貴州省Z市建設項目違法使用林地案件的分析與建議

Analyses and Suggestions on Cases of Illegal Occupation of Forest Land in Construction Projects in City Z，Guizhou Province

DingWenru'Yang Huaqiao2 （1.Management Center of NatureReservesin Zunyi City，ZunYi； 2.Fenghuangshan National Forest Park in Zunyi City，ZunYi ）

Abstract：Basedonanitroductiontothenationalpoliciesregardingtheocupationofforestlandinconstructionprojects，thougha stiticalnalysofsoflegalseostndieraincitro9to，itisfoudattheasofrlaluseof forestlandincostructioprojectsailyicludeisuficitdemostrationofsitesletioninteproectapprovalstageindequateu pervisionandmanagementintheprojectimplementationstage，lenientlawenforcement，andsuperficialdailypublicityandducation. Thereforeitissugestedtoputfoardmedationmeasuresfrotharlyiddledlateagsofeproectostructioding thattheownerunitshoulddeepetheprojectplanminganddesign，theindustrysupervisiondepartmentshouldstandardizetheprojectland useapprovalelnforeenteparentsouldsriclyivestigateandpunishilegalats，andetetoialgoventould strengthenlegalpublicityandeducation.Thoughsientificplaning，supervisionandmanagement，strictlawenforcement，publiyand educationtebloflegaluseoffrstldinstructiproetssouldmedsosteethiepro rational utilization of ecological resources.

Keywords：occupation of forest land； forest land management；project construction；problems；suggestions

林地是陸地生態(tài)的最大載體，有效保護和合理利用林地，走生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，追求人與自然和諧共生，是高質量發(fā)展的要義。但在實踐中，因發(fā)展理念偏差、法治意識薄弱、監(jiān)督管理失位等多種原因，建設活動違法使用林地現象層出不窮，未批先建、超批用地、超期用地、批甲占乙等問題時有發(fā)生，未能有效統(tǒng)籌發(fā)展和保護的關系。深入剖析林地案件發(fā)生原因，對癥下藥優(yōu)化林地管理措施，加強林地使用監(jiān)督管理，特別是規(guī)范建設項目使用林地，杜絕違法使用林地行為迫在眉睫且意義重大。

一、建設項目使用林地管理有關政策

就國家層面而言，我國總體上是資源匱乏、生態(tài)脆弱、缺林少綠的國家，向來高度重視森林資源保護工作，出臺系列法律法規(guī)和規(guī)范性文件，對森林資源實行最嚴格保護、最合理利用、最優(yōu)化配置。1984年，國家頒布《森林法》，并在1998年、2009年、2019年進行三次修訂，做出建設項目應不占和少占林地的規(guī)定，對重點生態(tài)區(qū)域和生態(tài)脆弱地區(qū)進行特別保護，規(guī)定了林地使用的禁止性、限制性情形和違法使用林地的處罰條款[1]。《刑法》明確規(guī)定了生態(tài)環(huán)境領域立案追溯標準，《最高人民法院關于審理破壞森林資源刑事案件適用法律若干問題的解釋》對違法使用林地、濫伐林木、盜伐林木等的量刑標準做出具體規(guī)定。2018年，按照黨的十九大報告提出的“要實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”和“堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為”的要求，國家林業(yè)和草原局提出實施常態(tài)化開展森林資源監(jiān)測、核查、執(zhí)法“三個全覆蓋”的森林督查工作，每年以縣為單位，通過遙感影像監(jiān)測，排查違法用地疑似圖斑，并定期下發(fā)各地開展實地核查，及時發(fā)現并查處違法使用林地和破壞森林資源行為，對林地林木進行全天候、全覆蓋、無死角的監(jiān)督管理[2]

二、2019—2023年貴州省Z市違法使用林地案件分析

（一）從橫向對比看

Z市經濟總量、人口數量、林地面積均排全省第二，大量的項目建設、生產活動，對林地使用有客觀需求。2019—2023年，全市累計辦理林地使用手續(xù)820宗，居全省第一；查處違法使用林地案件1762宗，居全省第二。

（二）從案件類型看

三次產業(yè)發(fā)展和基礎設施建設領域，均有涉及違法使用林地。森林督查常用統(tǒng)計案件類型20種，Z市有13種類型案件超50宗（如圖1所示），共1456宗、占 83% 。公路建設（農村公路、高速公路、等級道路、產業(yè)道路，其他道路）、自建房舍、采石采砂、養(yǎng)殖、毀林開墾涉案較多，涉及案件數1126宗、占 64% 。

（三）從占地面積看

近五年Z市共查處違法使用林地案件1762宗，面積為955公頃，其中高速公路、采石采砂、等級道路、養(yǎng)殖、勘查采礦、農村公路、毀林開墾、自建房舍等8種

類型案件占地面積比較大（如圖2所示），共涉及占地534公頃、占比 56% ，其他12種類型案件涉及占林地421公頃、占比 44% 。

三、建設項目違法使用林地的原因剖析

（一）項目設計缺深度

一是設計與施工“兩張皮”。項目設計成果不能滿足實際施工需求，施工營地、進場道路、邊坡開挖、臨時棄土場、采石（砂）場、攪拌場、表土堆放場等附屬工程設施未通盤考慮或設計不合理，導致林業(yè)部門依據項目業(yè)主提供的項目設計資料做出的使用林地許可與實際情況不符。

二是線性工程偏離現象多。公路、燃氣管道、輸變電等線性工程，因地質、施工條件、邊坡、與林地林木所有人協(xié)商不成等原因，線性走向發(fā)生偏離或整體位移，導致出現未批先占、少批多占、批甲占乙等違法行為。

三是施工監(jiān)管不到位。一些項目的工程發(fā)包、施工管理、施工監(jiān)理等環(huán)節(jié)存在問題，如不規(guī)范發(fā)包、不按設計和專項方案施工、施工管理缺失，不正確履行監(jiān)理職責，在施工過程中強推強挖、放坡式開挖和野蠻施工，未采取邊坡穩(wěn)固措施、坡頂荷載過大，引起邊坡失穩(wěn)、坡頂邊開裂，導致現場出現塌方，最終遠超紅線用地。

（二）依法用地意識弱

一是“邊批邊建”。部分納入政府調度的重大基礎設施項目、公共民生事業(yè)項目、重大招商引資項目，片面強調工程進度和投資進度，項目在林地報批階段就開工建設。

二是“未批先占”。部分礦山開采周期長，采取滾動開礦的方式生產，業(yè)主開采過程中發(fā)現新礦體，在利益驅動下，心存僥幸，未批先占越界開采，新增違用林地。有的項目臨時使用林地到期，未恢復植被和林業(yè)生產條件，需繼續(xù)使用的未辦理延期手續(xù)，形成超期用地。自建房舍、毀林開墾、養(yǎng)殖等群眾性建設活動，用地人不了解林地使用的有關規(guī)定，擅自使用林地發(fā)展產業(yè)或改善居住條件。

（三）監(jiān)管機制有漏洞

一是屬地監(jiān)管存在盲區(qū)。主要表現為日常監(jiān)管存在漏洞，由于項目建設多，林地面積大，加之一些用地行為具有隱蔽性，導致屬地主管部門未能實時掌握轄區(qū)項目建設活動情況，沒有第一時間發(fā)現擅自使用林地的行為。

二是行業(yè)監(jiān)管存在不足。主要表現為項目行業(yè)主管部門監(jiān)督作用發(fā)揮不到位，在監(jiān)管過程中應全過程監(jiān)督項目實施的合法性，但更多關注項目質量和進度，在督促指導用地單位依法使用林地、保證項目合法的責任落實上力度不足。

三是資金監(jiān)管亟待規(guī)范。部分上級財政投入項目，要求地方按相應比例匹配項自資金，由于地方財力有限，匹配資金無法到位。有的項自在下達資金計劃時，沒有預算工程間接費繳納植被恢復費，地方財政也無力承擔，因此無法完善林地使用手續(xù)。

四、促進建設項目規(guī)范使用林地的建議

（一）主動靠前服務

一是提前介入作為。在項目選址階段，林業(yè)部門要主動與項目業(yè)主取得聯(lián)系，全面掌握重點建設項目前期工作開展情況、用地規(guī)模、進度安排、存在困難等，對項目使用林地的必要性、選址合理性和用地規(guī)模等提出意見建議，對特定項目不符合國家和?。▍^(qū)、市）有關禁止性、限制性規(guī)定的，及時提出優(yōu)化選址意見，避免項目建設走彎路[3]。二是形成工作合力。工程項目從提出到竣工驗收，需要經過項目審批和環(huán)評、安評、能評、水保、移民安置、土地、施工許可等多項審批，涉及多個政府部門，林地許可只是其中一環(huán)，這就需要包括林業(yè)在內的各行政許可部門強化服務意識，主動介入服務，加大指導力度，督促完善相關手續(xù)[4]

（二）加強行業(yè)監(jiān)管

一是突出“兩個嚴禁”。對已提交使用林地申請還未審核同意的項目，嚴禁“邊批邊建”“未批先建”。嚴禁“少批多占”超范圍使用林地和\"批甲占乙”異地占用林地，對未按規(guī)定使用林地和采伐林木的違法行為，應及時予以制止并依法查處[5]。二是加強“批后監(jiān)管”。通過“雙隨機、一公開”執(zhí)法檢查和日常監(jiān)督等，督導相關單位或個人嚴格按照批準的面積、地點、范圍和用途使用林地[6]

（三）精準確定用地范圍

一是精準實施用地審批。林業(yè)部門在受理建設項目使用林地申請時，要嚴格按照項目批準文件明確的用地范圍進行審核批準，需要編制施工圖設計的項目應當以施工圖范圍為準，對項目業(yè)主提交的使用林地可行性報告中未明確工程附屬設施用地的，要督導其在“保障措施”章節(jié)交待清楚解決問題的辦法[7]。二是規(guī)范組織項目實施。項目建設單位要切實履行依法用地主體責任，嚴格按照批準的用地范圍、面積、用途、期限使用林地，建立違法用地預防預警機制[8]三是嚴格落實行業(yè)監(jiān)管。行業(yè)主管部門應切實承擔起有關項自依法用地的監(jiān)管責任，特別是作為業(yè)主單位和資金管理單位的政府部門，對項目建設單位管理情況、項自建設情況等要進行監(jiān)管和督促，及時發(fā)現并制止施工單位未批先建、邊批邊建、少批多占等違規(guī)行為，督促其主動辦理用地手續(xù)。

（四）提升監(jiān)管能力

一是穩(wěn)定監(jiān)管隊伍。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要根據轄區(qū)林地面積配備林業(yè)專職人員，保持林業(yè)監(jiān)管人員數量充足且隊伍穩(wěn)定，避免基層林業(yè)工作者身兼數職、頻繁變動。二是強化業(yè)務培訓[9]。通過線上培訓、集中培訓等方式，促進從業(yè)人員能力提升，并全面覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，特別是從調查監(jiān)測、行政管理、行政執(zhí)法等方面開展培訓，提高從業(yè)人員利用專業(yè)設備監(jiān)測森林資源動態(tài)變化情況的能力。三是推進標準化建設。實施基層林業(yè)管理機構標準化建設項目，改造維修鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站房，采購先進資源管理設備，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理機構改進辦公條件，推廣先進技術，優(yōu)化監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效率。

（五）強化執(zhí)法工作

一是從嚴查處違法行為。對違法行為突出的項目，追究用地單位和有關負責人法律責任，納入企業(yè)信用負面清單。二是從嚴追究責任。對于財政投資類項目違法使用林地問題，除依法追究施工單位法律責任外，還倒查業(yè)主單位和有關人員“一崗雙責”落實情況[10]。三是依法追究責任。依法追究違法林政案件主體經濟處罰、補植復綠、恢復林地生產條件責任，嚴禁以行化刑、降級處理、替代受罰等[11]

（六）注重宣傳教育

一是加大宣傳力度。在全社會加大依法使用林地的宣傳力度，經常性開展“五進”活動，在重要區(qū)位增設宣傳設施，普及林地使用的法律知識[12]。二是加強警示教育。梳理不同類型典型案例，制作警示教育片、警示評論，針對性開展以案說法，提升宣傳感染力、影響力、傳播力[13]。三是創(chuàng)新宣傳方式。推進依法使用林地宣傳成為農村普法的重要內容，通過農村大喇叭、院壩會、放電影等群眾喜聞樂見的形式進行宣傳，推動保護森林資源、依法使用林地成為共識[14]

（七）減少行政干預

一些項目建設違法使用林地未受到打擊查處，很重要的原因是林業(yè)管理工作帶有行政色彩，為了招商引資項目順利推進、重大建設項目能夠盡快形成實物工程、入庫項目能夠盡快形成有效投資等，行政力量會無形之中為違法用地者撐腰，一定程度上阻礙林地管理工作的有序開展[15]。所以，應建立健全依法用地干部追責制，對未正確履行監(jiān)管責任，只重項目建設不重資源保護，甚至不惜違法用地也要推進項目建設的責任部門和負責人員，應嚴肅追究自然資源資產保護責任。

五、結語

加強建設項目使用林地管理是實現森林資源有效保護和合理利用的關鍵環(huán)節(jié)，只有進行有序的管理才能長久地使用，資源優(yōu)勢才能源源不斷轉化為發(fā)展優(yōu)勢。通過加強項自建設事前論證、事中管理和事后檢查，增強用地單位和個人依法用地意識，減少主觀和客觀因素導致的未批先建、超批多占、批甲占乙等問題，維護正規(guī)的林地管理秩序。

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作者簡介：丁文儒（1993—），男，漢族，貴州人，工程師，研究方向為林地管理。

通信作者：楊華僑（1991—），男，土家族，重慶黔江人，副主任，研究方向為林地管理。

（責任編輯：馮小衛(wèi)）