必要的惡：美國(guó)競(jìng)選資金規(guī)制的演變與分歧

2024年10月，為給特朗普助選，超級(jí)富豪埃隆·馬斯克面向賓尼法尼亞等7個(gè)搖擺州的注冊(cè)選民舉辦了一項(xiàng)噱頭十足的“百萬(wàn)美元抽獎(jiǎng)”活動(dòng)。這一行動(dòng)引發(fā)了巨大爭(zhēng)議，賄選之聲不絕于耳。據(jù)媒體報(bào)道，在第60屆總統(tǒng)大選中，馬斯克向支持特朗普競(jìng)選的團(tuán)體捐贈(zèng)了大約2.59億美元，堪稱美國(guó)歷史上出手最闊綽的總統(tǒng)競(jìng)選捐款人之一。不過(guò)，相比于“百萬(wàn)美元抽獎(jiǎng)”所花費(fèi)的1800萬(wàn)美元，人們對(duì)2.59億美元的捐贈(zèng)反而爭(zhēng)議更少，這與美國(guó)競(jìng)選資金監(jiān)管規(guī)則有關(guān)。針對(duì)競(jìng)選資金規(guī)制，美國(guó)國(guó)會(huì)出臺(tái)的法案越發(fā)嚴(yán)密和完善，實(shí)際運(yùn)行層面卻呈現(xiàn)出越發(fā)寬松的態(tài)勢(shì)，原因在于聯(lián)邦最高法院幾乎接管了這一規(guī)則制定的話語(yǔ)權(quán)。

巴克利訴瓦萊奧案：競(jìng)選資金規(guī)制首個(gè)里程碑

美國(guó)建國(guó)不久，總統(tǒng)選舉便與金錢問(wèn)題糾扯不清，很多財(cái)團(tuán)和富商希望自己花錢支持的候選人可以問(wèn)鼎白宮。美國(guó)社會(huì)也逐漸意識(shí)到了金錢政治的巨大危害，1971年，國(guó)會(huì)通過(guò)了《聯(lián)邦競(jìng)選法》，這一劃時(shí)代的法案“首次為競(jìng)選資金監(jiān)管領(lǐng)域建立了全面的法律規(guī)制”，從捐款來(lái)源、捐款數(shù)額、支出限制、賬目公開等方面進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定，如限制個(gè)人的捐款數(shù)額，禁止公司和工會(huì)的競(jìng)選捐款，候選人須定期公開捐款來(lái)源和競(jìng)選開支等。

1974年，國(guó)會(huì)通過(guò)了《聯(lián)邦競(jìng)選法》的修正案法案《聯(lián)邦競(jìng)選資助法》，對(duì)捐款和開支限制施以更加嚴(yán)格規(guī)制的同時(shí)，建立了總統(tǒng)選舉公共資助制度，為公司、工會(huì)等組織的捐款預(yù)留了一個(gè)空間，它們可以成立政治行動(dòng)委員會(huì)向候選人捐款。聯(lián)邦選舉委員會(huì)根據(jù)這次修正案成立，這一機(jī)構(gòu)的職責(zé)為“公布政治獻(xiàn)金的信息，執(zhí)行有關(guān)限制和禁止政治捐款的法律，監(jiān)督總統(tǒng)選舉的公共資助”。

但《聯(lián)邦競(jìng)選法》及其修正案很快遭到了挑戰(zhàn)。1975年1月，紐約州參議員詹姆斯·巴克利和其他一些人提起訴訟，聲稱《聯(lián)邦競(jìng)選法》及其修正案的部分條款違憲，訴訟對(duì)象則是當(dāng)時(shí)的參議院院長(zhǎng)弗朗西斯·R.瓦萊奧、聯(lián)邦選舉委員會(huì)及其全體成員，這就是美國(guó)競(jìng)選資金規(guī)制史中的第一個(gè)里程碑案件——巴克利訴瓦萊奧案（Buckley v. Valeo）。案件最終上訴至最高法院。1976年1月，最高法院作出判決，認(rèn)可了捐款限制，推翻了開支限制。法院認(rèn)為捐款限制可以防止政客與商人之間投桃報(bào)李式的利益交換，起到抑制腐敗的作用，但開支限制則不然，“限制一個(gè)人或者一個(gè)團(tuán)體在競(jìng)選中花費(fèi)在政治交流上的金錢數(shù)量，必將限制表達(dá)的數(shù)量，因?yàn)檫@限制了被討論的問(wèn)題的數(shù)量、討論的深度，以及所能達(dá)到的受眾的規(guī)模。”

也即，在最高法院看來(lái)，捐助的資金不僅僅是金錢，還代表著捐款人的自由意志和思想表達(dá)，背后則是言論自由。巴克利訴瓦萊奧案所確立的規(guī)則為以后類似的競(jìng)選資金規(guī)制案件所承襲，并在保守派大法官的助推下，一步步到達(dá)了政治光譜的極端。

麥康奈爾訴聯(lián)邦選舉委員會(huì)案：維護(hù)競(jìng)選資金規(guī)制

隨著競(jìng)選資金監(jiān)管規(guī)則的演變，兩個(gè)問(wèn)題愈發(fā)凸顯了出來(lái)。其一是“軟錢”問(wèn)題。所謂的“軟錢”，是指非聯(lián)邦賬戶上的、不受《聯(lián)邦競(jìng)選法》及其修正案監(jiān)管的資金，比如地方籌集的資金，它規(guī)避了法律的監(jiān)管，以曲線方式實(shí)現(xiàn)資助候選人的目的。硬錢則是支持候選人參選所募集和支出的資金，須受到《聯(lián)邦競(jìng)選法》及其修正案的嚴(yán)格監(jiān)管。

與硬錢和軟錢相對(duì)應(yīng)的便是表達(dá)倡導(dǎo)和議題倡導(dǎo)，這也是第二個(gè)問(wèn)題。所謂表達(dá)倡導(dǎo)，是指對(duì)候選人有明確支持態(tài)度的表達(dá)方式，通常體現(xiàn)為美國(guó)最高法院首位女性大法官桑德拉·戴·奧康納所說(shuō)的“魔力詞匯”，比如“給某某投票”“請(qǐng)支持某某”“選某某為總統(tǒng)”。帶有這種明確宣傳的資助在硬錢的約束范圍之內(nèi)，而議題倡導(dǎo)則不然，它“不明確帶有指向性，但是與選舉、政治議題相關(guān)的言論，如對(duì)選舉中涉及的政策進(jìn)行的討論、鼓勵(lì)選民出門投票的宣傳廣告等”。

由于硬錢和表達(dá)倡導(dǎo)受到嚴(yán)格限制，在后來(lái)的總統(tǒng)大選中，軟錢和議題倡導(dǎo)愈演愈烈，已然成為競(jìng)選活動(dòng)中大家心照不宣的“潛規(guī)則”。并非所有人都對(duì)“房間里的大象”視而不見。2002年，共和黨參議院約翰·麥凱恩和民主黨參議員拉塞爾·法因戈?duì)柕绿岢龅摹秲牲h競(jìng)選資金改革法》（又名《麥凱恩-法因戈?duì)柕路ò浮罚┰趪?guó)會(huì)獲得通過(guò)。該法案主要包括兩項(xiàng)內(nèi)容，一是徹底禁止軟錢捐款，二是禁止議題倡導(dǎo)。這些措施招致了不少人反對(duì)，共和黨參議員麥康奈爾便為其中一員。

2003年，麥康奈爾以該法案違反第一修正案為由對(duì)聯(lián)邦選舉委員會(huì)提起訴訟，官司又打到了最高法院，這就是麥康奈爾訴聯(lián)邦選舉委員會(huì)案（McConnell v. FEC）。最高法院9位大法官以5∶4的投票結(jié)果支持了法案的合憲性。至此為止，在加強(qiáng)規(guī)制與放松規(guī)制這兩派的博弈中，雖時(shí)有反復(fù)，但最高法院總體上還是站在了前者一邊，不過(guò)始終沒(méi)有變的，就是將競(jìng)選資金捐款視為一種言論。

隨著最高法院大法官的人員結(jié)構(gòu)變化，主要是首席大法官約翰·羅伯茨和另一位大法官塞繆爾·阿利托的加入，持保守派立場(chǎng)的大法官逐漸占據(jù)了主導(dǎo)地位，反對(duì)嚴(yán)格監(jiān)管、主張自由放任的一方認(rèn)為反攻的時(shí)機(jī)到來(lái)了，這在2006年的威斯康星州生命權(quán)組織訴聯(lián)邦選舉委員會(huì)、戴維斯訴聯(lián)邦選舉委員會(huì)等案中便能看出端倪。

公民聯(lián)盟組織訴聯(lián)邦選舉委員會(huì)案：去監(jiān)管的里程碑

公民聯(lián)盟組織為美國(guó)一個(gè)非營(yíng)利的保守派組織，2009年制作了紀(jì)錄片《希拉里：一部電影》，原計(jì)劃在有線電視的視頻點(diǎn)播服務(wù)上播出。這部影片表達(dá)了對(duì)總統(tǒng)候選人希拉里的批評(píng)與反對(duì)。但根據(jù)《兩黨競(jìng)選資金改革法》的規(guī)定，企業(yè)、工會(huì)等組織不得在初選前30天或者大選前60天播放“跟競(jìng)選有關(guān)的、或詆毀候選人的言論”。公民聯(lián)盟組織于是以該法案違憲為由，向哥倫比亞特區(qū)地區(qū)法院提起訴訟。案件又是一路打到最高法院，這就是美國(guó)競(jìng)選資金規(guī)制史上最具里程碑意義的案件——公民聯(lián)盟組織訴聯(lián)邦選舉委員會(huì)案。

2010年1月，最高法院以5∶4的投票結(jié)果作出判決，勝利的天平指向了保守派一方。案件的核心論爭(zhēng)，乃是企業(yè)、工會(huì)等組織的捐款是否在第一修正案中言論自由的覆蓋范圍內(nèi)。撰寫多數(shù)意見的安東尼·肯尼迪大法官總結(jié)道：“公司和組織終于像個(gè)人一樣，其在政治選舉時(shí)的支出和花費(fèi)受到了第一修正案的保護(hù)。簡(jiǎn)言之，公司和組織的‘錢’也能‘說(shuō)話’了?！?/p>

公民聯(lián)盟組織案的影響是巨大的，它“將過(guò)去長(zhǎng)久以來(lái)聯(lián)邦競(jìng)選資金法制上將公司的捐贈(zèng)或費(fèi)用與自然人相異處理的傳統(tǒng)連根拔起。巴克利案之后，錢能講話了；公民聯(lián)盟案之后，公司和組織的錢也能講話了”，然而，這還沒(méi)有結(jié)束，保守派還有最后一個(gè)堅(jiān)固的堡壘沒(méi)有攻克，那就是對(duì)個(gè)人競(jìng)選捐贈(zèng)的數(shù)額限制。他們決定乘勝追擊。

麥卡琴訴聯(lián)邦選舉委員會(huì)案：解除個(gè)人捐贈(zèng)總額限制

總的來(lái)說(shuō)，個(gè)人競(jìng)選資金捐贈(zèng)分為基本限制和總額限制兩種，前者是指在每個(gè)選舉周期內(nèi)對(duì)單個(gè)候選人、政黨委員會(huì)、政治行動(dòng)委員會(huì)的單次捐贈(zèng)上限，后者是指在一個(gè)選舉周期內(nèi)對(duì)所有聯(lián)邦選舉受助方的捐贈(zèng)總和上限。

對(duì)于狂熱支持者來(lái)說(shuō)，個(gè)人競(jìng)選捐贈(zèng)數(shù)額的限制讓他們無(wú)法充分表達(dá)對(duì)某個(gè)政黨或候選人的偏愛，肖恩·麥卡琴（Shaun McCutcheon）便是如此。麥卡琴是一位來(lái)自深紅州（穩(wěn)定支持共和黨的州）亞拉巴馬州的能源商人。為了支持共和黨，他不僅踴躍捐款，還積極奔走募捐。公民聯(lián)盟組織案判決結(jié)果出來(lái)后，他大受鼓舞，并于2012年聯(lián)合共和黨全國(guó)委員會(huì)向哥倫比亞特區(qū)地區(qū)法院提起訴訟，主張聯(lián)邦選舉委員會(huì)的規(guī)定侵犯了第一修正案中的言論自由。案件一路上訴，最高法院似乎也在等待這樣一個(gè)案件。

2014年4月，九位大法官再次以5∶4的投票結(jié)果推翻了總額限制，但保留了基本限制。這對(duì)保守派而言，又是一個(gè)重大的勝利。保守派大法官們的邏輯是，捐款限制對(duì)防止腐敗收效甚微，反而壓抑了公民的政治參與，減損了他們的言論自由權(quán)，因此是違憲的。

美國(guó)加強(qiáng)競(jìng)選資金監(jiān)管走過(guò)了百年歷程，但最高法院的一紙判決讓這些成果瞬間歸零。當(dāng)下的最高法院，保守派占據(jù)優(yōu)勢(shì)，在墮胎權(quán)、持槍權(quán)、受教育權(quán)等眾多問(wèn)題上回歸保守立場(chǎng)，不斷顛覆先例，競(jìng)選資金規(guī)制問(wèn)題不過(guò)是重構(gòu)所謂的美國(guó)傳統(tǒng)價(jià)值觀的其中一環(huán)而已。

正如托馬斯·潘恩的《常識(shí)》所揭示的洞見——政府是一種必要的惡，而選舉中的巨額花費(fèi)其實(shí)也是一種必要的惡。不過(guò)從最近這一屆總統(tǒng)大選也可以看出，美國(guó)競(jìng)選資金規(guī)制還有很多不夠完善的地方，馬斯克的助選行為更讓其中的弊病突顯無(wú)遺，如何減少金錢對(duì)選舉的影響乃至操縱，是美國(guó)社會(huì)必須正視的一個(gè)問(wèn)題。

（責(zé)編：劉婕）