非物質(zhì)文化遺產(chǎn)地方立法保護(hù)探究

Exploration of Local Legislative Protection of Intangible Cultural Heritage

Huo Yaping

（School of Social Development，Langfang Normal University，Langfang O65000）

Abstract：Inreentyears，provincesautoomousregionsandmunicipalitieshaverealizedtenecesstyandurgencyofloalgislationforntangbleuluraleritagendavegiddandsandarddteprotetionorkofintangiblecuralritagtouhalleis lation.Theisefcallegislationforintangbleculturalhritageasprovidedetivelgalprovisiosfortheloalprotetionokofin tangibleulturaliageowesusuchsivemgeodeqategallabilitys，disigil mentatioefectsstllquireatenton.Locallegislationforitangibleulturalheritageshoulddheretotheprobmorientdarah andmainlydothefolowingwok：enhancnglegislativeprecisiontoighightlocalharacteristcs；improvinglegalliabilityauseto strengtheneforcementmechaniss（\"teth\"）；monitoingos-legisationmplementatiointesinglafocementispcis，ad establishing a comprehensive operational system for local intangible cultural heritage legislation.

Keywords：intangible cultural heritage；local legislative power； textual analysis

2011年《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《非遺法》）正式生效實(shí)施，這是我國(guó)文化立法史上的一次創(chuàng)舉，標(biāo)志著我國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“非遺”）保護(hù)邁人了立法治理的新時(shí)代。在《非遺法》實(shí)施的十多年間，各省市區(qū)均通過(guò)立法實(shí)踐提升地方政府的非遺保護(hù)水平。以“非遺”為標(biāo)題關(guān)鍵詞限制檢索北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)可知，截止到2024年8月，我國(guó)關(guān)于非遺保護(hù)的一般性地方性立法文件共計(jì)162部，其中省級(jí)地方性法規(guī)33部、設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)47部、省級(jí)政府規(guī)章19部、設(shè)區(qū)市地方政府規(guī)章63部。非遺地方立法已經(jīng)初見(jiàn)規(guī)模與成效，對(duì)規(guī)范引導(dǎo)地方非遺保護(hù)工作發(fā)揮著重要作用。但是，地方立法供給與非遺保護(hù)發(fā)展需求之間的不平衡問(wèn)題仍然存在[1]。2024年5月全國(guó)人大首次啟動(dòng)非遺執(zhí)法檢查工作，此次執(zhí)法檢查覆蓋了16個(gè)省市區(qū)。2024年9月國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)文件，要求加強(qiáng)對(duì)非遺法律法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督檢查?？梢?jiàn)，如何進(jìn)一步提升非遺地方立法水平，是值得思考的重要問(wèn)題。

一、當(dāng)前非遺地方立法存在問(wèn)題分析

不同于中央立法追求的“穩(wěn)定性”，國(guó)家鼓勵(lì)地方找準(zhǔn)立法“小切口”、追求與時(shí)俱進(jìn)、充許先試先行、力求“真管用\"并彰顯出地方立法特色?？梢?jiàn)，在“不與上位法相抵觸”的前提下，國(guó)家允許地方立法主體結(jié)合自身實(shí)踐進(jìn)行立法創(chuàng)新[2]。具體來(lái)說(shuō)就是，一方面，地方立法主體切忌不顧立法質(zhì)量與效果，一味進(jìn)行“模仿式立法”“景觀式立法”，另一方面，地方立法主體不能突破立法權(quán)限，要與“行政三法”保持協(xié)調(diào)一致。當(dāng)前，作為地方促進(jìn)型立法，非遺地方立法取得了一定的成效，但是其存在的問(wèn)題不容忽視。據(jù)調(diào)查了解，非遺地方立法主要存在同質(zhì)化、法律責(zé)任條款不完善以及實(shí)施效果不明顯等問(wèn)題。

（一）立法同質(zhì)化

有些非遺地方立法內(nèi)容不夠明確細(xì)化，立法的精細(xì)度不足。從非遺地方立法類(lèi)型看，一般性立法數(shù)量多，關(guān)于非遺代表性項(xiàng)目保護(hù)的單項(xiàng)立法或者專(zhuān)門(mén)性立法數(shù)量相對(duì)較少。從非遺地方立法形式看，有的設(shè)區(qū)市非遺地方立法采用“章節(jié)”式立法框架，條款數(shù)量多，內(nèi)容復(fù)雜冗長(zhǎng)，不符合“小切口”立法的要求。從立法內(nèi)容看，有的非遺地方立法與上位法或者其他省份立法內(nèi)容區(qū)分度低，缺乏地方特色。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，有些非遺地方立法文件與其他省份文件重合度達(dá)到70% ，有些地方立法文件與《非遺法》的重合度高達(dá) 。另外，非遺地方立法在界定立法保護(hù)對(duì)象概念與范圍時(shí)，“沿用”與“復(fù)制”上位法法條的現(xiàn)象較為突出。通過(guò)對(duì)非遺地方立法文本進(jìn)行分析可知，大量的地方立法文件在界定非遺概念與范圍時(shí)“復(fù)制”了《非遺法》中的概念。如2017年《呂梁市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第二條，幾乎對(duì)《非遺法》第二條和《山西省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》第二條中的“非遺概念”進(jìn)行了全條款的“復(fù)制”。根據(jù)立法法的規(guī)定，地方立法特別是設(shè)區(qū)市立法，應(yīng)該聚焦地方實(shí)踐問(wèn)題，對(duì)上位法有規(guī)定的，不宜作重復(fù)性立法規(guī)定。如何克服地方立法的同質(zhì)化，提升立法的精細(xì)度，是非遺地方立法主體面臨的重要課題。

（二）法律責(zé)任條款不完善

立法文件中通常用“應(yīng)當(dāng)”表示命令性規(guī)范，用“不得”或者“禁止”表示禁止性規(guī)范。立法主體通過(guò)命令性規(guī)范或者禁止性規(guī)范為法律責(zé)任主體設(shè)定相應(yīng)的義務(wù)規(guī)范。非遺地方立法文件中法律責(zé)任條款的設(shè)置與立法文本中的義務(wù)規(guī)范條款不適配的問(wèn)題比較突出[4]。當(dāng)前，非遺地方立法文件中義務(wù)性條款多，法律責(zé)任條款少，甚至呈現(xiàn)出法律責(zé)任虛化現(xiàn)象。如2023年出臺(tái)的《衡水市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》共二十九條，全文提及“應(yīng)當(dāng)”三十四次，為地方政府部門(mén)設(shè)定三十項(xiàng)法定義務(wù)。全文兩次提及“不得”，為單位和個(gè)人設(shè)定義務(wù)性規(guī)范兩項(xiàng)。對(duì)比義務(wù)性規(guī)范，該條例僅在第二十六條為文化主管部門(mén)的工作人員設(shè)定了責(zé)任條款。該責(zé)任條款不但未對(duì)違反行為類(lèi)型作具體性列舉，而且對(duì)法律責(zé)任僅規(guī)定“依法給予處分”或者“依法追究刑事責(zé)任”。無(wú)獨(dú)有偶，2023年公布的《百色市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》也對(duì)法律責(zé)任條款進(jìn)行了“虛化”。該條例僅在第三十三條設(shè)置了一個(gè)二十七字的法律責(zé)任條款。地方立法特別是促進(jìn)型地方立法對(duì)法律責(zé)任條款的“虛化”處理，雖然有利于立法所涉相關(guān)職責(zé)單位對(duì)立法文件形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，但會(huì)導(dǎo)致非遺地方立法先天不足，甚至喪失法律的生命力。

（三）立法實(shí)施效果不明顯

非遺地方立法實(shí)施邊緣化問(wèn)題被不少學(xué)者所詬病[5]。非遺地方立法的實(shí)施邊緣化原因是多方面的。一是地方立法文本缺乏“向下”的視野，對(duì)地方實(shí)踐問(wèn)題關(guān)注度低，加之有些地方立法文件缺少對(duì)執(zhí)法檢查的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致非遺地方立法文本的執(zhí)法可操作性不強(qiáng)。相比中央立法權(quán)，地方立法權(quán)在一定程度上處于弱勢(shì)地位，地方立法主體一直以來(lái)聚焦于對(duì)上位法的執(zhí)行立法。因此，不少地方立法主體未能改變傳統(tǒng)的“向上”視角[，甚至深陷被動(dòng)立法的困境。地方立法如果不能聚焦地方治理的具體問(wèn)題，就難以對(duì)地方非遺保護(hù)工作面臨的難題提供有針對(duì)性的法律方案，最終導(dǎo)致立法文本模糊不清，缺乏可操作性。二是地方立法后評(píng)估制度不完備，導(dǎo)致實(shí)施效果不明顯、脫離地方實(shí)踐的“僵尸立法”“景觀式立法”未能得到及時(shí)糾正。地方立法后評(píng)估制度能倒逼立法主體不斷提升立法質(zhì)量，推動(dòng)非遺立法的執(zhí)法實(shí)施。三是地方財(cái)政資金保障不足、文化執(zhí)法部門(mén)執(zhí)法力量薄弱等都會(huì)影響非遺地方立法的實(shí)施效果。綜上，推動(dòng)非遺地方立法的有效實(shí)施，亟待地方建立起完善有效的立法運(yùn)行體系。

二、完善非遺地方立法的建議

地方治理離不開(kāi)地方立法的支持。相比中央立法，地方立法主體更能夠制定出符合地方治理實(shí)踐需求的法律。地方立法主體在制定非遺立法時(shí)具有天然的信息優(yōu)勢(shì)和因地制宜的條件。地方立法不但要與國(guó)家、區(qū)域及地方發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，而且要與本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相統(tǒng)一，還要與地方政府職能相協(xié)調(diào)。將地方非遺保護(hù)工作納入法治框架，實(shí)現(xiàn)地方立法與中央立法的有效銜接，也推動(dòng)了《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》的實(shí)施與適用。非遺地方立法“先試先行”，不但為我國(guó)中央層面的非遺立法保護(hù)提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)非遺地方立法與中央層面立法相銜接，構(gòu)建中央、省、市、縣四級(jí)非遺名錄保護(hù)體系，明確了各級(jí)行政主體的工作職責(zé)，促進(jìn)了非遺立法的法治化、體系化。為進(jìn)一步提升非遺地方立法質(zhì)量，地方各省立法工作應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下三方面內(nèi)容。

（一）提升立法的精細(xì)度

首先，非遺地方立法在形式上不應(yīng)過(guò)于追求“大而全”。特別是設(shè)區(qū)市及民族自治縣立法主體，要聚焦“小切口”立法，堅(jiān)持“條款式”立法，敢于打破過(guò)度“法典崇拜”的局面。其次，在立法類(lèi)型上，應(yīng)專(zhuān)注于地方非遺代表性項(xiàng)目保護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)立法和跨區(qū)域協(xié)同立法，凸顯地方立法特色。如2023年普中市頒布的《平遙推光漆器髹飾技藝保護(hù)條例》和2021年福州市頒布的《福州市脫胎漆器技藝保護(hù)規(guī)定》，都是聚焦國(guó)家級(jí)非遺代表性項(xiàng)目保護(hù)與傳承的“小切口”專(zhuān)項(xiàng)立法。同時(shí)，非遺地方跨區(qū)域協(xié)同立法正成為立法的新趨勢(shì)。非遺地方協(xié)同立法有利于節(jié)約立法成本，打破非遺地方立法保護(hù)的“地方化”與“碎片化”，實(shí)現(xiàn)非遺的整體性保護(hù)，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域非遺文旅產(chǎn)業(yè)的一體化發(fā)展[7]。再次，地方立法主體應(yīng)在內(nèi)容細(xì)化上下“真功夫”。例如，非遺地方立法主體應(yīng)明確和細(xì)化立法保護(hù)對(duì)象。地方立法主體在實(shí)施立法時(shí)，要在對(duì)地方非遺代表性項(xiàng)目數(shù)量與類(lèi)型進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研的基礎(chǔ)上，明確細(xì)化非遺地方立法保護(hù)的范圍。如百色市在對(duì)1791個(gè)非遺代表性項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，2023年頒布的《百色市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》明確細(xì)化了百色市立法保護(hù)對(duì)象的范圍，該條例按照項(xiàng)目類(lèi)別列舉了立法保護(hù)范圍，包括但不限于那坡壯族民歌、田陽(yáng)壯族獅舞、南路壯劇、末倫曲藝、苗族爬坡桿等富有地方特色的非遺代表性項(xiàng)目。最后，非遺地方立法應(yīng)先試先行，聚焦地方非遺保護(hù)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，總結(jié)地方非遺保護(hù)工作的經(jīng)驗(yàn)，形成非遺地方立法保護(hù)的特色。如地方立法可以對(duì)非遺項(xiàng)目名錄保護(hù)制度進(jìn)行優(yōu)化，2019年《揚(yáng)州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》創(chuàng)設(shè)了非遺代表性項(xiàng)目備選名錄，擴(kuò)大了對(duì)非遺項(xiàng)目的立法保護(hù)范圍。另外，地方立法還可以對(duì)非遺項(xiàng)目分類(lèi)保護(hù)原則進(jìn)行細(xì)化，如2024年《咸陽(yáng)市非遺保護(hù)條例》規(guī)定，除了對(duì)非遺項(xiàng)目開(kāi)展搶救性、記憶性、生產(chǎn)性保護(hù)之外，提出通過(guò)學(xué)徒制、融入職業(yè)教育體系等方式對(duì)受眾廣、活態(tài)傳承基礎(chǔ)好的非遺項(xiàng)目實(shí)施傳承性保護(hù)。

（二）優(yōu)化法律責(zé)任條款

，一是根據(jù)地方非遺保護(hù)實(shí)踐需要，明確界定法律責(zé)任主體的范圍。從非遺地方立法實(shí)踐來(lái)看，地方各省立法文本中對(duì)非遺保護(hù)的責(zé)任主體界定并不統(tǒng)一。目前非遺地方立法大多將地方政府及非遺保護(hù)機(jī)構(gòu)工作人員列為主要責(zé)任主體。除地方政府部門(mén)工作人員外，非遺傳承人、開(kāi)發(fā)利用非遺代表性項(xiàng)目的企業(yè)和個(gè)人也應(yīng)列為非遺立法規(guī)范的重要責(zé)任主體。依照《非遺法》，省級(jí)非遺條例可以設(shè)置境外非遺調(diào)查備案審查制度，并將違反備案審查制度的境外組織和個(gè)人納入法律責(zé)任主體范圍。二是根據(jù)地方非遺保護(hù)工作的重點(diǎn)，細(xì)化違法行為類(lèi)型。如《呂梁市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第二十七條為地方政府部門(mén)工作人員、非遺保護(hù)機(jī)構(gòu)及其工作人員設(shè)定了法律責(zé)任條款，詳細(xì)列舉了十類(lèi)違法行為。對(duì)于其他責(zé)任主體的違法行為，各省可以根據(jù)非遺保護(hù)實(shí)踐，界定違法行為的類(lèi)型。如企業(yè)和個(gè)人未經(jīng)許可擅自利用非遺項(xiàng)目進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，以及歪曲、貶損非遺項(xiàng)目的行為；項(xiàng)目保護(hù)單位、傳承人等違反非遺評(píng)審規(guī)定，弄虛作假的行為；項(xiàng)目保護(hù)單位、傳承人等不履行保護(hù)傳承義務(wù)的行為等，都可以納入地方立法文件規(guī)制的范圍。三是根據(jù)違法行為類(lèi)型，設(shè)定相應(yīng)的處罰措施。作為促進(jìn)型立法，非遺地方立法具有很強(qiáng)的政策導(dǎo)向性，應(yīng)通過(guò)立法措施為地方非遺保護(hù)傳承提供支撐與保障。自前，省級(jí)非遺地方立法文件中鮮有對(duì)行政相對(duì)人的違法行為規(guī)定相應(yīng)的處罰措施。隨著我國(guó)非遺保護(hù)工作的不斷推進(jìn)，非遺權(quán)利主體立法保護(hù)供給明顯不足。在不違反上位法的前提下，省級(jí)地方性法規(guī)可以先試先行，對(duì)侵犯非遺權(quán)利主體的違法行為進(jìn)行類(lèi)型化，并根據(jù)違法行為是否造成危害后果以及情節(jié)嚴(yán)重情況，設(shè)定相應(yīng)行政處罰措施，如警告、通報(bào)批評(píng)、罰款、沒(méi)收違法所得等。地方立法主體優(yōu)化法律責(zé)任條款，有利于加強(qiáng)對(duì)非遺主體私權(quán)利的保護(hù)與救濟(jì)。

（三）推進(jìn)立法的有效實(shí)施

地方立法的有效實(shí)施，需要構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)合理、執(zhí)法監(jiān)督嚴(yán)密、保障全面有力的立法運(yùn)行體系。首先，地方立法主體在立法時(shí)以回應(yīng)性、向下性立法視角聚焦地方非遺保護(hù)中面臨的難題。立法過(guò)程中，地方立法主體要充分調(diào)研當(dāng)?shù)胤沁z代表性項(xiàng)目的類(lèi)型，聚焦地方非遺保護(hù)傳承中的法律保障問(wèn)題，真正做到民主立法、開(kāi)門(mén)立法。其次，委托第三方開(kāi)展立法后評(píng)估活動(dòng)，推進(jìn)非遺地方立法的“立改廢”工作，對(duì)于立法后實(shí)施效果不明顯，立法內(nèi)容嚴(yán)重脫離地方實(shí)際，無(wú)法滿(mǎn)足和適應(yīng)地方非遺保護(hù)傳承工作的立法文件，要及時(shí)予以清理。再次，加強(qiáng)地方立法的解釋與編纂工作。自前，相比地方立法的制定、修改與廢正工作，地方立法主體更需要關(guān)注對(duì)非遺保護(hù)地方立法的解釋與編纂工作。通過(guò)實(shí)地調(diào)研可知，地方立法主體普遍尚未意識(shí)到立法解釋工作的重要性，鮮有立法解釋文件出臺(tái)。只有加強(qiáng)地方立法解釋工作，才能更好地回應(yīng)地方執(zhí)法主體在執(zhí)行法律中遇到的難題，彌補(bǔ)立法文件的不足，增強(qiáng)非遺保護(hù)立法文本的可執(zhí)行性。因此，地方立法主體應(yīng)該建立完善的立法解釋程序，重視地方立法解釋工作。同時(shí)，地方立法主體應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)地方立法的編纂工作。目前，隨著地方對(duì)非遺保護(hù)立法工作的越發(fā)重視，地方非遺立法文件逐漸增加。通過(guò)立法文件編纂工作，地方立法主體能夠有效促進(jìn)上位法規(guī)范與下位法規(guī)范的有效銜接。最后，建立行政執(zhí)法檢查制度。非遺地方立法執(zhí)法檢查的缺位，一直被學(xué)者所詬病。值得注意的是，全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)關(guān)注到非遺立法執(zhí)法檢查對(duì)于促進(jìn)非遺立法實(shí)施的重要性。2024年5月全國(guó)人大常委會(huì)首次在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展《非遺法》執(zhí)法檢查活動(dòng)。全國(guó)人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查要求，必然能倒逼地方各省重視非遺執(zhí)法檢查工作，推進(jìn)地方立法的有效實(shí)施。

三、結(jié)語(yǔ)

非遺地方立法的繁榮，提升了地方非遺保護(hù)的整體水平。質(zhì)量是地方立法的生命力。通過(guò)先試先行，地方立法能夠?yàn)榻窈髧?guó)家《非遺法》的修訂積累有益的經(jīng)驗(yàn)。因此，地方立法主體必須加快出臺(tái)創(chuàng)新型立法，聚焦非遺法律保護(hù)的地方經(jīng)驗(yàn)，提升地方立法的質(zhì)效。地方立法主體應(yīng)該樹(shù)立“回應(yīng)性”“向下型”立法理念，充分調(diào)研地方非遺資源保護(hù)與傳承的現(xiàn)狀及面臨的問(wèn)題，因地制宜提升非遺地方立法的針對(duì)性、可操作性及實(shí)效性，完善立法后評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)非遺地方立法的執(zhí)法檢查，推動(dòng)地方立法與中央立法的有效銜接與良性互動(dòng)。

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作者簡(jiǎn)介：霍亞蘋(píng)（1984—），女，漢族，河北霸州人，法學(xué)博士，廊坊師范學(xué)院社會(huì)發(fā)展學(xué)院講師，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、行政法學(xué)。

（責(zé)任編輯：王寶林）