清代政府對州縣官員的考核監(jiān)管與行政問責(zé)

【關(guān)鍵詞】清代 州縣官 行政問責(zé) 錢糧刑名 【中圖分類號】K249；K252 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“天下事莫不起于州縣，州縣理則天下無不理。”（《牧令書輯要》）清政府十分重視縣級“親民”官的行政責(zé)任?！翱h官”“州縣官”的稱謂，在清代實際上包含了縣、州、廳三種行政實體。州在西漢時本為中央巡視地方郡縣的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，后來為集中權(quán)力鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義，州“刺史”變?yōu)椤爸菽痢薄爸荨?，由監(jiān)察機(jī)構(gòu)演變成地方高級行政單位。明清時期，州的地位與縣接近。

清代的州，大致相當(dāng)于今天的縣級市，多設(shè)在地理要沖和軍事、經(jīng)濟(jì)、文化地位重要的地方。清代知州的官品高于知縣，為從六品或正六品。有些地位重要的州直接隸屬于省布政司，又稱“直隸州”，如河南鄭州、山東德州，大致相當(dāng)于今天的省轄市。有的直隸州還有下屬縣，但直隸州皆管民政，屬于“親民”官。一般州隸屬府，為散設(shè)，故稱“散州”。廳為清代特有，本是知府佐貳官同知、通判的特別辦事機(jī)構(gòu)，管糧餉、茶馬、撫邊、水利等專項事務(wù)，稱為“官廳”，有事權(quán)而無治權(quán)?？滴醭笥行┓竹v府城外的同知、通判廳官，也逐漸主持當(dāng)?shù)卣?wù)，于是廳成為府屬下的行政區(qū)劃。清后期，邊遠(yuǎn)地區(qū)和特殊事務(wù)地方多設(shè)廳，如云南省思茅廳、直隸省圍場廳、四川省打箭爐廳等。廳與縣同屬“親民”官，但廳官是同知、通判，官品為正五品、正六品。有些重要的廳隸屬省布政司，為“直隸廳”，而府屬的則為“散廳”，道理與州一樣。廣義而言，州縣官包括廳、州、縣的長官。據(jù)清光緒《大清會典》，光緒朝全國廳、州、縣的設(shè)置有1600個左右，其中縣數(shù)1300余。

清代州縣官的職責(zé)幾乎無所不包，對州縣官的監(jiān)管和問責(zé)關(guān)乎政治興衰

清代名臣陳宏謀將“地方必要之事”列為田賦、糧價、橋路、民俗、命盜、詞訟等近30項（賀長齡《清經(jīng)世文編》），其中最主要的是刑名、錢谷兩大事項。黃六鴻《福惠全書》曰：“有司以刑名錢谷為重，而刑名較錢谷為尤重。夫錢谷不清，弊止在累民輸納。刑名失理，即至于陷人性命?！毙堂卦诰S持地方秩序，錢谷重在交納國家賦稅。州縣官職責(zé)重大，但他們職權(quán)大小說法不同。中國古代行政中央地方一體化，地方是中央的延伸，行政末端的知縣為“七品微員”，與武官“守備”、京官“通政司經(jīng)歷”“太仆寺主簿”同一級別，事必上達(dá)申詳。但在一縣“蕞爾小土”內(nèi)（黃六鴻《?；萑珪罚h太爺往往有很高的權(quán)威，乾隆朝大學(xué)士紀(jì)昀說州縣親民之官“百姓視之，僅下天子一等耳”（紀(jì)昀《擬請重親民之官疏》）。

“明主治吏不治民”，對州縣官的監(jiān)管和問責(zé)關(guān)乎政治興衰。清軍入關(guān)前，問責(zé)官員由刑部擬定，皇太極裁奪。入關(guān)后官員數(shù)量激增，君主一人難以應(yīng)對復(fù)雜局面，于是參考明朝制度，規(guī)定文官先由吏部議處，犯輕罪不交刑部，罪重者吏部議革后再送刑部議處。刑部處理程序較為復(fù)雜，由吏部決定就簡化了程序，提高了問責(zé)效率。吏部考功清吏司“掌文職官之處分與其議敘”，主導(dǎo)問責(zé)州縣官。清末官制改革時吏部調(diào)整不大，到1911年責(zé)任內(nèi)閣“接收吏部印信文件，分別歸并”，特設(shè)銓敘局，掌管文官考試、處分和問責(zé)事宜。吏部問責(zé)州縣官的規(guī)章十分周全，其主要依據(jù)是《欽定六部處分則例·吏部則例》《大清律例》《大清會典》等?！洞笄鍟洹芬?guī)定“凡官交部者，皆按條以定議例”，一般情況下多依據(jù)《吏部則例》的條例。但“無正條則引律”，即《吏部則例》找不到依據(jù)，則參考《大清律例》。清律“無正條則比議，無可比則酌議”，即《大清律例》找不到明文規(guī)定，則參考相關(guān)的案例，沒有參照的案例就酌情商議，最后由“特旨定擬”，形成新的規(guī)則（光緒《大清會典》卷11）。因為問責(zé)州縣官也要地方大吏參與，于是各省又出臺專門的“省例”，即本省范圍內(nèi)執(zhí)行政務(wù)的法規(guī)，如《江蘇省例》《西江政要》《晉政輯要》《治浙成規(guī)》等，皆以會典和中央各部則例作為依據(jù)。

清代州縣官員的問責(zé)與懲處機(jī)制

監(jiān)管和問責(zé)州縣官雖由吏部主導(dǎo)，但具體參與者主要還是地方督撫、兩司（布政司主管全省民政錢糧，按察司主管司法刑名）和道府，他們既是州縣的上級，也是問責(zé)的主體?！皡③乐菘h，例由兩司、道府揭報”（《清世宗實錄》卷3），司道府揭報后督撫隨即參劾，吏部依據(jù)督撫上報裁定。道員本由都察院派出，監(jiān)察若干府州縣，全國設(shè)15道，后來增加為20道。道員實際上也參與地方政務(wù)，具有地方行政職能。還有一種為鹽道、糧道、河道等，因事而設(shè)，與州縣經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)頗多，也連帶問責(zé)州縣官貪腐。在刑名問責(zé)方面，知府每月監(jiān)督州縣詞訟號簿，道員將州縣詞訟簡況匯報兩司，并申詳督撫。雍正朝以后推行密折制度，道府以上官員還可以直接向皇帝檢舉州縣官。

州縣官大多由上司或非本體系的高級官員保題，他們都有保舉連坐責(zé)任和問責(zé)要求。勤政的皇帝有時也問責(zé)州縣官，特別是雍正，通常利用密折和引見來問責(zé)和鑒別州縣官。如江西高安縣知縣鄭勛革職開復(fù)引見時，雍正認(rèn)為“人平常，著以主事試用”（《雍正起居注冊》六年五月初七日）。任克慎本簽選福建順昌縣知縣，雍正引見時認(rèn)為“其人甚屬庸劣”，特旨改任河北元氏縣簡缺知縣。任克慎到任后苛派私費，雍正認(rèn)為這是對他“心懷怨望”，“著交與該督等嚴(yán)審，從重治罪”（雍正《上諭內(nèi)閣》卷59）。

遇到賑濟(jì)災(zāi)荒、修建工程、審理要案等大事件時，皇帝常派遣欽差大臣督辦，他們對地方州縣也有問責(zé)權(quán)。此外，鄉(xiāng)紳和社會輿情也會推動對州縣的問責(zé)，特別是群體性事件，往往能夠倒逼上司問責(zé)州縣。如雍正元年（1723年），山西萬泉縣知縣施宏任沒有落實好免征政策，聽任書役催征錢糧，導(dǎo)致百余人聚鬧縣衙堂口。朝廷嚴(yán)拿鬧事者，同時也將施宏任撤職審理（《雍正朝內(nèi)閣六科史書·吏科》）。像晚清著名的楊乃武小白菜案，由于《申報》和鄉(xiāng)紳的推動，余杭縣知縣劉錫彤最終被發(fā)配充軍。

被問責(zé)判罪州縣官若有冤屈，可到吏部和都察院抗辯，也可到通政司“叩閽”申冤，然后再由吏部查核。雍正三年（1725年）定例：“嗣后道府以下知縣以上各官，有實在冤抑被參降革者，仍令赴都察院具呈?！保ā肚迨雷趯嶄洝肪?3）道光十六年（1836年）即有州縣官到都察院上告的事例。當(dāng)時山東陽信縣知縣恩福照例下鄉(xiāng)催糧，因花戶威逼佃戶自殺，恩福被山東省撤職查辦。恩福不服，多次要求重審，并指使兒子前往都察院為其伸冤。道光認(rèn)為他“逞刁瀆訴”，因為若平反，按律山東方面相關(guān)長官會因此獲罪，仍維持原判。

都察院還可以審查和改判。乾隆三十四年（1769年），河南新鄭縣知縣趙成嗜酒任性，導(dǎo)致政務(wù)廢弛，又有貪贓前科，革職后吏部準(zhǔn)其捐復(fù)原職。都察院復(fù)查后認(rèn)為趙成屬于“私罪”，不在捐復(fù)范圍內(nèi)，吏部辦案堂司各官均被移交都察院議處（《清高宗實錄》卷132）。

吏部主導(dǎo)的官員問責(zé)處分，主要有罰俸、降級、革職等措施

革職以上的重懲，如笞杖、流放、極刑，已超出行政處罰范疇，一般交由刑部辦理。吏部問責(zé)，“輕曰察議，重曰議處，又重曰嚴(yán)加議處”（光緒《大清會典》卷11）。吏部問責(zé)又區(qū)別公罪與私罪、情有可原與咎無可逭等情況?！肮铩睘橐蚬芦@罪，如失察家人和下屬等，處分較輕?！八阶铩睘橐蛩绞芦@罪，如徇庇屬員、行賄貪污，則從嚴(yán)處分。有時公私罪以程度大小區(qū)分，如關(guān)于墾荒田畝問責(zé)，“州縣官開報新墾地畝，以多報少，以少報多，或不將地畝之新舊、荒熟分晰明白，以致有預(yù)征、漏征等事者，俱降一級調(diào)用，公罪”；“地方荒地未開，捏報已開，及將墾過熟地捏稱新墾者，州縣官革職，私罪”（《欽定六部處分則例》）。

對于公務(wù)中的較小錯誤，則需“記過”，不列入正式的“處分之法”。如福建省規(guī)定各府廳州縣自理詞訟，控告之日起20日限內(nèi)不能審結(jié)，每案記過一次。展限20日還不結(jié)，再記過一次。記過一次罰銀20兩，記大過罰銀40兩，“苦缺”罰銀減半（《晉政輯要》卷34）。為鼓勵自新，行政處分又有將功抵過的規(guī)定。清代官員行政獎勵有加級（官銜級別提升）、記錄（相當(dāng)于功勞簿）的規(guī)定，如州縣官查出逃稅田畝200頃以上，記錄一次；600頃以上，加一級（《欽定六部處分則例》）。這些功勞可以抵消因“公罪”導(dǎo)致的降級等處罰。

與州縣官相關(guān)的常規(guī)性問責(zé)，則是吏部三年一次的“大計”。明清時期對京官地方官進(jìn)行考核，明代六年一次，清代康熙以后改為三年一次，京官考核謂“京察”，州縣以上的地方官大考為“大計”。大考官員的依據(jù)是“四格八法”，以四格敘功勞，以八法定處分。四格為守、才、年、政，八法為貪、酷、不謹(jǐn)、浮躁、疲軟、才力不及、年老、有疾。因“貪”“酷”隨時可參劫，三年定期大考則為貪、酷以外的其余“六法”（《清朝文獻(xiàn)通考》）。大計的懲戒為：不謹(jǐn)、疲軟者革職，年老、有疾者休致，才力不及者降二級調(diào)用，浮躁者降三級調(diào)用?？己藘?yōu)秀的則為“卓異”，升遷機(jī)會多。州縣官的大計，由府、道、司層層匯送督撫，再轉(zhuǎn)達(dá)吏部。晚清京察大計外，又增“年終密考”以及按季考核等不定期考核。

州縣官主要職責(zé)是錢糧刑名，行政問責(zé)也主要在這兩方面，其中錢糧受罰案尤多。催征錢糧（田賦）是州縣官的重要職責(zé)。各州縣開征錢糧必須限期到戶部完結(jié)，遲報一月罰俸三月并離職，遲報八月降三級調(diào)用。州縣官征收錢糧欠缺十分之一，降職一級；欠十分之二，降職二級。罰俸降級后還需“戴罪催征”，欠十分之五以上革職（光緒《欽定大清會典則例》）。特別是在賦稅繁重的江南地區(qū)，拖欠田賦嚴(yán)重，州縣官視任職為畏途。征收錢糧也滋生“重耗”、匿災(zāi)、虛報開墾田畝等種種貪酷不法。清代州縣官俸祿低，一般默認(rèn)他們額外加增糧食稅，即所謂“耗羨”，在雍正“耗羨歸公”改革前，重耗掠奪更嚴(yán)重，有的州縣甚至多收一倍以上田賦。遇水旱災(zāi)害，朝廷本有免征的政策，但免征就意味著州縣官無法得到“耗羨”，有些貪官就隱瞞災(zāi)害繼續(xù)征收。開墾田畝是升官的政績指標(biāo)。有些州縣官虛報墾畝，將虛增的田畝賦稅攤派給所轄田主。征稅過程中的貪酷過分行為，往往會激發(fā)民變，這就會倒逼問責(zé)州縣官了。

與錢糧相關(guān)的糧倉虧空也是州縣官問責(zé)的常見問題。州縣糧倉一般指“常平倉”，秋收糧多時買谷儲存，春夏糧少時賣谷，出糶定例為存七糶三，如遇災(zāi)年或地濕不宜久儲，則可斟酌辦理。設(shè)常平倉主要是為平抑糧價，解決糧食短缺問題，饑荒時可開倉賑濟(jì)。糧倉虧空現(xiàn)象普遍，除官虧吏蝕外，“民欠”（即田主拖欠）也是重要因素。雍正年間通查福建省糧倉虧空問題，涉案州縣官很多。臺灣府除外，福建內(nèi)地州縣官凡涉?zhèn)}庫虧空者一律革職，做官尚好、倉庫無虧的縣令僅剩下10余員，這僅存的10余位縣官都被交錯調(diào)用，以防他們挪借作弊掩飾倉儲。因州縣官不夠用，只好在臨近各省調(diào)員來福建任職（雍正《朱批諭旨》卷九下）。

州縣官的刑名問責(zé)主要是命盜案的處理?！懊I案”包括兇殺、搶劫、強(qiáng)奸、拐騙、邪教、販私鹽等大案，州縣官進(jìn)行初審，雖然無權(quán)判決，但必須參與偵查、緝捕，問責(zé)嚴(yán)厲，不敢怠玩。如盜劫案發(fā)后，州縣官須會同營汛查驗，當(dāng)場取供。若未親往查驗，應(yīng)予革職處分。竊案贓至百兩銀以上者、命案兇犯在逃者，限六個月緝拿，州縣官限內(nèi)不能拿獲罰俸六個月。設(shè)立地方團(tuán)練是防范命盜和社會管理的重要措施，州縣官如果奉行不力，要降二級調(diào)用。

關(guān)于州縣官對民間詞訟類案件的職責(zé)，《清史稿》謂：“各省戶、婚、田土及笞、杖輕罪，由州縣完結(jié)，例稱自理。詞訟每月設(shè)立循環(huán)簿，申送督、撫、司、道查考。巡道巡歷所至，提簿查核，如有未完，勒限催審?！标P(guān)于戶口、婚姻家庭、田地產(chǎn)權(quán)一類案件，由州縣官“自理”，但每月需將案件簿冊上報，道員還要查核督促。雍正朝以前并不鼓勵州縣官接受這類民間詞狀：“民間詞狀，虛妄者多，一概接受，必啟刁民誣告健訟之端，此風(fēng)斷不可長?！保ā肚迨雷趯嶄洝肪?6）但乾隆朝以后，這類詞狀增多，朝廷開始催促地方官及時審結(jié)，并強(qiáng)化相關(guān)監(jiān)督條例。但處理詞訟類案件與州縣官的考核關(guān)系不大，州縣官對自理詞訟持消極態(tài)度。嘉慶四年（1799年）“京控”改革，這類戶婚田土訟案當(dāng)事人可以越級來京控告，州縣官的審案職責(zé)自然也強(qiáng)化了。至于單純的錢債糾紛類案件，即所謂“細(xì)故”，州縣官很少裁判。這類民間細(xì)故在明代由“老人”處理，清代沒有老人理訟制，呈控州縣的細(xì)故繁多，州縣官一般要求當(dāng)事人依據(jù)民間契約協(xié)商和解。清末新政改革后，州縣設(shè)審判廳、檢察廳等司法機(jī)構(gòu)，司法與行政分立，刑訊制度被廢除，傳統(tǒng)的州縣刑名隨之大轉(zhuǎn)型。

清代對州縣官的行政問責(zé)和懲處較前代嚴(yán)酷，滋生了一些治理問題

清代對貪賄處罰力度加大，《大清律例》規(guī)定與“常人盜”持平，較《唐律》《明律》更重。雍正三年（1725年）曾規(guī)定侵欺三百兩官員按律處斬，因過于嚴(yán)厲，后改為根據(jù)侵欺數(shù)目再行定罪（雍正《上諭內(nèi)閣》卷29）。錢糧刑名外，州縣官的問責(zé)范圍很廣。如對于老弱病殘、鰥寡孤獨，“所在官司應(yīng)收養(yǎng)而不收養(yǎng)者，杖六十”。“荒蕪田地”達(dá)十分之一，里長笞二十，州縣官則照此減二等處罰（《大清律例》）。由于處罰條例太多，州縣官左右為難，“左顧則罰俸至，右顧則降級至，左右顧則革職至”（《龔自珍全集》）。據(jù)《上諭檔》統(tǒng)計，嘉慶六年（1801年）至十一年（1806年），文武職官被參292人，其中知縣、署知縣共167人，占57%（莊吉發(fā)《清史論集二》）?？梢娭菘h官受處罰的比例最高。

由于定例過嚴(yán)，規(guī)避、敷衍的情形較為普遍。因為州縣官的問責(zé)和考核權(quán)主要由督撫和兩司把握，于是專門團(tuán)隊“州縣省友”“坐省家人”常駐省城，與兩司的書吏、幕友溝通、協(xié)調(diào)錢糧刑名等各項事務(wù)。這種體制外的非正式運作使州縣規(guī)避不少處罰，一定程度上也簡化了行政程序，提高了辦事效率?？滴鯐r即有地方督撫敷衍考核地方官的現(xiàn)象，“每將微員細(xì)事填注塞責(zé)，至真正貪酷官員有害地方者，反多瞻徇庇護(hù)，不行糾參，以致吏治不清，民生莫遂?！保ā肚迨プ鎸嶄洝肪?83）督撫處罰州縣官時，大多先嚴(yán)后松，題參立案后追責(zé)不徹底，通常罰俸降級了事。不少道員也不嚴(yán)格執(zhí)行督察州縣的職責(zé)，乾隆朝兩廣總督李侍堯奏說分巡道檢查州縣刑名號簿時敷衍：“州縣率多任意延擱，或?qū)⑻柌静啬?，種種蒙混拖累，皆由巡道不實力稽查所致?！保ā肚嶄洝肪?18）州縣官平時政務(wù)繁忙，財力人力有限，對大量的刑名案件處理往往避重就輕。如州縣每月上報的自理詞訟不過數(shù)件，顯然是瞞報或少報，以逃避工作和問責(zé)壓力。至于錢糧和經(jīng)濟(jì)類案件，如州縣官離任、上任交接財務(wù)以及糧倉挪移虧空等，更是頭緒紛繁，難以嚴(yán)格問責(zé)，甚至問責(zé)上司受賄通同作弊的現(xiàn)象也時有發(fā)生。

吏治廢弛影響朝政穩(wěn)定，有作為的皇帝往往也進(jìn)行運動式整飭，特別是雍正以嚴(yán)厲著稱，雍正說：“乃有庸懦無能之督撫，間有參劾。每向人云：我若不參，恐非上意。又恐他人參劾，于我不便?！庇捎谥菘h官被參革職甚眾，一些地方行政甚至不能正常運作。乾隆朝前期也時常嚴(yán)厲整飭。到嘉慶朝時，由于吏治因循已久，皇帝嚴(yán)飭也難以奏效。道光咸豐以后，盡管朝廷有時也重拳打壓，但吏治大勢每況愈下?？傮w而言，運動式整飭與常規(guī)性運作相結(jié)合，州縣官問責(zé)制大體能夠貫徹。但由于州縣問責(zé)制過嚴(yán)過細(xì)，在實際執(zhí)行時變通較多，法外的潛規(guī)則不斷滋生。清末行政改革難以糾正舊習(xí)，在地方治理的道路上步履維艱。

（作者為上海財經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《清實錄》，北京：中華書局，1987年。

②《欽定吏部處分則例》，見《故宮珍本叢刊》第281冊，海口：海南出版社，2000年。

③《欽定清會典事例》，北京：中華書局，1991年。

④《大清律例》，北京：中華書局，2015年。

⑤[清]賀長齡等編：《清經(jīng)世文編》，北京：中華書局，1992年。

⑥伍躍：《維正之供的周邊——以田賦征收的實現(xiàn)為中心》，澎湃新聞，2024年12月20日。

責(zé)編/王妍卓 美編/楊玲玲