保管、處置及收入收繳等管理情況進行檢查，并且基層市場監(jiān)管部門對不同類別的罰沒物品處置前需向同級財政部門進行申請審批。財政部門不得以任何形式返還罰款、沒收的違法所得或者返還沒收非法財物的拍賣款項，為禁止性條款，是對行政機關及財政部門的規(guī)范約束，違反規(guī)定的，還應當承擔《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定的法律責任。

審計監(jiān)督是將罰沒物品管理納入經(jīng)濟責任審計、財務收支審計等內(nèi)容，形成長效監(jiān)督管理。在縣級基層市場監(jiān)督管理部門也已實行了派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理，這是紀檢監(jiān)察機構(gòu)發(fā)揮監(jiān)督作用的延伸。派駐機構(gòu)與管轄單位及系統(tǒng)是監(jiān)督與被監(jiān)督關系派駐機構(gòu)負責人根據(jù)工作需要，列席所轄部門單位黨政領導班子有關會議。通過評析部門單位日常工作報告、開展專項督查、常駐部門單位督查等方式實施監(jiān)督檢查?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第七十四條規(guī)定：“罰款、沒收的違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，不得同做出行政處罰決定的行政機關及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤。”紀檢監(jiān)察機關要重點檢查執(zhí)法機關是否將罰沒收入與工作人員的利益割裂開來，使行政處罰權(quán)的行使具備公正性。紀檢監(jiān)察機關及派駐機構(gòu)要通過談心談話、開展紀律教育和警示教育等抓早抓小、防微杜漸等工作舉措，提高干部隊伍的素質(zhì)，增強底線思維和紀律意識。除以上各方監(jiān)督外，也要強化罰沒物品的動態(tài)監(jiān)督，運用信息化手段，暢通群眾信息獲取渠道，主動接受社會監(jiān)督，不斷提高執(zhí)法透明度、社會認可度。

3.5"提升執(zhí)法隊伍建設

市場監(jiān)管部門承擔著行政執(zhí)法監(jiān)管服務職責，必須堅持依法行政、依法辦事、依法決策、主動作為，嚴肅查處違法違規(guī)行為，維護法律法規(guī)的權(quán)威性、嚴肅性，捍衛(wèi)法律法規(guī)尊嚴。

首先，統(tǒng)一基層監(jiān)管部門執(zhí)法隊伍的思想認識，切實履行管黨治黨的主體和監(jiān)督責任，以黨的政治建設為統(tǒng)領，堅持黨的基本路線，堅持解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設和制度建設。罰沒物品是嚴厲打擊違法犯罪的重要體現(xiàn)，對于維護國家市場經(jīng)濟秩序起到了重要作用，執(zhí)法人員必須樹立依法行政意識，充分認識加強罰沒物品管理的重要性，盡量減少和避免罰沒物品的管理和處置過程中存在的管理缺位、處置不當?shù)葐栴}。

其次，加強責任意識，規(guī)避履職風險。應在法定的復議、訴訟期滿后一個月之內(nèi)根據(jù)擬處理物品的數(shù)量、特點提出處理意見，根據(jù)罰沒物品不同的性質(zhì)和用途分類處理，處理罰沒物品應主動遵守國家有關衛(wèi)生、環(huán)保、消防等方面的要求。遵循統(tǒng)一管理、管處分離、科學環(huán)保原則，在罰沒物資倉庫轉(zhuǎn)場時，對暫扣、罰沒物資倉庫進行盤點清理，對積壓物資進行全面核對，按規(guī)定程序規(guī)范造冊，有效防范監(jiān)管風險和廉政風險。

最后，依法行政，按規(guī)范流程操作。近年來，隨著機構(gòu)改革不斷推進，關于罰沒物資處置的行政處罰程序規(guī)定也在不斷變化，對基層市場監(jiān)管部門也提出更高要求，要求執(zhí)法人員必須按規(guī)范流程操作。做到“三個依法”：要依法沒收罰沒物品，沒有規(guī)定的不能沒收；要依法管理罰沒物品，任何單位和個人不得占用、調(diào)換、損毀、私分或者變相私分，不得在本部門內(nèi)部變價處理罰沒物品，不得自行拍賣罰沒物品；要依法處置罰沒物品，對沒收的物品，原則上在《行政處罰決定書》送達后，行政相對人在法律、法規(guī)規(guī)定的期限內(nèi)，未申請行政復議，也未提起行政訴訟的涉案物品，辦案機構(gòu)應在法定的復議、訴訟期滿后提出處理意見，即在案件當事人救濟期限屆滿后1個月內(nèi)，罰沒物品處理經(jīng)集體討論決定，報經(jīng)負責人批準后進行依法處理。辦案過程中辦案人要做好處置記錄，處置中有罰沒收入的要及時上繳國庫。

4"結(jié)語

罰沒物品的管理和處置是基層市場監(jiān)管部門的一項重要工作。文章基于一名基層財務管理者的視角，從我國對罰沒物品管理處置的法律依據(jù)和地方出臺的管理辦法出發(fā)，對罰沒物品在市場監(jiān)督管理機關范疇下進行了定義，通過對基層市場監(jiān)督管理部門罰沒物品處置的現(xiàn)狀、存在問題及原因的深入分析，對規(guī)范罰沒物品管理和處置提出了一些建設性對策和意見。希望各基層市場監(jiān)管部門能夠?qū)αP沒物品進行嚴格管理，建立罰沒物品管理和處置制度，做到合理處置。通過社會各界的監(jiān)督，建立起一支具有高素質(zhì)和能力的執(zhí)法隊伍，真正做到依法沒收罰沒物品，依法規(guī)范對罰沒物品進行管理、處置和監(jiān)督，降低執(zhí)法風險，防止國家財產(chǎn)損失，保護各方合法權(quán)益。

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［作者簡介］劉冬（1971—），男，漢族，遼寧鐵嶺人，本科，高級會計師，研究方向：內(nèi)部審計。