國庫集中支付下的事業(yè)單位資金管理研究

隨著國庫集中支付制度的全面實(shí)施，使得財(cái)政資金管理風(fēng)險(xiǎn)有所增加，必然會(huì)出現(xiàn)資金管理新問題和新風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行國庫集中支付制度后，財(cái)政資金實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度管理，能有效降低財(cái)政資金運(yùn)行成本，從而提高資金的使用效率。國庫集中支付制度維護(hù)了政府預(yù)算的嚴(yán)肅性和剛性，體現(xiàn)了預(yù)算約束性，從而倒逼預(yù)算單位自覺嚴(yán)控支出。本文對(duì)實(shí)施國庫集中支付制度的意義進(jìn)行了重要論述，針對(duì)國庫集中支付下事業(yè)單位財(cái)務(wù)資金管理方面出現(xiàn)的新問題和監(jiān)管漏洞，有針對(duì)性地提出了應(yīng)對(duì)措施，以期進(jìn)一步提高國庫集中支付下事業(yè)單位的資金管理質(zhì)量。

近年來，各項(xiàng)財(cái)政制度改革不斷深入推進(jìn)。隨著國庫集中支付制度的全面實(shí)施，使得財(cái)政資金管理出現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)，必然會(huì)引起資金管理出現(xiàn)各種各樣的問題。傳統(tǒng)模式下，事業(yè)單位資金存在多賬戶存放，甚至出現(xiàn)公款私存、私設(shè)“小金庫”等違紀(jì)違法行為，財(cái)政部門難以實(shí)時(shí)監(jiān)控資金運(yùn)行情況。國庫集中支付系統(tǒng)上線后，保證了財(cái)政資金的統(tǒng)一管理，增加了財(cái)政支出的透明度，實(shí)現(xiàn)了事前監(jiān)督。以前，單位經(jīng)費(fèi)不足時(shí)可以向相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，得到審批后，在年度預(yù)算執(zhí)行中，可以給單位追加指標(biāo)，隨意性較大。不斷完善國庫集中支付制度可以加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位使用財(cái)政資金的監(jiān)督和管理，提高政府財(cái)政資金使用效率，保證其安全運(yùn)行。這對(duì)提升事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平具有重要意義。

一、國庫集中支付制度的意義

（一）有利于提高財(cái)政資金使用效率和高效運(yùn)轉(zhuǎn)

在傳統(tǒng)模式下，預(yù)算單位在一家銀行開設(shè)多個(gè)賬戶或在多個(gè)銀行開設(shè)賬戶，加之銀行間的業(yè)務(wù)競爭，單位資金勢必出現(xiàn)多渠道存放，從而致使對(duì)政府財(cái)政資金的流向難以掌握和監(jiān)控。單位對(duì)其開設(shè)的銀行賬戶享有所有權(quán)、使用權(quán)，資金支付自主性較大，勢必會(huì)出現(xiàn)擠占、截留、挪用、私設(shè)“小金庫”等現(xiàn)象。特別是各種項(xiàng)目資金往往落實(shí)到具體項(xiàng)目上“缺斤短兩”，甚至“移花接木”。政府只有通過審計(jì)等執(zhí)法部門對(duì)單位進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)檢查才能發(fā)現(xiàn)其中的問題。一般情況下很難發(fā)現(xiàn)資金支付中的違法違規(guī)問題，并及時(shí)予以制止。實(shí)行國庫集中支付制度后，財(cái)政資金通過國庫單一賬戶撥付，資金直達(dá)商品或服務(wù)供應(yīng)商，減少了中間環(huán)節(jié)，使財(cái)政資金支付更及時(shí)、更高效。改變了過去財(cái)政資金撥付程序繁瑣、支付時(shí)間長、資金到位慢的局面，能及時(shí)滿足單位資金需要，有效減少資金支付成本。同時(shí)，預(yù)算單位不使用資金時(shí)，財(cái)政資金全部集中存放在人民銀行金庫，為政府運(yùn)行和應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害事件等提供了資金保障，更好地發(fā)揮了財(cái)政資金對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的支持和促進(jìn)作用。財(cái)政資金實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度管理后，能有效降低財(cái)政資金運(yùn)行成本，從而提高資金的使用效率。

（二）有利于提升財(cái)政資金使用的透明度

以前，事業(yè)單位資金存在多賬戶存放的特點(diǎn)，甚至出現(xiàn)公款私存、私設(shè)“小金庫”等違紀(jì)違法行為，財(cái)政部門難以實(shí)時(shí)監(jiān)控資金運(yùn)行情況。由于財(cái)政資金撥付到單位實(shí)有資金賬戶，單位動(dòng)用資金具有自主性，其支付過程不透明，支出信息只能通過單位填報(bào)后，經(jīng)層層匯總后得來。數(shù)據(jù)真實(shí)性沒有保障，難以及時(shí)為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供數(shù)據(jù)支撐。政府部門無法全面了解整個(gè)財(cái)政資金的運(yùn)行狀況，就不能對(duì)財(cái)政和宏觀經(jīng)濟(jì)形勢做出及時(shí)準(zhǔn)確的判斷，不能為領(lǐng)導(dǎo)決策提供真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)。在國庫集中支付制度下，事業(yè)單位所有資金按國庫集中支付要求在支付系統(tǒng)中安全規(guī)范運(yùn)行。當(dāng)事業(yè)單位購買商品或服務(wù)需要支付資金時(shí)，選擇相應(yīng)資金指標(biāo)，通過集中支付系統(tǒng)運(yùn)用授權(quán)支付方式實(shí)現(xiàn)資金支付，整個(gè)流程走向全部可以通過系統(tǒng)顯現(xiàn)，并且納入財(cái)政部門全方位的監(jiān)控。通過在系統(tǒng)中設(shè)定相關(guān)監(jiān)控規(guī)則，對(duì)預(yù)算單位所有支付數(shù)據(jù)進(jìn)行甄別，符合相關(guān)規(guī)定的支出，系統(tǒng)自動(dòng)予以審批通過。不符合要求的支出會(huì)將支付數(shù)據(jù)有效凍結(jié)，不予審批通過，并指出違反的相關(guān)制度的規(guī)定。這保證了財(cái)政資金的統(tǒng)一管理，增加了財(cái)政支出的透明度，實(shí)現(xiàn)了事前監(jiān)督。

（三）有利于強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的約束性

在舊的財(cái)政資金管理方式下，預(yù)算執(zhí)行過程中對(duì)單位追加項(xiàng)目等預(yù)算經(jīng)費(fèi)，只要有較為合適、合理的事由，征得分管主要領(lǐng)導(dǎo)同意后，將會(huì)增補(bǔ)單位項(xiàng)目資金指標(biāo)數(shù)。這樣導(dǎo)致單位之間貧富不均，容易滋生腐敗，使得財(cái)政資金審批使用較為隨意。在國庫集中支付制度下，事業(yè)單位各種財(cái)政預(yù)算安排的資金，均以財(cái)政審核、各級(jí)人大批復(fù)的預(yù)算為基礎(chǔ)，并由系統(tǒng)生成部門預(yù)算指標(biāo)。單位在系統(tǒng)生成的預(yù)算指標(biāo)總額范圍內(nèi)，按支出序時(shí)進(jìn)度和項(xiàng)目建設(shè)完成情況向財(cái)政部門提出申請(qǐng)，進(jìn)行資金的撥付。這樣就把原來的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑氨O(jiān)督，支出按時(shí)間要求、工作任務(wù)節(jié)點(diǎn)執(zhí)行。真正做到了“無預(yù)算不支出”，維護(hù)了政府預(yù)算的嚴(yán)肅性和剛性，體現(xiàn)了預(yù)算約束性，從而倒逼預(yù)算單位自覺嚴(yán)控支出，不再動(dòng)“歪心思”。

二、國庫集中支付制度下事業(yè)單位財(cái)務(wù)資金管理現(xiàn)狀分析

（一）預(yù)算編制工作相對(duì)滯后

每年下半年開展下一年度預(yù)算編制工作，除人員經(jīng)費(fèi)按人社部門批復(fù)工資數(shù)直接編進(jìn)預(yù)算外，其單位公用經(jīng)費(fèi)根據(jù)以前年度人均費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和單位人數(shù)計(jì)算編制而成。不論單位性質(zhì)、職能，也不參照每個(gè)單位上年度公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行情況，僅靠預(yù)算工作人員測算某項(xiàng)費(fèi)用人均標(biāo)準(zhǔn)值，同一類型的單位不管發(fā)生與否，發(fā)生的多與少，直接按編制人數(shù)予以安排，這樣就導(dǎo)致了與實(shí)際需求的差距。同時(shí)，預(yù)算細(xì)化不到位，虛增、虛報(bào)預(yù)算時(shí)有發(fā)生，失去了預(yù)算工作的嚴(yán)肅性，造成預(yù)算單位間工作干多干少、干好干壞一個(gè)樣，從而影響了事業(yè)單位工作的開展。

（二）業(yè)務(wù)流程復(fù)雜繁瑣

按照目前國庫集中支付流程，首先由單位根據(jù)用款需要提出用款計(jì)劃，并在系統(tǒng)中申請(qǐng)錄入用款計(jì)劃數(shù)，由單位負(fù)責(zé)人審核后，報(bào)財(cái)政局歸口管理股室審核，交由財(cái)政國庫部門批復(fù)下達(dá)。事業(yè)單位在批復(fù)下達(dá)的用款計(jì)劃數(shù)額內(nèi)，根據(jù)實(shí)際發(fā)生的支出錄入支付申請(qǐng)，交由單位負(fù)責(zé)人審核，財(cái)務(wù)人員在電腦上插入Key，進(jìn)入系統(tǒng)簽名簽章，最后將數(shù)據(jù)發(fā)送到零余額開戶銀行，由銀行確認(rèn)后，資金直接支付商品或服務(wù)提供者。上述業(yè)務(wù)流程只能“傻瓜式”運(yùn)行，環(huán)環(huán)相扣，不能越步操作，否則后續(xù)將無法看到數(shù)據(jù)，無法操作。雖然流程符合相關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)章和內(nèi)控制度，但此流程在實(shí)際操作中，需要切換不同身份的操作人員處理業(yè)務(wù)操作，而且涉及多個(gè)部門，加之單位現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員“老齡化”嚴(yán)重，有些單位甚至沒有專職財(cái)務(wù)人員，勢必影響用款的時(shí)效性，經(jīng)常發(fā)生找不到業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的尷尬局面。

（三）財(cái)政監(jiān)督職能未發(fā)揮到位

由于國庫集中支付制度改革沒有完全到位等原因，部分單位仍存在實(shí)有資金帳戶，或直接設(shè)置私有帳戶，逃避財(cái)政監(jiān)督管理，難以進(jìn)行監(jiān)督控制，形成監(jiān)督“真空”。按照財(cái)政部要求，雖在預(yù)算執(zhí)行過程中加入了動(dòng)態(tài)監(jiān)控規(guī)則，但絕大多數(shù)規(guī)則都是事后監(jiān)督，只能在支出發(fā)生后，再通過規(guī)則篩選一些違規(guī)支出，難以實(shí)現(xiàn)事前、事中監(jiān)督。事業(yè)單位操作人員的崗位及權(quán)限設(shè)置“形同虛設(shè)”。在實(shí)際支付業(yè)務(wù)中，為了便于操作，錄入人員和審核人員都是一個(gè)人操辦，往往一筆支付業(yè)務(wù)由錄入計(jì)劃到支付數(shù)據(jù)發(fā)送，全部是一個(gè)人操作。支付過程沒有相互分離，相互制約，相互監(jiān)督，加大了資金的安全隱患。

三、提升事業(yè)單位資金管理的措施

（一）進(jìn)一步完善預(yù)算管理

第一，大力推行“零基”預(yù)算編制方法，保障預(yù)算管理的科學(xué)性和有效性。事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合本單位實(shí)際情況采用“零基”預(yù)算編制方法進(jìn)行合理編制，充分考慮單位年度工作任務(wù)和工作計(jì)劃。結(jié)合工作需求，認(rèn)真遴選項(xiàng)目，從項(xiàng)目的必要性和可行性進(jìn)行論證，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目費(fèi)用編制，針對(duì)項(xiàng)目的每項(xiàng)明細(xì)費(fèi)用做出詳細(xì)的說明，結(jié)合每項(xiàng)費(fèi)用支出的范圍與費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn)，合理確定項(xiàng)目支出總額，為預(yù)算編制做好準(zhǔn)備。

第二，增強(qiáng)預(yù)算約束和剛性原則。年度預(yù)算收支計(jì)劃經(jīng)人大審批后，在執(zhí)行過程中要高度重視預(yù)算編制的約束，自覺維護(hù)收支的剛性原則，非法定程序不得調(diào)整。分解單位的預(yù)算計(jì)劃，使其與承擔(dān)的工作任務(wù)一致，使預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)格按預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行，盡可能減少預(yù)算調(diào)整和指標(biāo)調(diào)劑工作。

第三，逐步建立預(yù)算動(dòng)態(tài)監(jiān)控制度。按照預(yù)算管理制度改革的要求，切實(shí)履行預(yù)算動(dòng)態(tài)監(jiān)控職責(zé)，健全動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，完善動(dòng)態(tài)監(jiān)控方式，科學(xué)細(xì)化預(yù)算指標(biāo)，明確各節(jié)點(diǎn)責(zé)任，進(jìn)一步促進(jìn)預(yù)算管理工作的完善。通過對(duì)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行有偏差，應(yīng)立即在系統(tǒng)中發(fā)出預(yù)警并阻止流程前進(jìn)，從而發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。

第四，政府審計(jì)部門應(yīng)參與預(yù)算編制工作，特別是針對(duì)單位項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)的申報(bào)。政府審計(jì)部門的工作人員具備專業(yè)的審計(jì)知識(shí)和技能，能夠?qū)︻A(yù)算編制的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行審查和評(píng)估，確保預(yù)算編制的合規(guī)性和合理性。通過參與預(yù)算編制工作，可以發(fā)揮其監(jiān)督職能，對(duì)預(yù)算編制過程中的資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，防止資金浪費(fèi)和濫用。適時(shí)引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制，從各方面重點(diǎn)論證預(yù)算項(xiàng)目的可行性和必要性，審核審查政府重點(diǎn)工程項(xiàng)目預(yù)算支出，使得預(yù)算編制更加科學(xué)合理。

第五，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理。全面推進(jìn)預(yù)算績效管理是政府治理方式的深刻變革。首先，通過全面推進(jìn)預(yù)算績效管理解決某些領(lǐng)域財(cái)政資金低效無效、損失浪費(fèi)等突出現(xiàn)象。從源頭上真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的高效配置，增強(qiáng)政府財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，以更低的成本提供更加充足和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，提升人民群眾滿意度。全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，要求“花錢必問效，無效必問責(zé)”，有利于進(jìn)一步夯實(shí)各級(jí)政府、各部門各單位績效主體責(zé)任，推動(dòng)政府效能提升。其次，科學(xué)設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)要素和指標(biāo)權(quán)重，始終將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算執(zhí)行的重要依據(jù)。要將各級(jí)政府收支全面納入績效管理，建立部門和單位整體績效報(bào)告制度，從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等方面，綜合衡量政策和項(xiàng)目預(yù)算資金使用效果。再次，深化事前績效評(píng)估管理，各級(jí)政府、部門對(duì)績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”，推動(dòng)績效運(yùn)行與內(nèi)部控制相結(jié)合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并糾正。最后，要積極開展績效評(píng)價(jià)，探索引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政府重大投資、重點(diǎn)民生項(xiàng)目開展績效評(píng)價(jià)。運(yùn)用成本效益分析法，合理設(shè)置績效目標(biāo)和考核指標(biāo)，加強(qiáng)績效結(jié)果應(yīng)用，完善預(yù)算績效結(jié)果與政策調(diào)整和預(yù)算安排掛鉤機(jī)制。正確處理要錢、用錢和管錢的關(guān)系，形成合力，共同當(dāng)家理財(cái)，進(jìn)一步提高預(yù)算管理的科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化水平。

（二）簡化業(yè)務(wù)流程，提高資金支付率

一是簡化、優(yōu)化資金撥付工作環(huán)節(jié)。簡化單位請(qǐng)款申請(qǐng)審核流程，減少財(cái)政內(nèi)部審批次數(shù)。由傳統(tǒng)模式需要財(cái)政歸口管理股室、國庫部門兩科室審批，簡化為單位用款計(jì)劃直接送達(dá)國庫部門審批。一般經(jīng)常性支出計(jì)劃按時(shí)間進(jìn)度，由系統(tǒng)自動(dòng)產(chǎn)生用款計(jì)劃并分配下達(dá)到單位，并且由按月申報(bào)改為按季安排，有效減少申請(qǐng)次數(shù)。對(duì)于非經(jīng)常性支出，由項(xiàng)目主管單位根據(jù)項(xiàng)目完成進(jìn)度提出并申報(bào)用款計(jì)劃。辦理直接支付時(shí)，由財(cái)政局資金管理業(yè)務(wù)部門根據(jù)相關(guān)審批手續(xù)、核對(duì)資金指標(biāo)來源，直接審核下達(dá)指標(biāo)，直接由國庫部門負(fù)責(zé)支付資金至項(xiàng)目建設(shè)方。

二是加大對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，不斷提升業(yè)務(wù)水平。單位財(cái)務(wù)人員是國庫集中支付系統(tǒng)的實(shí)際操作人員，其業(yè)務(wù)能力直接影響財(cái)務(wù)管理工作的質(zhì)效。各單位要重點(diǎn)圍繞政府會(huì)計(jì)制度改革、內(nèi)控制度建設(shè)等方面加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，使其掌握各項(xiàng)改革的新知識(shí)、新理念，不斷拓展業(yè)務(wù)技能，這樣才能應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的新挑戰(zhàn)。事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員需要認(rèn)真學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)安全知識(shí)，充分運(yùn)用信息化技術(shù)支持實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)高度融合，解決支付過程中遇到的復(fù)雜繁瑣的問題。

（三）強(qiáng)化內(nèi)控管理，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督

一是建立健全內(nèi)部控制制度。根據(jù)職責(zé)不同，嚴(yán)格推行不相容崗位相互分離、相互監(jiān)督制約機(jī)制，進(jìn)一步完善制度的規(guī)范性與合理性。利用現(xiàn)代化科技手段采集操作用戶生物特征，要求操作人員必須用生物識(shí)別模式登陸支付系統(tǒng)，以免一人操作多崗，分清各自崗位責(zé)任。二是建立定期對(duì)事業(yè)單位貨幣資金、固定資產(chǎn)等實(shí)物資產(chǎn)和應(yīng)收應(yīng)付往來款項(xiàng)的清查核實(shí)制度。要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)貨幣資金的管控，對(duì)資金使用去向、用途等作為重點(diǎn)檢查范圍，促進(jìn)資金在“安全的籠子”中運(yùn)行使用，逐步提高其使用效率。要重點(diǎn)對(duì)單位長期掛賬的往來款項(xiàng)進(jìn)行核實(shí)對(duì)賬。通過查閱會(huì)計(jì)檔案資料，逐筆分析產(chǎn)生的原因，運(yùn)用相關(guān)手段做到“應(yīng)收盡收”。對(duì)確實(shí)無法收回的往來資金，要追究當(dāng)事人責(zé)任。三是充分利用信息化手段，預(yù)置嵌入相關(guān)監(jiān)控規(guī)則到預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中，將事業(yè)單位資金使用全過程納入監(jiān)控范圍，做到違規(guī)必問。四是大力推行公務(wù)卡結(jié)算。事業(yè)單位應(yīng)建立公務(wù)卡報(bào)銷制度，嚴(yán)格控制提取現(xiàn)金的范圍和額度。要進(jìn)一步規(guī)范、明確公務(wù)卡報(bào)銷程序。還要對(duì)公務(wù)卡實(shí)施監(jiān)督，通過監(jiān)控報(bào)銷信息等方法防范公務(wù)卡的使用，從而有效防范非正常費(fèi)用支出。

綜上所述，國庫集中支付制度有效提高了事業(yè)單位資金管理水平，促進(jìn)了財(cái)政資金管理效率，能夠有效保證財(cái)政資金安全高效運(yùn)行。但在實(shí)際工作中財(cái)政資金管理仍出現(xiàn)了一些新問題。因此，要針對(duì)管理中出現(xiàn)的新的不足之處，提出行之有效的應(yīng)對(duì)措施，破立結(jié)合，不斷完善相關(guān)制度，提高財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)技能。同時(shí)，要大力推行改革創(chuàng)新，不斷完善“預(yù)算管理一體化”平臺(tái)建設(shè)，充分利用大數(shù)據(jù)管理優(yōu)勢，不斷提高國庫財(cái)政資金管理水平。

（作者單位：紅安縣財(cái)政局）