三線城市政府引導基金的產業(yè)政策研究

摘"要：政府引導基金是兼具政策性和營利性的重要資本力量，不僅反映了“看得見的手”和“看不見的手”的契合度，還像一面透鏡，折射出區(qū)域經濟發(fā)展水平和營商環(huán)境的競爭力。棗莊市作為三線城市與發(fā)達地區(qū)城市有所不同，隨著我國經濟步入高質量發(fā)展階段，發(fā)揮政府引導基金杠桿作用、提高政府引導基金運作效率、打造富民強市的戰(zhàn)略性支柱產業(yè)，成為助推棗莊經濟成功轉型和“強工興產”的關鍵環(huán)節(jié)。

關鍵詞："引導基金；基金機構；產業(yè)集群；項目資源

中圖分類號：F812.45；F8文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2025）15-0058-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2025.15.015

1"引言

政府引導基金由“有為政府”與“有效市場”雙管齊下，利用引導基金杠桿效應，扶持科技前沿企業(yè)和各種初期創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展，從而實現(xiàn)科技水平提升、區(qū)域產業(yè)優(yōu)化，解決市場失靈[1]。當前，三線城市面臨國內經濟需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，地方政府的“土地財政”政策難以為繼，迫切需要實現(xiàn)向“股權財政”轉移，增加資本供給的同時提高國有資本收益率。引導基金在促進新質生產力快速發(fā)展方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

2"棗莊市政府引導基金促進產業(yè)發(fā)展的成效

棗莊市與山東省其他地市相比較，GDP總量排名落后。2022年，全市生產總值實現(xiàn)2039.04億元，較列入國家資源枯竭型城市轉型試點市之前的2008年翻了近一番；三次產業(yè)比例調整為2022年的9.5∶39.4∶51.1，第三產業(yè)占比較2008年提高了22.7個百分點；高新技術產業(yè)產值占規(guī)模以上工業(yè)總產值比重達到47.04%，比2008年提高29.77個百分點[2]。因此棗莊市需要加大投入力度，利用政府引導基金促進經濟發(fā)展，調整產業(yè)結構的同時在經濟總量上奮起直追。

2.1"著力支持重點產業(yè)

市、區(qū)（市）兩級財政、國資、金融等部門圍繞重點產業(yè)發(fā)展需求，截至2022年9月，引導各類基金投資新能源產業(yè)約21.79億元、醫(yī)藥及相關產業(yè)約8.07億元、高端裝備產業(yè)約4.38億元、新材料產業(yè)約3.32億元。當前基金帶動重點項目發(fā)展力度持續(xù)提升，20.1億元海王優(yōu)品項目基金已全部出資到位；豐元創(chuàng)業(yè)基金（7.5萬噸正極材料項目）已投放8億元；30億元欣旺達創(chuàng)投基金已全部出資到位；100億元海王大健康產業(yè)基金（海王星辰項目）已全部出資到位；5億元棗莊高端裝備產業(yè)基金，一期1.5億元已到位。投資方向、投資額及占比詳見圖1。

2.2"搭建投貸聯(lián)動機制

市財政局、市工信局、市財金控股集團、棗莊銀行、棗莊農商銀行聯(lián)合印發(fā)《關于建立棗莊市技改基金“投保貸”聯(lián)動機制的通知》，明確對市技改基金擬投資項目給予3～5倍的貸款支持（視企業(yè)實際需求）。截至2022年，市技改基金已投資企業(yè)8家共7400萬元，帶動信貸投放約1.41億元，有效放大了基金投資效應。

2.3"擴大產業(yè)投資規(guī)模

全市基金產業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好，市外資本直接投資力度不斷加大，股權投資總體規(guī)模逐年遞增。截至2022年，全市各類基金116只，認繳資本291.08億元，實繳資本90.30億元，累計投資市內64家企業(yè)32.11億元。市內外各類基金累計投資棗莊市71家企業(yè)42.76億元，市內基金投資占比75.09%（見圖2）。從當前各類項目基金設立運作情況來看，近兩年基金投資將呈爆發(fā)態(tài)勢，預計市內外基金投資規(guī)模超80億元。精工電子、威智醫(yī)藥、天科新能源、海吉雅環(huán)保、尚品家居、胖虎科技、正凱新材料等被投企業(yè)已啟動境內外上市工作，基金投資成效，尤其對企業(yè)上市孵化推動作用將在未來三年逐步顯現(xiàn)。

2.4"全力打造“中國北方鋰電之都”

棗莊市委、市政府搶抓省委、省政府支持棗莊集聚發(fā)展鋰電產業(yè)的重大機遇，按照全省第一、全國領先的目標，高起點規(guī)劃，推進形成“一個核心基地+三個配套產業(yè)區(qū)+三個協(xié)調發(fā)展區(qū)”的“1+3+3”鋰電產業(yè)發(fā)展總布局，高起點打造棗莊高新區(qū)鋰電池及電動車整車集群“核心基地”；高標準打造滕州市鋰電隔膜、電解液及儲能，薛城區(qū)鋰電銅箔、負極材料，臺兒莊區(qū)鋰電正極材料、鋰電池及鋰電池拆解回收“三個配套產業(yè)區(qū)”；高品質打造市中區(qū)正極材料及電解液，嶧城區(qū)電池管理系統(tǒng)及電控芯片，山亭區(qū)新能源汽車裝備研發(fā)、制造、應用及儲能“三個協(xié)調發(fā)展區(qū)”，引導各區(qū)（市）鋰電產業(yè)差異化、協(xié)同化發(fā)展，形成了“一核引領、多點支撐、全域聯(lián)動”的鋰電產業(yè)協(xié)同發(fā)展大格局。

2.5"加快布局新興產業(yè)集群

棗莊市精密部件、醫(yī)藥健康等4個產業(yè)入選省“十強”產業(yè)雁陣形集群，精工電子、康力醫(yī)療等4家企業(yè)獲評省“十強”產業(yè)集群領軍企業(yè)，辛化硅膠榮膺國家級制造業(yè)單項冠軍。全市國家級科技型中小企業(yè)、省級專精特新企業(yè)分別達到835家和179家，2022年前三季度高新技術產業(yè)產值增長20.87%，占規(guī)模以上工業(yè)比重提高4.72個百分點，增速居全省首位。全市新增國家高新技術企業(yè)110家、國家科技型中小企業(yè)174家、專精特新“小巨人”企業(yè)13家、省級專精特新中小企業(yè)107家。2022年以來，全市新增“四上”企業(yè)520家，同比增長76.3%，聯(lián)泓新科、魯南化工、豐元股份等5家企業(yè)上榜中國石油和化工企業(yè)500強。

3"新形勢下棗莊市政府引導基金發(fā)展存在的問題

盡管棗莊市國民經濟發(fā)展近年來取得了突破性發(fā)展，但是由于經濟體量較小，與其他地區(qū)相比，依然存在不可忽視的區(qū)位、經濟以及競爭等劣勢，產業(yè)引導基金運作方面還存在不少問題。

3.1"基金運作模式落后，資金撬動能力薄弱

從近幾年市內基金已投資項目情況（見圖3）來看，出資人主要是市、區(qū)（市）兩級財政、國資，沒有引進社會資本，未能發(fā)揮財政資金杠桿的積極放大作用。在32.11億元基金投資中國資實際出資31億元，占比96.54%，社會資本占比較小。從2022年設立的欣旺達創(chuàng)投基金來看，情況有所改善，市、區(qū)兩級政府出資占比和市外資本占比情況如圖4所示。

3.2"基金運作規(guī)模較小，投資動能有待進一步匯聚

目前，國內設立的政府引導基金呈現(xiàn)出多地開花、區(qū)域集聚的特點。棗莊市引導基金不僅起步較晚，而且尚未形成規(guī)模優(yōu)勢。無論是數(shù)量還是規(guī)模，都落后于全省平均水平。棗莊市引導基金規(guī)模列全省第13位，數(shù)量和規(guī)模均仍有較大提升空間。例如截至2022年8月底，青島市引導基金規(guī)模為"1299億元，是棗莊的30倍有余。由于棗莊市引導基金規(guī)模較小、吸引人才力度弱，造成了基金運作方式單一、投資效率不高、培育創(chuàng)新主體能力有待進一步提升等問題。3.3"資金退出渠道有限，可投項目資源短缺

迄今為止，棗莊市國家級和省級“獨角獸”企業(yè)屈指可數(shù)，全市116只基金，投資棗莊市項目的僅有35家，其余基金（主要集中在鳳鳴基金小鎮(zhèn)）已投資市外項目或暫未找到投資標的。投資市內偏少的主要原因是基金市場化運作程度高、趨利性較強，重點投資具備上市潛力的企業(yè)或者是能夠帶來較高收益的優(yōu)質項目，而棗莊市此類項目較少，且已經做到能投盡投。上市公司日益成為創(chuàng)新發(fā)展的發(fā)動機、產業(yè)升級的主力軍和落實重大戰(zhàn)略的排頭兵。棗莊市上市公司數(shù)量較少、市值偏小。目前棗莊上市公司僅有5家，和省內的青島（77家）、煙臺（56家）、濟南（51家）相比不可同日而語。

3.4"基金管理人才匱乏，創(chuàng)投力量后備不足

專業(yè)人才不足也是棗莊市引導基金的主要問題之一。基金管理機構是基金的核心和靈魂，一只基金的運作情況與基金管理機構的素質密不可分。政府引導基金相比于一般基金而言有其特殊性，在政策把握上要求符合產業(yè)導向，資金使用上更注重安全性。投資項目前的篩選需要具有前瞻性，投后項目的管理需要具有專業(yè)性，所以對于管理機構的人才管理能力和專業(yè)素養(yǎng)要求較高。棗莊市屬于三線城市，管理機構專業(yè)人才不足問題嚴重制約著政府引導基金的發(fā)展，同時也大大增加了基金運作風險。

4"政府引導基金促進棗莊經濟發(fā)展?jié)摿y算

為了更科學地評估引導基金戰(zhàn)略發(fā)展?jié)摿?，對此建立計算模型，對棗莊市政府引導基金在未來城市發(fā)展中對國民經濟發(fā)展的貢獻進行測算。因統(tǒng)計數(shù)據限制，一般無法獲取基金產業(yè)增加值的詳細數(shù)據，故文章采用基金規(guī)?？偭孔鳛楹饬繑?shù)據。取棗莊市GDP年增長率為5%，在相同發(fā)展水平下，基金規(guī)?？偭颗c基金產業(yè)增加值存在系數(shù)關系（文章取系數(shù)為40%），而這一系數(shù)則反映了產業(yè)鏈長度和相關產業(yè)帶動效果。擬定以2023年發(fā)布的《棗莊市2022年國民經濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報》[2]為基準，即2022年全市生產總值（GDP）2039.04億元，政府引導基金帶動經濟增長100億元。結合《棗莊市政府引導基金發(fā)展規(guī)劃》，爭取2025年引導基金規(guī)?？偭?00億元，帶動經濟增長突破300億元；到2035年，引導基金成為經濟發(fā)展的重要引擎，帶動經濟增長突破1000億元。假定2027年政府引導基金帶動經濟發(fā)展總量占GDP比重達到40%（本數(shù)字為預估），再用5年時間即2032年引導基金帶動經濟發(fā)展總量占GDP比重50%，以此來計算棗莊市政府引導基金相對GDP增長的年貢獻率。

（1）2027年棗莊市政府引導基金帶動經濟增長總量要達到40%的水平。

設：A1：2027年政府引導基金帶動經濟增長值，B1：2027年GDP值，C1：引導基金貢獻GDP的增長率。

則：（A1+200）÷[（1+5%）5×2039.04+A1×40%]=40%；B1="[（1+5%）5×2039.04+A1×40%；C1=2039.04"×（1+C1+5%）5

解得：A1=1001.14，B1=3002.85，C1=0.39%。假定其他條件不變，2022—2027年，引導基金每年拉動棗莊市GDP多增長0.39%。

（2）2028年棗莊市引導基金帶動經濟增長總量要達到50%水平。

設：A2：2032年政府引導基金帶動經濟總增長值，B2：2032年GDP值，C2：政府引導基金貢獻GDP的增長率。

則：（A2+200+1001.14）÷[（1+5%）5×3002.85+A2×40%]=50%；B2="（1+5%）5×3002.85+X2×40%；Y2=3002.85×（1+C2+5%）5

解得：A2=893.88；B2=4726.36；C2=4.5%。假定其他經濟條件不變，2027—2032年，政府引導基金每年拉動棗莊市GDP多增長4.5%。

綜上所述，2022—2032年政府引導基金每年拉動GDP逐步遞增，由不足1個百分點逐步增加到4個百分點左右，由此得出結論：做大、做強政府引導基金發(fā)展是棗莊轉型發(fā)展過程中最重要、最具效果的一個選項。

5"利用引導基金促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的建議

為貫徹落實“十四五”發(fā)展規(guī)劃，加快實現(xiàn)城市功能定位，促進經濟轉型，有必要轉變思想觀念、提高認識水平，加快整合資源進度，奮起直追。

5.1"開展頂層設計，建設魯南創(chuàng)投中心

按照“虛實結合”“產融結合”原則，對標棗莊“北方鋰都”規(guī)劃，積極建設“魯南創(chuàng)投中心”。把創(chuàng)投當成一個產業(yè)去做，把創(chuàng)投生態(tài)做好，而不僅僅是一個促進產業(yè)發(fā)展的工具。創(chuàng)新資本生態(tài)，及時出臺創(chuàng)投、風投發(fā)展政策，打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱土。暢通資本、信息、人才、技術、產業(yè)的對接渠道，實現(xiàn)“四鏈合一”，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供強大支撐。建設基金圈子，創(chuàng)設各種創(chuàng)投協(xié)會、創(chuàng)業(yè)吧、創(chuàng)投之星和創(chuàng)投學院等一系列配套性的工作。推動駐棗高校、科研院所與創(chuàng)投機構合作設立創(chuàng)業(yè)投資基金。加快培育一流創(chuàng)投團隊，打造一流創(chuàng)投機構，提升棗莊市創(chuàng)投市場化意識和專業(yè)化水平。

5.2"借鑒“合肥模式”，打造政府引導基金“棗莊品牌”

“合肥模式”，即注重充分發(fā)揮國有資本在推進產業(yè)發(fā)展中的重要作用，整合產業(yè)、創(chuàng)業(yè)等政府平臺基金，打造百億規(guī)模的基金叢林，探索形成“國資領投、社會資本參與”的新型投融資模式和“引進專業(yè)團隊→國有資本投資引領→項目落地→通過上市通道退出→循環(huán)支持新項目發(fā)展”的產業(yè)運作模式[3]。目前當務之急是亟須借鑒“合肥模式”，創(chuàng)設棗莊市政府引導基金母基金，積極打造引導基金的“棗莊品牌”。按“1+N”的模式，由“母基金”發(fā)起設立不同功能、不同層級的“子基金”，并與中央級、省級基金進行對接配套，積極爭取國家級、省級母基金資源導入，通過母基金的杠桿撬動引導各類型基金在棗莊市設立。

5.3"擴大引導基金規(guī)模，提高基金運作效能

發(fā)展新質生產力，關鍵是科技創(chuàng)新，方向是構建戰(zhàn)略新興產業(yè)。結合棗莊所處地域優(yōu)勢，擴大引導基金規(guī)模，充分發(fā)揮產業(yè)集群潛能，推動產業(yè)升級。不斷強化市場化優(yōu)勝劣汰機制。對未登記、資金未到位、未開展投資的基金定期進行清理。積極整合現(xiàn)有基金，減少冗余基金數(shù)量，增加單只基金規(guī)模。盤活、優(yōu)化存量資產，和新增資產形成良性循環(huán)，為引導基金開源?；谧踊鸱答?，主動調低子基金返投比例，降低市場化資金門檻。

5.4"創(chuàng)新招商引資手段，打造基金產業(yè)集聚

引進龍頭頂部機構。著力引進一批具有較強市場競爭力和品牌影響力的基金機構，壯大棗莊市基金產業(yè)規(guī)模。政府引導基金與基金管理機構之間是雙向奔赴。政府引導基金需要投資機構來合作實現(xiàn)資本招商與經濟轉型，創(chuàng)投機構則需要政府引導基金來撬動更多社會資本[4]。充分發(fā)揮龍頭企業(yè)標桿示范效應，加快培育本土基金機構，支持發(fā)起設立基金管理機構及各類基金。要把發(fā)展經濟的著力點放在實體經濟上，以龍頭企業(yè)引領帶動重點產業(yè)鏈發(fā)展。用好市場化、社會化、專業(yè)化招商力量。突出抓招商項目落地，強化要素和服務保障，確保項目早開工、早建成、早達產[5]。培養(yǎng)一支懂產業(yè)、懂市場、懂金融的招商隊伍，推動專業(yè)化招商隊伍邁出新步伐。

5.5"創(chuàng)新體制運行機制，加快棗莊市企業(yè)上市融資

順應國有企業(yè)改革形勢，加強私募股權運作。尊重市場經濟規(guī)律，專業(yè)化投資決策，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)良好公司治理。鼓勵魯南公司、國投公司、財金公司開展私募股權投資運作。投資模式成熟以后，也可以擴展至種子、天使和風投領域，甚至是二級市場?；鹜顿Y作為股權投資活動，企業(yè)上市是實現(xiàn)高收益退出的最佳渠道。應高度重視資本市場發(fā)展，制定加快企業(yè)上市行動方案。與交易所以及有關券商聯(lián)合共建資本市場服務基地，展開常態(tài)化培訓輔導。對私募投資基金投資入股的企業(yè)，符合條件的優(yōu)先納入后備資源庫，加強跟蹤指導，推動企業(yè)上市步伐。

參考文獻：

[1]陳宇軒，陳嘉，常誠.政府引導基金對地區(qū)產業(yè)的影響研究[J].中國商論，2022（7）：35-38.

[2]棗莊市統(tǒng)計局.2022年棗莊市國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].（2023-03-23）[2023-03-28].http：//stjj.zaozhuang.gov.cn/xwzx/tjgb/202303/t20230328_1636489.html.

[3]朱克江.“政府基金‘合肥模式’探究與思考”[J].中共合肥市委黨校學報，2021（5）：52-57.

[4]趙娜.百億級政府引導基金頻現(xiàn)：多級聯(lián)動、細化考核"引導基金如何提質增效[N].21世紀經濟報道，2022-08-22（2）.

[5]藺君妍.深入學習貫徹黨的二十大精神"匯聚團結奮斗的強大力量[N].青島日報，2022-11-18（1）.

［作者簡介］趙恒法（1971—），男，山東滕州人，碩士，山東省棗莊市財政局，中級會計師，研究方向：產業(yè)引導基金對經濟轉型的促進作用；趙治儒（2002—），男，山東滕州人，就讀于山東財經大學公共管理學院，研究方向：公共財政與公共政策。