信息化建設背景下土地儲備管理工作分析

呂濤

【摘要】由于各大城市正積極開展城鄉(xiāng)一體化建設，對土地的需求量不斷增加，需進一步優(yōu)化土地資源，科學開展土地儲備，才能使有限的資源發(fā)揮出更大的效力，促進經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。要打造合理的土地儲備信息化管理框架，滿足土地儲備管理的各項需求，為該項工作提供可靠的數(shù)據(jù)。

【關(guān)鍵詞】信息化建設;土地儲備;管理工作;措施

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.09.005

引言：

為了盡快適應新形勢的變化，土地儲備轉(zhuǎn)型也要加快轉(zhuǎn)變的步伐，研究新形式的特點，分析土地儲備轉(zhuǎn)型可能會面臨的困難，確定新形式的土地轉(zhuǎn)型方案。在經(jīng)濟新常態(tài)、新城鎮(zhèn)化、人口新變化的不斷發(fā)展下，要解決土地儲備轉(zhuǎn)型面臨的主要困難，需要政府轉(zhuǎn)變資金的融資模式和拓寬融資渠道，合理制訂土地儲備融資計劃，應對生態(tài)問題面臨的各種各樣的挑戰(zhàn)。

1、國內(nèi)外土地儲備的基本內(nèi)涵

在工業(yè)革命的引導下，國外人口遷徙情況愈發(fā)嚴重，導致大批量的勞動力流失，城市差異逐漸擴大，基于此，城市管理者開始注重當?shù)氐幕A(chǔ)設施建設和公共資源，以機構(gòu)的形式進行臨時管理，大部分土地都掌握在政府，土地儲備制度的雛形開始出現(xiàn)，并帶有“公共利益”的含義，各種建筑和基礎(chǔ)設施都服務于人民。土地儲備制度的性質(zhì)更加傾向于管理工具，不難發(fā)現(xiàn)其具有政府主導的內(nèi)涵，無論是舊城改造再開發(fā)還是新城建設，都緊緊圍繞政府規(guī)劃，盡管是簡單的買賣收購，政府也充當著重要的主體運營者身份。相比之下，國內(nèi)土地儲備制度的內(nèi)涵更加豐富，從基本定義上來看，肩負著兩大功能，其一是確保土地資源的有效利用，實現(xiàn)人地和諧;其二是配合宏觀調(diào)控，穩(wěn)定土地市場。從責任上來看，土地儲備制度對國家發(fā)展具有重要意義，保障相關(guān)項目工程能夠順利實施，并加緊對重點區(qū)域的改造與升級，盡可能縮小地區(qū)差異，實現(xiàn)綜合性進步，承載著大力發(fā)展工業(yè)的美好愿景，提升國民經(jīng)濟水準，為人民生活提供基礎(chǔ)保障。從實施以來的成就來看，土地儲備制度不僅幫助我們實現(xiàn)人與自然的和諧相處，更是社會經(jīng)濟、土地價值的重要推力，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供基本前提。

2、土地儲備管理工作的意義

2.1保證土地資源得到合理利用

由于土地資源應用的目的不同，在具體操作的過程中，會涉及使用主體的變更和諸多部門。對土地展開有效的儲備管理，不僅可以規(guī)范各項操作行為，還可滿足各方的利益，保證土地得到有序與規(guī)范的利用。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對土地進行收購后，可將其作為儲備資源，滿足國民經(jīng)濟的發(fā)展需求。

2.2對土地市場進行規(guī)范

作為國土資源管理與調(diào)控的重要平臺，土地市場能否得到順利發(fā)展，將直接關(guān)系到土地儲備與管理工作的開展。政府要進一步規(guī)范市場，嚴格按照土地收購儲備制度的要求，對土地供應和土地盤活資金進行合理調(diào)控，打造完善的土地市場機制，提高政府的財政收益。

3、土地儲備實踐重點

近年來，國民經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)步上升，并進入新常態(tài)階段，影響較大的部分當屬產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)中帶有的粗放式經(jīng)營呈下滑趨勢，無力帶動新經(jīng)濟形態(tài)，必須追求更加高效的集約式管理，從而順利過渡到新經(jīng)濟時期，因此，在土地儲備實踐轉(zhuǎn)型過程中最核心的部分在于，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。土地在供給側(cè)改革中占據(jù)重要地位，儲備工作實踐轉(zhuǎn)型能夠解決產(chǎn)能過剩、成本提升等問題，以供給端為主要發(fā)力點，在土地儲備制度下探索新的模式，優(yōu)化自然資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。2017年我國在《土地儲備管理辦法》中重新編訂有關(guān)于土地儲備和存量用地的相關(guān)內(nèi)容，通過對其業(yè)務的分析來看，供給側(cè)改革發(fā)揮了重要優(yōu)勢，統(tǒng)一收回閑置土地，并針對長期無法進行開發(fā)項目資源的企業(yè)予以處置，為城市發(fā)展提供政策支持，設計科學對策加快治理。此外，新修訂的土地管理法打破了原有的法律障礙，加強對土地資源的管理與利用，促進地產(chǎn)行業(yè)市場的發(fā)展，同時，為土地儲備機構(gòu)提供新的發(fā)展路徑。

4、土地儲備發(fā)展工作面臨的問題

4.1收購、融資困難

土地儲備想要在新時期持續(xù)性發(fā)展勢必面臨整體轉(zhuǎn)型，但轉(zhuǎn)型工作并不是一蹴而就的，需要充足的資金基礎(chǔ)。我國素有農(nóng)業(yè)大國之稱，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營政策相對完善，土地價值提高，農(nóng)民的期望值也隨之上升，因此，在回收高質(zhì)量土地的過程中經(jīng)常會出現(xiàn)利益不協(xié)調(diào)、補償款與預期值差距大的問題。2020年我國已經(jīng)重點強調(diào)專項債券的作用，在土地儲備項目中，除了租賃住房建設外一律不可使用，加之土地計提制度落實情況不佳，部分項目計劃被擱置，已經(jīng)在施工的項目由于土地儲備資金鏈斷裂而被迫停工，在宏觀形勢的影響下土地儲備艱難發(fā)展，同時伴有債券資金沉淀和付息的壓力。透過以上問題挖掘其本質(zhì)可以發(fā)現(xiàn)，制約土地儲備工作落實的主要原因在于資金渠道的單一性，政府在制定土地儲備計劃時需要對資金、需求、市場運行狀態(tài)等進行詳細調(diào)查，從而為資金的籌集提供保障，具體路徑歸納為以下三點：第一，地方財政可以建立一個圍繞土地儲備收益的“獎金庫”，設置收益基金計提比例，進一步完善土地收益基金制度，明確計提比例，并將計提資金足額及時撥付給土地儲備機構(gòu)用于土地儲備，年底未使用完的可以下年累計使用，有效提升資金利用率，降低債務風險。第二，在經(jīng)濟發(fā)達、土地儲備市場穩(wěn)定的地區(qū)建立試點“土地銀行”，或設立公司制的基金會，以緩解政府債務壓力為前提，拓展融資渠道，呼吁社會資本融入到土地儲備工作中，給予其一定的參與權(quán)共同開展土地收儲和前期開發(fā)工作，從而減輕政府的成本壓力，做好收益比和成本比，確保土地儲備成本得到保障。第三，探索實行專項債券地區(qū)融資自求平衡，發(fā)行土地儲備專項債券依法依規(guī)解決了土地儲備資金問題，是保障土地儲備工作健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。可以允許用募投項目中的其他宗地、同一片區(qū)乃至全區(qū)、全市的土地收儲出讓項目，實行地區(qū)融資自求平衡，防范專項債務風險。

4.2土地儲備轉(zhuǎn)型融資困難

土地儲備融資困難表現(xiàn)在政府對土地儲備的轉(zhuǎn)型的資金壓力大，農(nóng)民索要補償價款的高昂。由于集體經(jīng)營性建設用地入市的政策完善，農(nóng)民集體對土地的價值有了較高的預期，導致土地收儲的難點在于確定土地補償價款，很多時候農(nóng)民漫天要價，與政府的矛盾激化，雙方利益難以協(xié)調(diào)。政府方面規(guī)定各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款，但是土地儲備專項債券額度有限，城市建設及土地儲備資金很可能不夠，這也為政府融資帶來了很大的挑戰(zhàn)。

4.3土地轉(zhuǎn)型面臨生態(tài)挑戰(zhàn)

目前耕地污染越來越嚴重，土地轉(zhuǎn)型面臨生態(tài)的巨大挑戰(zhàn)。存在著嚴重的退化、沙化、堿化草地、水土流失現(xiàn)象，退化、沙化、堿化草地面積不斷地增加，導致城市的生態(tài)過于脆弱。不僅如此，空氣污染、水污染也是一大難題，給建設用地的開發(fā)造成了很大的阻礙，在一定程度上增加了成本。同時自然災害、地質(zhì)災害頻發(fā)又給土地儲備轉(zhuǎn)型帶來了困難，使城市建設用地損失很大，政府的投資成本增加。

4.4土地儲備與需求不協(xié)調(diào)

首先是供給與需求之間的不協(xié)調(diào)，政府在甄選儲備土地來源時，往往會將收益作為主要目標，并讓土地市場始終保持供給偏緊的狀態(tài)，如此一來，價格會升高，為地產(chǎn)行業(yè)帶來一定困擾。其次是用途與需求的不協(xié)調(diào)，影響城市發(fā)展的因素有很多，如交通、醫(yī)療、經(jīng)濟、政策、教育等，因此，政府必須在土地資源中配備與之相關(guān)的各項設施，無形中增加了收儲成本。最后是時間和空間的不協(xié)調(diào)，關(guān)于儲備土地建設方面需要耗費很長時間，且受到人流量、水電、交通等硬件條件的影響，因此，對于土地開發(fā)或改造的計劃必須具備前瞻性，確保滿足人民需求?；诖耍梢砸哉叩男问綇娀锌h土地資源管理部門對土地儲備工作的關(guān)注度，深度貫徹民生思想，履行相關(guān)管理責任，指導土地儲備機構(gòu)及時落實土地儲備計劃，并按規(guī)定程序備案。編制土地儲備年度計劃和三年滾動計劃的同時，需要準確把握開發(fā)聯(lián)動，結(jié)合國民經(jīng)濟情況、國土空間規(guī)劃等，對可收儲土地資源情況進行匯總，其中包括空間結(jié)構(gòu)、資源總量、開發(fā)時序等，優(yōu)先儲備空閑、低效利用等存量建設用地，以滿足實際需求為建設目標，推動供給側(cè)市場改革，推進收儲工作有序進行。

5、土地儲備信息化建設與實施

5.1明確信息化建設的原則

第一，對各項資源進行整合，推動各個部門彼此協(xié)同，實現(xiàn)數(shù)據(jù)與資源共享。需打造完善的信息化應用體系，對各項基礎(chǔ)設施和信息資源進行整合，保證各個部門彼此協(xié)同和交流，提高決策能力，滿足人們對信息的需求，確保各項資源得到高效利用。要進一步創(chuàng)新體制，完善相關(guān)法律法規(guī)，使各部門系統(tǒng)的數(shù)據(jù)得到全面的整合。第二，優(yōu)化信息化應用體系，對理念、管理和服務進行創(chuàng)新，提高社會公眾政務應用水平與公共服務能力，充分發(fā)揮出政府的宏觀調(diào)控職能，提高經(jīng)濟效益和社會效益。需結(jié)合城市政務信息化應用建設的現(xiàn)狀，積極開展土地系統(tǒng)智慧辦公、監(jiān)管、決策和服務一體化建設。第三，重視信息公開，保障信息安全。對土地信息進行合理處理，打造完善的信息安全長效機制。

5.2明確信息化建設的目標

通過開展土地儲備信息化建設，打造統(tǒng)一的土地管理體系，并將其納入政務基礎(chǔ)信息資源體系，進一步公開城市的政務信息，促進地區(qū)經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。優(yōu)化網(wǎng)絡的性能，完善網(wǎng)絡連接方式，重視政府管理和公共查詢功能，對其進行統(tǒng)一的管理。建立數(shù)據(jù)交換機制，對數(shù)據(jù)交換標準予以規(guī)范，進一步拓展土地儲備專業(yè)化應用范圍，提高公眾服務應用水平，保證土地儲備得到全面、系統(tǒng)、科學的管理。提高信息的安全性和可靠性，制定相應的信息安全管理制度，從網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)等多個層面保障信息安全。

5.3信息化架構(gòu)

5.3.1數(shù)據(jù)采集層

數(shù)據(jù)采集層的功能是高效地采集各種數(shù)據(jù)，以滿足系統(tǒng)的運行要求。除了移動設備和RFID設備的要求外，還有足夠的數(shù)據(jù)采集平臺和智能手機來滿足這些服務的要求。更多數(shù)據(jù)主要來自政府信息平臺，由不同部門提供。

5.3.2基本網(wǎng)絡層

通信網(wǎng)絡的主要類型包括物聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)?；揪W(wǎng)絡層可以滿足有線傳輸和無線傳輸，確保對各種數(shù)據(jù)和應用的強大網(wǎng)絡支持。進一步發(fā)揮網(wǎng)絡傳輸?shù)淖饔?，滿足各種基礎(chǔ)設施的運行要求，實現(xiàn)高效通信。

5.3.3信息資源庫

建立信息資源庫的目的是確保所有資源共享，統(tǒng)一調(diào)度和管理資源。在信息資源層收集各種類型的數(shù)據(jù)和資源，可以為上層應用提供相應的數(shù)據(jù)支持，使各種業(yè)務操作更加方便，提高系統(tǒng)之間的協(xié)作程度，減少應用系統(tǒng)的重復建設，確保系統(tǒng)的有效開發(fā)和利用。

5.3.4應用系統(tǒng)層

應用系統(tǒng)層有很多技術(shù)，其中GIS顯示的功能是不可忽視的。在進行城市規(guī)劃和地塊處理時，要明確具體位置，進行有針對性的分析。利用WebGIS可以建立一個動態(tài)的地理信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)具有良好的交互功能，包括多臺主機和多個數(shù)據(jù)庫。系統(tǒng)的主要部分是客戶端和服務器端。為了保證空間數(shù)據(jù)的有效瀏覽和處理，我們可以使用WebGIS，制作各種專題地圖，搜索各種空間，并對空間進行綜合分析。WebGIS不僅可以優(yōu)化土地儲備的業(yè)務管理流程，還可以解決過程中遇到的問題，充分反映土地儲備的現(xiàn)狀。在GIS的支持下，應用系統(tǒng)層具有以下功能。首先，瀏覽并查詢繪圖信息?？梢愿鶕?jù)特定編號定位和查詢包裹。二是對土地儲備業(yè)務進行綜合管理。通過應用系統(tǒng)層，可以進行土地的收回和儲備、開發(fā)、復興、臨時租賃和抵押的管理。只要該平臺用于流通和處理，并與其他政府公共平臺連接，信息就能自動處理，實現(xiàn)信息共享。第三，有效管理土地儲備業(yè)務檔案。土地儲備業(yè)務檔案的重要性不言而喻。利用該平臺，我們可以對檔案進行全面歸檔和查詢，確保檔案內(nèi)容及時更新。還可以與地塊索引相結(jié)合，實現(xiàn)檔案的快速查詢，進一步完善備份功能，保證數(shù)據(jù)的全面?zhèn)浞荨?/p>

6、土地儲備管理信息化水平的提升措施

6.1轉(zhuǎn)變思想和服務意識

由于土地儲備管理的特殊性，需要提高土地儲備管理的質(zhì)量和效率。要加強信息化建設，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，善于從全局看問題，有發(fā)展眼光和獨特視角，保證資源的充分利用。管理者要提高責任心，有良好的服務意識，積極學習先進知識，掌握相關(guān)技能，具有完善的信息素養(yǎng)，全力支持土地儲備管理信息化建設。

6.2土地儲備管理信息系統(tǒng)的建立

要結(jié)合土地儲備管理的需要，整合先進的信息技術(shù)，建立合理的管理信息系統(tǒng)，對土地儲備工作進行全面系統(tǒng)的管理。為確保系統(tǒng)運行的安全性和可靠性，對系統(tǒng)進行定期維護，優(yōu)化系統(tǒng)性能。采用網(wǎng)絡管理模式，對各種數(shù)據(jù)進行綜合集成和分析，實現(xiàn)系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的有效連接，提高管理信息系統(tǒng)的綜合性，滿足更多需求，提高信息檢索效率。要把信息安全放在首位，采取有效措施保護系統(tǒng)免受黑客和病毒的侵害。應設置必要的防火墻和防病毒軟件，以確保系統(tǒng)接口之間的兼容性，滿足信息傳輸?shù)男枰?，降低信息傳輸過程中遇到的風險。

6.3建立完善的土地儲備交易信息平臺

要重視土地儲備工作中的轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)，建立專門的交易信息平臺，對各種交易數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一管理，確保數(shù)據(jù)的有效整合，為土地儲備交易的順利發(fā)展打下基礎(chǔ)。各地區(qū)要在信息整合過程中結(jié)合實際情況建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫，全面連接各部門數(shù)據(jù)庫，為交易工作提供重要數(shù)據(jù)支持。要進一步規(guī)范平臺建設流程，提高平臺效能。積極構(gòu)建多元化數(shù)據(jù)庫網(wǎng)絡，及時將相應數(shù)據(jù)錄入數(shù)據(jù)庫，進一步完善土地儲備數(shù)據(jù)網(wǎng)絡，優(yōu)化工作流程。建立規(guī)范的工作流程，提高員工的綜合素質(zhì)，使其高效整合各種資源和信息，創(chuàng)建完善的工作體系，確保交易信息平臺的正常運行。

6.4強化動態(tài)管理模式，實現(xiàn)一級土地的宏觀調(diào)控

根據(jù)國內(nèi)外土地儲備制度內(nèi)涵可以發(fā)現(xiàn)，土地儲備制度建立之初主要用于解決人地矛盾，并以此為基礎(chǔ)強化宏觀調(diào)控的有效性，將一級土地市場作為主要控制對象，以壟斷的形式體現(xiàn)宏觀調(diào)控。如今土地制度轉(zhuǎn)型與發(fā)展是壟斷一級市場的關(guān)鍵性步驟，需要嚴格遵守“一口進，一口出”的原則，以動態(tài)的形式加強儲備、供給與規(guī)劃三方面的聯(lián)動性，根據(jù)實際數(shù)據(jù)變動提出合理的建議，加緊對土地儲備的宏觀管控，推動市場布局、結(jié)構(gòu)的可持續(xù)性發(fā)展。同時統(tǒng)一工作流程，進一步加強對土地儲備的管理，在保證質(zhì)量的基礎(chǔ)上縮短周期，為政府財政開源節(jié)流，將有限的資金放在高效益、高質(zhì)量的項目上，有效緩解財政風險。政府在這一過程中發(fā)揮著調(diào)控作用，確保不同類型土地的合理配置。

結(jié)語：

綜上所述，為了保證土地市場得到有效的調(diào)控，需高度重視土地儲備與管理工作。在大數(shù)據(jù)背景下，要積極引進先進的技術(shù)開展土地儲備信息化建設，保證各項數(shù)據(jù)得到統(tǒng)一的管理。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思想觀念，打造健全的土地儲備信息化管理系統(tǒng)與交易平臺，采取有效的安全管理措施，保證數(shù)據(jù)的安全，優(yōu)化工作流程和工作方法，實現(xiàn)土地儲備的管理目標。

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